ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2170/2021

Ședința publică din data de 6 aprilie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea actelor și lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. S.R.L. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Cercetării și Inovării, Direcția Generală Organism Intermediar pentru Cercetare, pentru ca, prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună anularea Deciziei de respingere a proiectului, comunicată prin "Scrisoare de respingere de la finanțare a cererii de proiect" înregistrata sub nr. x/05.10.2017; anularea Deciziei de respingere a contestației formulate de reclamantă împotriva actului anterior menționat, decizie comunicată prin "Notificarea privind rezultatul contestației", înregistrata sub nr. x/23.11.2017; obligarea pârâtei la semnarea contractului de finanțare pentru proiectul "Centru de Cercetare în Radioterapie și Imagistică Medicală P-P+1E". Cod SMIS P_34_506, cu luarea în considerare a unui nou loc de implementare; obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată generate de prezentul litigiu.

Prin sentința nr. 377/2018 din 6 iulie 2018, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a admis în parte acțiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Cercetării și Inovării, Direcția Generală Organism Intermediar pentru Cercetare și Ministerul Fondurilor Europene, a anulat scrisoarea de respingere de la finanțare a cererii de proiect nr. x/05.10.2017 și Decizia de respingere a contestației nr. 71058/23.11.2017, a dispus reluarea etapei de evaluare a proiectului reclamantei în ceea ce privește modificarea locației de implementare și a respins cererea de obligare a pârâților la semnarea contractului de finanțare.

Împotriva acestei hotărâri, pârâtul Ministerul Fondurilor Europene a declarat recurs, prin care a solicitat admiterea recursului, casarea in parte a hotărârii instanței de fond și, in principal, trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanțe, iar in subsidiar, in caz de reținere, în rejudecare, respingerea în integralitate a cererii de chemare în judecată.

În motivarea cererii de recurs, s-au arătat următoarele:

În ceea ce privește petitul privind anularea deciziei de respingere a contestației, recurenta a arătat că in mod greșit a fost admis de către prima instanța. Argumentele pe care intimata-reclamanta a înțeles să isi întemeieze cererea de chemare in judecata au constat, în principal, în motivele de fapt care au determinat-o să propună modificarea locației de implementare a proiectului. Or, decizia de respingere a contestației nu privește respectivele critici, întrucât prin aceasta a fost soluționata contestația administrativă îndreptată împotriva Scrisorii nr. x/2017 de respingere a cererii de finanțare emisă pe motiv de nerespectare a termenului de depunere a cererii de finanțare actualizate. Ca atare, argumentele invocate de reclamantă sunt inadmisibile in raport de actele administrative supuse controlului de legalitate în prezenta cauza.

In schimb, instanța de fond a apreciat ca împrejurarea ca prin contestația administrativa au fost aduse critici si deciziei de a nu accepta schimbarea locației, ar conduce la anularea Deciziei nr. 71058/2017, întrucât comisia de soluționare a contestației nu a analizat si aceste argumente. Or, decizia de a nu accepta schimbarea locației nu s-a manifestat prin respectiva scrisoare, ci prin adresa nr. x/21.09.2017, care nu a fost contestata pe cale administrativă (deci, nu face nici obiectul prezentei cauze), intrând astfel in circuitul civil si producându-si efectele. Oricum, la momentul formulării contestației impotriva Scrisorii nr. x/2017, respectiv la 13.11.2017, contestatoarea nu mai era in termenul legal de atacare a adresei nr. x/21.09.2017, prevăzut de art. 7 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Mai mult decât atât, prima instanță a invocat faptul că adresa nr. x/21.09.2017 nu ar fi un act administrativ, calificându-l un refuz al cărui scop nu ar fi fost de a produce prin el însuși efecte juridice specifice dreptului administrativ, ci de a precede o măsura care urma sa fie impusă in baza unui act administrativ distinct, apreciere care nu are nicio sustinere. Adresa nr. x/21.09.2017 este act administrativ in condițiile in care prin aceasta, motivat, s-a respins solicitarea reclamantei de schimbare a locului de implementare a proiectului, formulata prin adresa nr. x/20.09.2017, fiind singura corespondenta purtata pe acest subiect. Chiar prima instanța retine ca decizia respingerii solicitării de schimbare a locului de implementare a proiectului a fost comunicata cu adresa nr. x/21.09.2017.

In ipoteza in care instanța de fond ar fi interpretat ca respectiva decizie ar fi stat în baza Scrisorii nr. x/2017, această interpretare este greșită, întrucât scrisoarea nu face nicio trimitere la adresa nr. x/21.09.2017, ci doar la corespondența privitoare la termenul de depunere a cererii de finanțare actualizata, neconținând aspecte referitoare la schimbarea locului de implementare a proiectului. Pe cale de consecința, decizia de respingere a cererii de finantare exprimata prin Scrisoarea nr. x/2017 nu a avut in vedere si propunerea de schimbare a locului de implementare a proiectului, tocmai pentru ca aceasta fusese solutionata prin adresa nr. x/21.09.2017.

Scrisoarea nr. x/2017 a vizat nedepunerea in termenul acordat prin adresa x/26.09.2017 a cererii de finanțare actualizata conform cerințelor menționate in adresa nr. x/04.09.2017, motive care nu au fost contestate efectiv pe cale administrativa, intimata-reclamanta aducând numai critici privind respingerea propunerii de schimbare a locului de implementare a proiectului pe calea contestației împotriva altui act administrativ, context in care prin Decizia nr. 71058/22.11.2017 in mod corect a fost respinsa contestația impotriva Scrisorii nr. x/2017.

Oricum, in măsura in care prima instanța a apreciat ca fiind legala investirea cu soluționarea contestației impotriva Scrisorii nr. x/2017 cu critici impotriva adresei nr. x/21.09.2017 si peste termenul legal de atacare, ar fi trebuit sa anuleze Decizia nr. 71058/22.11.2017 ca fiind nemotivata, cu consecința obligării MFE la analizarea contestației si in ceea ce privește aceste aspecte, iar nu să procedeze la verificarea argumentelor aduse prin contestație și nesoluționate de instituția învestită. În speță, dacă s-ar avea în vedere ipoteza că intimata-reclamanta a supus verificării instanței adresa nr. x/04.09.2017, poate fi analizată de către instanța de contencios numai decizia care cuprinde soluția dată în procedura administrative.

În măsura în care instanța de control judiciar ar trece peste criticile invocate anterior, se arată că oricum admiterea cererii de anulare a Scrisorii nr. x/2017 este nelegala si se impune a fi cenzurata.

Scrisoarea nr. x/2017 a vizat nedepunerea in termenul acordat în adresa nr. x/26.09.2017 a cererii de finanțare actualizata conform cerințelor mentionate in adresa nr. x/04.09.2017, iar nu respingerea propunerii de schimbare a locului de implementare a proiectului, dispusa prin adresa nr. x/21.09.2017. Motivele care au stat la baza acestei soluții constau in aceea ca schimbarea locației proiectului presupune modificarea studiului de fezabilitate si implicit a condițiilor in care acesta a a fost evaluat tehnic si ca eligibilitate.

In schimb, prima instanța a constatat ca decizia este nelegală motivat de faptul ca de la data când intimata-reclamanta a trecut pe lista de rezerva proiectului, au intervenit modificări care nu ii pot fi imputabile, in ceea ce privește locul de implementare a proiectului, expirând antecontractul de vanzare-cumparare; prima instanța are in vedere argumente străine de motivele care au stat la baza deciziei autorităților publice, întrucât acestea nu au supus discuției ca ar fi intervenit modificări ale situației reclamantei, ci faptul ca oricum acestea nu pot fi acoperite fara modificarea cererii de finanțare, ceea ce echivalează cu depunerea unei noi cereri și invalidează etapa in care proiectul a fost evaluat tehnic si ca eligibilitate.

Astfel, în măsura în care a avut loc o modificare a locației de implementare a proiectului, aceasta implica depunerea documentelor cu privire la imobilul respectiv, care la rândul lor trebuie verificate și analizate, ceea ce echivalează cu reverificarea cererii de finanțare inițiale, iar nu actualizarea sa. Or, procedura de verificare atât din punct de vedere al eligibilității, cât și din punct de vedere tehnic era finalizată la momentul transmiterii către reclamantă a Scrisorii pentru actualizarea cererii de finanțare nr. x, iar pretențiile acesteia privind reluarea procedurii, implică parcurgerea etapelor obligatorii și imposibil de reluat la data la care a făcut referire anterior, echivalând de fapt cu depunerea unei noi cereri de finanțare, ceea ce nu mai este posibil, termenele de depunere ale acestora fiind implinite.

Or, prima instanța nu analizează daca într-adevăr modificarea locației implementarii proiectului presupune modificarea studiului de fezabilitate (deci a documentatiei care a stat la baza cererii de finanțare inițiala) si a condițiilor in care acesta a fost evaluata tehnic si ca eligibilitate, ci retine doar ca ar fi intervenit modificări in ceea ce privește respectiva locație, sub aspectul expirării antecontractului de vanzare-cumparare al acesteia, ceea ce nu este de natura sa înlăture decizia autorității care gestionează fondurile europene si astfel sa conducă la concluzia ca adresa nr. x/21.09.2017 ar fi nelegală, cum fara niciun temei a inteles sa hotărască prima instanța.

Oricum, in ceea ce privește locația, intimata-reclamanta nu a făcut nicio dovada cu privire la demersurile efectute pentru prelungirea antecontractului si eventuala imposibilitate a prelungirii sale pentru a demonstra ca schimbarea imobilului nu tine de capriciu sau alte considerente subiective, in condițiile in care antecontractul a fost încheiat între societăți ai căror reprezentanți legali/administratori par a fi în relații de rudenie, context în care intimata-reclamanta ar fi avut la îndemână pârghiile necesare prelungirii antecontractului fără impedimente, dacă era într-adevăr interesată de accesarea fondurilor europene.

De asemenea, prin adresa nr. x/11.09.2017 intimata-reclamanta răspunde adresei MCI nr. x/04.09.2017 ca accepta condițiile/observațiile de actualizare a cererii finantare si va transmite formatul actualizat in termenul precizat, nefăcând vorbire de vreo schimbare de locație, pentru ca în mod surprinzător prin adresa x/20.09.2017, după termenul acordat pentru completarea cererii de finanțare, sa solicite acceptarea propunerii cu privire la noua locație.

In acest context, se arată că la momentul depunerii cererii de finanțare, reclamanta a cunoscut dispozițiile Ghidului solicitantului aplicabile Programului Operațional Competitivitate, Axa prioritară 1-"Cercetare, dezvoltare tehnologică și inovare în sprijinul competitivității economice și dezvoltării afacerilor", care prevede modalitateatatea de analiză și evaluare a cererii de finanțare depuse, cât și criteriile în baza cărora urma a fi acordat punctajul proiectului depus la finanțare.

Procedura de verificare și evaluare a proiectelor presupune ca proiectul să fie verificat din punct de vedere formal și să întrunească condițiile de eligibilitate. Astfel, în cadrul acestei proceduri se verifică dacă sunt depuse toate documentele aferente propunerii de proiect, printre care documente din care să rezulte dreptul de proprietate, concesiune, chirie sau comodat cu privire la imobilul propus ca loc de implementare al proiectului, precum și studiu de fezabilitate elaborat cu privire la acesta.

După cum rezultă chiar din documentele depuse de reclamantă, respectiv pct. 2 al Anexei 2 B-Fișa de evaluare panel, Competiția POC-A1-A1.1.1-A-2015, "proiectul vizează construcția și dotarea unui centru de cercetare în radioterapie și imagistică medicală".

Tot din cuprinsul documentului anterior menționat, se poate observa faptul că, la evaluarea propunerii de proiect s-a avut în vedere și achiziția imobilului situat în Craiova, str. x,188, iud. Dolj, cu privire la care a fost elaborat studiul de fezabilitate depus alături de cererea de finanțare proiect "Centrul de Radioterapie si Imagistică Medicală P-P+1E".

Drept urmare, în măsura în care a avut loc o modificare a locației de implementare a proiectului, aceasta implica depunerea documentelor cu privire la imobilul respectiv, care la rândul lor trebuie verificate și analizate, ceea ce echivalează cu reverificarea cererii de finanțare inițiale. Or, procedura de verificare atât din punct de vedere al eligibilității, cât și din punct de vedere tehnic era finalizată la momentul transmiterii către reclamantă a Scrisorii pentru actualizarea cererii de finanțare nr. x/04.09.2017, iar pretențiile acesteia privind reluarea procedurii, implică parcurgerea din nou a etapelor obligatorii și imposibil de reluat la data la care a făcut referire anterior, echivalând de fapt cu depunerea unei noi cereri de finanțare, ceea ce nu mai este posibil, termenele de depunere ale acestora fiind împlinite.

Mai mult decât atât, fiind în discuție finanțarea unui proiect din fonduri europene nerambursabile, cu privire la care regulile aplicabile sunt extrem de stricte în vederea protejării intereselor bugetului Uniunii Europene, este lesne de observat că, simpla afirmație a reclamantei referitoare la inexistența unei modificări cu impact asupra proiectului în situația modificării locației de implementare este neîntemeiată, în condițiile în care locația este unul dintre elementele esențiale ale proiectului, cu atât mai mult cu cât acesta are ca obiect construcția și dotarea unui centru medical, respectiv "Centrul de radioterapie și Imagistică Medicală P-P+1E".

Inclusiv în Anexa 2B-Fișa de evaluare panel, Competiția POC-A1-A1.1.1-A-2015, la Criterii de evaluare, 2. Calitatea și maturitatea proiectului, se menționează că din activitățile principale ale proiectului face parte și achiziția de teren. Chiar si instanța a reținut ca achiziționarea unui alt teren ar corespunde implementarii proiectului, conform susținerilor reclamantei, neconstatand depunerea vreunei dovezi in acest sens.

Termenul de 12 luni de valabilitate al contractului, reprezintă un termen minim stabilit în Ghidul solicitantului. Astfel, în perioada de 2 ani de zile, intimata-reclamanta a cunoscut stadiul în care se afla proiectul, respectiv pe lista de rezervă, fapt pentru care, aceasta știa că există posibilitatea ca propunerea de proiect să fie finanțată, astfel că era în măsură să prelungească acest termen.

Mai mult decât atât, din Nota de fundamentare pentru modificarea proiectului, înregistrată sub nr. x/20.09.2017, cât și din promisiunea bilaterală de vânzare-cumpărare încheiată între B. S.R.L., în calitate de promitentă vânzătoare și societatea A. S.R.L., în calitate de promitenta-cumpărătoare, este lesne de observat că antecontractul a fost încheiat între societăți ai caror reprezentanți legali/administratori par a fi în relații de rudenie, ceea ce arată că intimata-reclamanta ar fi avut la îndemână pârghiile necesare prelungirii antecontractului fără impedimente, dacă era într-adevăr interesată de accesarea fondurilor europene.

În ceea ce privește capătul 3 al cererii de chemare în judecată, hotărârea atacata este reformabila sub aspectul dispoziției de reluare a etapei de evaluare a proiectului reclamantei, cu luarea in considerare a modificării locației de implementare.

Astfel, prin petitul al treilea al acțiunii, intimata-reclamanta a solicitat obligarea pârâtului la semnarea contractului de finanțare; instanța respinge acest capăt de cerere, dar obliga paratul la reluarea etapei de evaluare a proiectului reclamantei, cu luarea in considerare a modificării locației de implementare, depășind limitele investirii, stabilind astfel o obligație care nu a făcut obiectul cererii de chemare in judecata.

Pentru a dispune astfel, in mod corect instanța a reținut ca nu are competenta de a dispune obligarea paraților la semnarea contractului de finanțare, neputandu-se substitui autoritatilor in atribuțiile date prin lege in competenta acestora. Dar, pentru a nu lăsa fara efecte practice efortul de admitere a primelor capete de cerere, prima instanța a dispus reluarea etapei de evaluare a proiectului reclamantei, cu luarea in considerare a modificării locației de implementare, apreciind ca aceasta ar fi urmarea anularii scrisorii de respingere de la finanțare.

Or, prin intampinare a arătat ca petitul 3 al cererii de chemare in judecata este inadmisibil. Astfel, Scrisoarea nr. x/05.10.2017 are drept motivare respingerea cererii de finanțare pentru neactualizarea sa în termen. Drept urmare, eventualitatea anulării acesteia ar putea avea drept consecință, cel mult repunerea reclamantei în termenul de depunere a cererii inițiale actualizate conform adresei x/04.09.2017, și în niciun caz obligarea la încheierea contractului de finanțare, dar nici depunerea cererii inițiale actualizate cu luarea in considerare a modificării locației de implementare.

Prin hotărârea instanței de reluare a etapei de evaluare a proiectului reclamantei, cu luarea in considerare a modificării locației de implementare, practic aceasta obliga pârâtul să reia procedura de evaluare a cererii de finanțare de la inceput, de la punctul 0, făcând abstractie de etapa pe care intimata-reclamanta a deja a traversat-o, și aceasta întrucât procedura de verificare atât din punct de vedere al eligibilității, cât și din punct de vedere tehnic era finalizată la momentul transmiterii către reclamantă a Scrisorii pentru actualizarea cererii de finanțare nr. x/04.09.2017.

Or, in măsura în care a avut loc o modificare a locației de implementare a proiectului, aceasta implica depunerea documentelor cu privire la imobilul respectiv, care la rândul lor trebuie verificate și analizate, ceea ce echivalează de fapt cu depunerea unei noi cereri de finantare, intrucat reverificarea acesteia se realizează incepand cu prima etapa si și parcurgerea din nou a etapelor obligatorii, însa, in prezent nu mai este posibila nici depunerea unei noi cereri de finanțare, nici reverificarea celei inițiale, întrucât termenele de depunere sau completare/actualizare ale acestora s-au implinit, fiind încheiată perioada procedurală de verificare a cererilor de finanțare.

Petitul 3 al acțiunii este cu atât mai inadmisibil cu cât intimata-reclamanta nu a înțeles să conteste, în coformitate cu art. 7 și 8 din Legea nr. 554/2004 adresa nr. x/21.09.2017 prin care MCI și-a exprimat dezacordul cu privire modificarea cererii de finanțare inițiale sub aspectul terenului pe care să se edifice centrul de radioterapie și imagistică, pentru a cărui construcție se încearcă accesarea de fonduri europene cu nerespectarea prevederilor incidente.

În drept, au fost invocate prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ.

4.1. Întâmpinarea depusă de reclamantă

Reclamanta A. S.R.L. a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepția nulității recursului, iar în subsidiar, a solicitat respingerea recursului ca nefondat, cu acordarea cheltuielilor de judecată.

În motivarea întâmpinării, s-au arătat următoarele:

Intimata-reclamantă a arătat că nu sunt incidente niciunul din motivele de nelegalitate expres indicate de art. 488 din C. proc. civ., în realitate argumentele furnizate vizează modul de apreciere a probatoriului si temeinicia hotărârii atacate, aspecte care nu pot fi analizate de instanța de recurs. Nu este indicat în concret în ce a constat aplicarea greșită a legii și nici nu a fost indicată Legea sau actul normativ încălcat prin hotărârea instanței de fond, referirea la art. 488 fiind absolut formală.

Or, instanța a reținut motivat că adresa nr. x exprimă refuzul de a accepta schimbarea locației de implementare, dar nu a afectat în mod direct eligibilitatea proiectului și implicit nu a generat o respingere a cererii de finanțare. Respingerea propriu-zisă este generată de adresa nr. x/2017, act care a fost atacat în termenele și condițiile prevăzute de Legea 554/2004. Așadar nu exista niciun motiv de nelegalitate sub acest aspect și instanța de fond a dat o soluție corectă.

Mai mult, prin contestație au fost formulate critici cu privire la refuzul de a accepta schimbarea locului de implementare, acesta fiind și principalul motiv de nelegalitate a actului administrativ atacat. Contestația a fost formulată sub nr. x din 13.10.2017 în interiorul termenului de 30 de zile prevăzut in art. 7 din Legea nr. 554/2004, atât raportat la primul cât și la cel de-al doilea act, deci nu se poate invoca o tardivitate si o repunere mascată în termen, iar criticile au vizat conținutul ambelor acte, pentru ca ele sunt parte a aceleiași operațiuni. Nu se poate pune problema că nu s-a atacat si decizia de neacceptare a schimbării locației de implementare și că s-a atacat doar decizia de respingere a finanțării, pentru că cele două formează un evident tot unitar, decizia de a respinge cererea de finanțare fiind fundamentată exclusiv pe decizia de a nu accepta schimbarea locului de implementare, fapt care a avut drept urmare imediată punerea sa în imposibilitate de a depune documentele solicitate.

Intimata a arătat că nu i se poate imputa nedepunerea documentelor in termenul respectiv, deoarece ele au fost solicitate la 1 an de la data maximă a valabilității inițiale, valabilitate solicitată chiar de către recurentă. Practic, prin succesiunea de decizii ale recurentei a fost pusă în imposibilitatea de a se conforma.

Aspectul esențial pe care se bazează demersul său este faptul ca proiectul a primit un accept teoretic de contractare la aproximativ 2 ani de zile de la evaluarea inițiala, cu mult peste termenul de 1 an stabilit de Ghdiul solicitantului pentru valabilitatea documentelor însoțitoare ale cererii de finanțare, fara ca aceasta depășire sa îi poată fi imputata in vreun fel. Depășirea perioadei de valabilitate a documentelor creează o situație juridica noua, care nu poate fi ignorata de finanțator si care trebuie sa accepte actualizarea ei. Ca atare, fiind lipsiți de culpa in aceasta cauza, decizia de a nu permite nicio modificare a situației de fapt inițiale este nejustificata, pentru ca nu solicitantul a fost cel care a determinat apariția necesitații unor schimbări.

Refuzul de a accepta de plano o asemenea solicitare pune in imposibilitate societatea să se conformeze solicitării unei autorități a statului român, nu din motive imputabile ei, ci din motive imputabile finanțatorului, care deși a depășit orice termen rezonabil de încheiere a contractului de finanțare, refuză să accepte noua situație juridică. Acest refuz este cu atât mai nejustificat cu cât în situația altor proiecte care au presupus schimbarea locației de implementare, Autoritatea de management, recurenta din prezenta cauză și Organismul Intermediar, Ministerul Cercetării și Inovării au acceptat de principiu această schimbare.

4.2. Întâmpinarea depusă de pârâtul MINISTERUL CERCETĂRII Șl INOVĂRII

Intimatul-pârât Ministerul Cercetării și Inovării a formulat întâmpinare, prin care a lăsat la aprecierea instanței soluționarea prezentului recurs.

În motivarea întâmpinării, s-au arătat următoarele:

Intimatul-pârât nu a mai formulat recurs împotriva sentinței, întrucât punctul de vedere al Ministerului exprimat în fața autorității de management -recurentul-pârât Ministerul Fondurilor Europene, este acela că procesul de verificare a "Actualizării a cererii de finanțare" a fost viciat, fapt care a condus la luarea unor decizii eronate.

Astfel, în urma analizei făcute în cadrul instituției-pârâte, în calitate de Organism Intermediar pentru cercetare, s-a statuat că, atât în cazul proiectelor respinse cât și a proiectelor aflate în faza de contractare, s-a transmis o adresă prin care s-au solicitat documente care nu aduceau informații utile pentru actualizarea cererii de finanțare. În schimb, nu s-au solicitat documente absolut necesare pentru actualizarea unei cereri de finanțare depusă în anul 2015, cum ar fi actualizarea devizelor și avizelor pentru SF/DAU. Pentru actualizarea cererii de finanțare nu s-au acordat termene rezonabile (aceste termene au fost de 7 zile plus 2 zile suplimentare conform prevederilor din procedură) pentru prezentarea de către solicitant a documentelor justificative, în condițiile în care certificatul de urbanism se eliberează de către autorități în maxim 30 de zile. Nu s-a adaptat procedura la situația proiectelor din lista de rezervă.

Nu s-a prevăzut în procedură actualizarea avizelor și a SF/DALI pentru proiectele depuse în urmă cu aproximativ 2 ani. În cazul schimbării adresei de implementare a proiectului, răspunsul Serviciului Implementare a fost strict de neacceptare a acestei modificări, invocându-se faptul că prin schimbarea adresei se schimbă SF/DALI, elemente luate în considerare la evaluarea tehnică și financiară a proiectelor.

Totuși, intimatul a arătat că trebuia ca la 2 ani de la selectarea unui proiect să nu se respingă pur și simplu proiectul, ci să se țină cont de noile situații obiective apărute; în aceste cazuri este necesară actualizarea SF/DALI și a CF în condițiile păstrării eligibilității, obiectivelor, indicatorilor de realizare și de rezultat, precum și indicatorilor tehnico-economici ai SF/DALI pentru fiecare proiect, adică așa cum au fost evaluate inițial.

Intimatul-pârât a arătat că toate aceste constatări au fost transmise și recurentului-pârât.

Recurentul-reclamant nu a formulat răspuns la întâmpinări, deși acestea i-au fost comunicate în termenul legal.

6.1. Prin rezoluția completului învestit cu soluționarea dosarului din data de 7 ianuarie 2019, a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 6 aprilie 2021, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigențelor dispozițiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., față de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal.

6.2. La termenul de azi, 6 aprilie 2021, Înalta Curte, după deliberare, a respins excepția nulității recursului, ca nefondată, apreciind că aspectele invocate prin cererea de recurs pot fi încadrate în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

7.1. Aspecte de fapt și de drept relevante reținute de prima instanță

În fapt, în anul 2015, ca urmare a lansării unei competiții pentru proiecte finanțate prin Programul Operațional pentru Cercetare POC-A1-A1.1.1. A 2015, societatea reclamantă a depus spre finanțare proiectul intitulat "Centru de cercetare in radioterapie si imagistica medicala P-P+1E", ce a fost înregistrat sub codul MySMIS 2014 P_34_506.

În urma evaluării, proiectul a fost inclus in lista de rezerve, alocarea financiară pentru respectiva competiție de proiecte nepermițând finanțarea tuturor cererilor.

Ulterior, prin adresa nr. x/04.09.2017 a Organismului Intermediar pentru Cercetare din cadrul Ministerului Cercetării și Inovării, s-a solicitat reclamantei să analizeze disponibilitatea de realizare a proiectului și de semnare a contractului de finanțare, cu respectarea anumitor condiții. S-a solicitat actualizarea cererii de finanțare și depunerea unor acte.

La data de 11.09.2017, reclamanta a comunicat Biroului regional faptul că acceptă condițiile/observațiile de actualizare a cererii de finanțare, urmând să transmită formatul actualizat în termenul acordat.

Ulterior, la data de 20.09.2017, reclamanta a înaintat o notă de fundamentare prin care a solicitat modificarea proiectului prin schimbarea locului de implementare, cu prelungirea termenului de depunere a documentelor cu o lună. A susținut prin respectiva notă faptul că toate costurile suplimentare vor fi suportate de către societate, că nu se modifică obiectivul și caracteristicile proiectului care au stat la baza evaluării, indicatorii și rezultatele fiind menținute integral, prezentând motivele care justifică schimbarea locației: încetarea promisiunii bilaterale de vânzare-cumpărare pentru terenul prezentat inițial ca loc de implementare a proiectului la data de 05.05.2016, ca urmare a neselectării la finanțare, achiziționarea de către societate a unui alt teren, pe care se poate implementa în aceiași parametri proiectul. În ceea ce privește prelungirea termenului, a susținut faptul că-i este necesar pentru a efectua demersurile necesare obținerii certificatului de urbanism pentru noua locație și reactualizarea documentației.

La data de 21.09.2017, prin adresa nr. x, pârâtul i-a comunicat neacceptarea solicitării privind schimbarea locației proiectului, arătând că aceasta presupune modificarea studiului de fezabilitate și a condițiilor în care a fost evaluat tehnic și ca eligibilitate.

La data de 26.09.2017, prin adresa nr. x, a anunțat-o de depășirea termenului de depunere a cererii de finanțare actualizată, acordându-i un termen suplimentar de 2 zile lucrătoare.

La data de 5.10.2012, sub nr. 11316, Ministerul Cercetării și Inovării - Organismul Intermediar pentru Cercetare a emis "Scrisoarea de respingere de la finanțare a propunerii de proiect", informând-o pe reclamantă despre măsura respingerii ca urmare a netransmiterii cererii de finanțare actualizată, conform solicitărilor transmise.

La data de 13.10.2017, prin adresa nr. x, reclamanta a formulat contestație împotriva actului de mai sus, ce a fost respinsă prin Decizia nr. 71058/22.11.2017 a Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene - DGPEC. S-a reținut în cuprinsul deciziei că proiectul a fost respins ca urmare a nerespectării termenelor de depunere a documentelor de contractare, menționându-se că reclamanta nu a contestat notificarea prin care MCI-DGOI a informat-o asupra respingerii locației, ci doar asupra nerespectării termenului de transmitere a documentației necesare procesului de contractare.

7.2. Analiza motivelor de casare invocate de recurentul-pârât și a apărărilor intimatei-reclamante

Într-o primă critică, recurentul-pârât susține că argumentele intimatei-reclamante legate de schimbarea locației de implementare a proiectului sunt inadmisibile, față de lipsa de legătură cu decizia de respingere a contestației, care a soluționat contestația administrativă îndreptată împotriva Scrisorii nr. x/2017 de respingere a cererii de finanțare emisă pe motiv de nerespectare a termenului de depunere a cererii de finanțare actualizate.

Prima instanță a reținut că prin contestație s-au formulat și critici legate de decizia de a nu se permite schimbarea locației proiectului, astfel că nu se poate susține că reclamanta a contestat doar măsura respingerii de la finanțare a cererii sale; chiar dacă argumentele referitoare la schimbarea locului de implementare nu au fost analizate în cuprinsul deciziei de respingere a contestației, nu se poate susține că reclamanta aduce în discuție critici care nu au legătură cu obiectul cauzei.

Recurentul a susținut că decizia de a nu accepta schimbarea locației nu a fost luată prin scrisoarea nr. x/2017, ci prin adresa nr. x/21.09.2017, care nu a fost contestată pe cale administrativă.

Înalta Curte constată legalitatea raționamentului efectuat de prima instanță, care a avut în vedere scrisoarea nr. x/2017 ca fiind actul administrativ ce finalizează procedura administrativă și concretizează refuzul pârâtei.

În ceea ce privește obiectul acestui refuz, prin respingerea proiectului ca urmare a nerespectării termenelor acordate în vedere actualizării cererii de finanțare în forma sa inițială, implicit pârâtul a refuzat reclamantei posibilitatea de a realiza schimbarea locației de implementare a acestuia; chiar dacă acest refuz a fost exprimat si prin adresa x/21.09.2017, cum în mod corect a statuat prima instanță, această adresă are doar caracterul unui act informativ, efectele juridice (de pierdere a finanțării) producându-se abia prin emiterea scrisorii nr. x/2017, deoarece abia acest act administrativ finalizează procedura administrativă și produce efectele juridice de stingere a posibilității de accesare la finanțare.

Ca urmare, nu se poate analiza în mod formalist existența a două refuzuri: un refuz cu privire la schimbarea locației și altul cu privire la finanțare, cât timp schimbarea locației cerută de reclamantă reprezenta o etapă prealabilă deciziei finale de acceptare sau de respingere a finanțării, iar o asemenea analiză ar lipsi de conținut dreptul persoanei care se pretinde vătămată de a obține înlăturarea acestei vătămări.

Cum în mod corect a subliniat prima instanță, adresa nr. x/21.09.2017 nu este act administrativ, ci doar un act de informare a reclamantei. Faptul că recurentul-pârât nu a înțeles să soluționeze contestația în integralitatea sa, nerăspunzând tuturor criticilor aduse de reclamantă, nu poate conduce la o concluzie în defavoarea persoanei care se pretinde a fi vătămată printr-un act administrativ atacat de aceasta.

În mod logic, respingerea cererii de schimbare a locației de implementare a proiectului ducea la nerespectarea termenelor administrative acordate pentru depunerea cererii de finanțare în forma actualizată, reclamanta învederând în mod cert că locația anterioară nu mai era disponibilă. Ca urmare, a nu răspunde și acestor critici din contestația administrativă echivalează implicit cu un refuz nejustificat în sensul legii contenciosului administrativ.

De asemenea, așa cum în mod corect a subliniat prima instanță, în formularea contestației îndreptate împotriva actului administrativ reprezentat de scrisoarea de respingere de la finanțare a proiectului, reclamanta putea aduce critici cu privire la actele premergătoare- cum de altfel a și adus - inclusiv asupra soluției de respingere a solicitării schimbării locației, autoritatea competentă cu soluționarea contestației fiind obligată să o examineze.

Or, nefiind analizate criticile aduse de către societate și neprezentându-se argumentele pentru care nu era acceptată schimbarea locației, soluția de respingere nu întrunea cerința motivării, cerință esențială pentru a face demarcația între actul administrativ adoptat în cadrul marjei de apreciere conferite de lege autorității publice și cel adoptat prin exces de putere, astfel cum e definit de art. 2 alin. (1) lit. n) din Lg. nr. 554/2004.

În fine, nu se poate reține că, din punct de vedere procedural, prima instanță ar fi trebuit să anuleze Decizia nr. 71058/22.11.2017 de soluționare a contestației ca nemotivată și să oblige organul de soluționare a contestației să analizeze toate motivele din contestație, deoarece, așa cum s-a subliniat mai sus, legătura dintre cele două argumente (pe de o parte, schimbarea locației; pe de altă parte, imposibilitatea de respectare a termenelor scurte date de organul administrativ) este indisolubilă și are ca esență aceeași problemă de drept, respectiv chestiunea dacă schimbarea locației de implementare a proiectului putea sau nu fi acceptată în stadiul administrativ în care se afla procedura. Ca urmare, în mod corect prima instanță a analizat fondul litigiului dedus judecății.

Pe fondul raportului juridic dedus judecății, recurentul-pârât a susținut, în continuare, faptul că Scrisoarea nr. x/2017 a vizat nedepunerea in termenul acordat în adresa nr. x/26.09.2017 a cererii de finanțare actualizate conform cerințelor mentionate in adresa nr. x/04.09.2017, iar nu respingerea propunerii de schimbare a locului de implementare a proiectului, dispusa prin adresa nr. x/21.09.2017.

Înalta Curte a răspuns deja acestui aspect, prin cele de mai sus, în sensul că autoritatea competentă cu soluționarea contestației era obligată să o examineze integral.

În ceea ce privește motivele de respingere a schimbării locației de implementare, Înalta Curte constată că acest refuz nu a fost suficient motivat și justificat de către recurentul-pârât.

Dacă potrivit Ghidului solicitantului, pentru aprobarea proiectului era necesară prezentarea unui antecontract de vânzare-cumpărare asupra locului de implementare, valabil timp de 1 an, termenul pentru care reclamanta încheiase un asemenea act era expirat la momentul la care a fost informată despre posibilitatea de obținere a finanțării. Deși, conform procedurii, reclamanta se putea aștepta ca oricând în perioada de 2 ani să se ivească o asemenea posibilitate, în mod corect a reținut prima instanță că nici un promitent-vânzător nu are vreo obligație de a accepta prelungirea duratei antecontractului, cum nici un promitent-cumpărător nu are vreo posibilitate legală de a-l determina să accepte o astfel de prelungire, indiferent de calitatea părților si de relațiile dintre cocontractanți.

Pe de altă parte, trebuie avută în vedere necesitatea respectării principiului proporționalității între ceea ce i se impune solicitantului de finanțare și ceea ce i se oferă.

Astfel, proiectul a primit un accept teoretic de contractare la aproximativ 2 ani de zile de la evaluarea inițială, cu mult peste termenul de 1 an stabilit de Ghidul solicitantului pentru valabilitatea documentelor însoțitoare ale cererii de finanțare, fara ca aceasta depășire sa îi poată fi imputată in vreun fel.

Ca urmare a acestei depășiri a perioadei de valabilitate a documentelor, se creează o situație juridică nouă, nereglementată de Ghid și care nu poate fi ignorată de finanțator, fără a se încălca principiul proporționalității.

Chiar recurentul-pârât a cerut actualizarea cererii de finanțare, într-o situație în care lipseste culpa intimatei-reclamante.

Înalta Curte constată că recurentul-pârât a exprimat un refuz de plano de a accepta solicitarea de schimbare a locației, ceea ce în mod practic a pus in imposibilitate societatea să se conformeze solicitării unei autorități a statului român.

Înalta Curte mai are în vedere și poziția procesuală exprimată de intimatul-pârât Ministerul Cercetării și Inovării prin întâmpinare, prin care a lăsat la aprecierea instanței soluționarea prezentului recurs, arătând că procesul de verificare a "Actualizării a cererii de finanțare" a fost viciat, fapt care a condus la luarea unor decizii eronate.

Intimatul a mai arătat că, în urma analizei făcute în cadrul instituției-pârâte, în calitate de Organism Intermediar pentru cercetare, s-a statuat că, atât în cazul proiectelor respinse cât și a proiectelor aflate în faza de contractare, s-a transmis o adresă prin care s-au solicitat documente care nu aduceau informații utile pentru actualizarea cererii de finanțare. În schimb, nu s-au solicitat documente absolut necesare pentru actualizarea unei cereri de finanțare depusă în anul 2015, cum ar fi actualizarea devizelor și avizelor pentru SF/DAU. Pentru actualizarea cererii de finanțare nu s-au acordat termene rezonabile (aceste termene au fost de 7 zile plus 2 zile suplimentare conform prevederilor din procedură) pentru prezentarea de către solicitant a documentelor justificative, în condițiile în care certificatul de urbanism se eliberează de către autorități în maxim 30 de zile. Nu s-a adaptat procedura la situația proiectelor din lista de rezervă. Nu s-a prevăzut în procedură actualizarea avizelor și a SF/DALI pentru proiectele depuse în urmă cu aproximativ 2 ani. În cazul schimbării adresei de implementare a proiectului, răspunsul Serviciului Implementare a fost strict de neacceptare a acestei modificări, invocându-se faptul că prin schimbarea adresei se schimbă SF/DALI, elemente luate în considerare la evaluarea tehnică și financiară a proiectelor.

Totuși, intimatul a arătat că trebuia ca la 2 ani de la selectarea unui proiect să nu se respingă pur și simplu proiectul, ci să se țină cont de noile situații obiective apărute; în aceste cazuri este necesară actualizarea SF/DALI și a cărții funciare în condițiile păstrării eligibilității, obiectivelor, indicatorilor de realizare și de rezultat, precum și indicatorilor tehnico-economici ai SF/DALI pentru fiecare proiect, adică așa cum au fost evaluate inițial.

Or, față de motivarea formală a respingerii cererii de finanțare, ignorarea nemotivată a cererii de schimbare a locației proiectului și față de pozitia mai sus exprimată de către intimatul-pârât, Înalta Curte consideră că, prin aplicarea corectă a legii, prima instanță a constatat că decizia respingerii solicitării de schimbare a locului de implementare a proiectului, comunicată cu adresa nr. x/21.09.2017, este una nelegală, care nu ține seama de realitățile economice, transformând într-una formală disponibilitatea finanțării proiectului si îndepărtându-se de scopul Programului Operațional pentru Cercetare, în cadrul căruia se acorda finanțarea. Prin urmare, și scrisoarea de respingere de la finanțare a cererii de proiect contestată este nelegală, reclamanta nefiind în măsură să depună în termenele oferite actele pentru noua locație, prezentate însă cu ocazia contestației administrative.

În ceea ce privește susținerea recurentului-pârât, în sensul că procedura de verificare atât din punct de vedere al eligibilității, cât și din punct de vedere tehnic era finalizată la momentul transmiterii către reclamantă a Scrisorii pentru actualizarea cererii de finanțare, iar pretențiile acesteia privind reluarea procedurii nu mai puteau fi acceptate, Înalta Curte constată că, printr-un asemenea raționament, recurentul face abstracție de perioada lungă de timp scursă de la data la care intimata-reclamantă avea o speranță legitimă că va putea fi acceptată și posibilitatea reală de a menține îndeplinite toate condițiile de accesare a finanțării pe durata acestei întregi perioade de expectativă.

Principiul proporționalității presupune că orice măsură luată de o autoritate publică, care afectează drepturile indivizilor, trebuie să fie corespunzătoare atingerii unui scop legitim, necesară în vederea atingerii acelui scop și în același timp, cea mai rezonabilă.

În jurisprudența constantă a Curții de Justiție a Uniunii Europene s-a statuat că principiul proporționalității face parte dintre principiile generale ale dreptului comunitar și impune ca mijloacele puse în aplicare printr-o dispoziție de drept comunitar să fie apte să realizeze obiectivele legitime urmărite de reglementarea în cauză și să nu depășească ceea ce este necesar pentru atingerea acestora.

În aplicarea acestui principiu, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a stabilit că sancțiunile din dreptul intern trebuie să fie întotdeauna proporționale cu gravitatea abuzului (cauza C-146/05, Hotărârea din 27 septembrie 2007, Collee KG și Finanzanet) iar "măsura să nu depășească ceea ce este necesar pentru că devine improprie scopului urmărit" (cauza C-45/2006).

Or, în speță, în ondițiile arătate, măsura dispusă de autoritatea publică pârâtă apare ca fiind excesivă și nerezonabilă, și are drept consecință caracterul nelegal al actului administrativ contestat.

Nu se poate reține că intimata-reclamantă ar fi trebuit să facă dovezi cu privire la demersurile efectuate pentru prelungirea antecontractului si eventuala imposibilitate a prelungirii sale pentru a demonstra ca schimbarea imobilului nu tine de capriciu sau alte considerente subiective, cât timp o asemenea sarcină este excesivă și nejustificată de normele legale.

Instanța de recurs este de acord cu susținerea recurentului-pârât, în sensul că simpla afirmație a intimatei-reclamante în sensul că sunt îndeplinite condițiile la noua locație nu este suficientă, dar ceea ce în mod corect a sancționat prima instanță prin anularea actului de respingere este refuzul total de a evalua situația nou intervenită independent de voința intimatei reclamante.

În ceea ce privește criticile legate de capătul 3 al cererii de chemare în judecată, respectiv de dispoziția de reluare a etapei de evaluare a proiectului reclamantei, cu luarea in considerare a modificării locației de implementare, deși recurentul admite că in mod corect instanța a reținut ca nu are competenta de a dispune obligarea paraților la semnarea contractului de finanțare, neputându-se substitui autoritatilor in atribuțiile date prin lege in competenta acestora, acesta a criticat sentința din perspectiva consecințelor admiterii acțiunii, considerând că acest petit era inadmisibil.

Înalta Curte constată că, potrivit prevederilor art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public."

Pe de altă parte, conform art. 18 alin. (1) și (2) din aceeași lege:

"(1) Instanța, soluționând cererea la care se referă art. 8 alin. (1), poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operațiune administrativă.

(2) Instanța este competentă să se pronunțe, în afara situațiilor prevăzute la art. 1 alin. (6), și asupra legalității operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecății."

Ca urmare, în cazul constatării caracterului fondat al unei acțiuni, instanța de contencios administrativ trebuie să îi acorde reclamantului ceea ce îi poate înlătura vătămarea cauzată, cu respectarea pe de o parte, a principiului disponibilității, iar pe de altă parte, a imperativului nesubstituirii în atribuțiile autorității administrative.

De aceea, indiferent de petitul concret al acțiunii, în funcție de soluția la care se ajunge, instanța de contencios administrativ va trebui să acorde ceea ce este permis raportat la cele două principii de mai sus.

Or, în mod justificat, prima instanță a reținut că nu este abilitată să analizeze actele invocate de reclamantă în susținerea cererii de modificare a proiectului și să dispună obligarea pârâților la semnarea contractului de finanțare pentru proiectul reclamantei, neputându-se substitui autorităților în atribuțiile date prin lege în competenta acestora, dar ca efect al anularii scrisorii de respingere de la finanțare, nu se poate dispune reluarea etapei de evaluare a proiectului reclamantei, cu luarea în considerare a modificării locației de implementare.

În concluzie, motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. este nefondat.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că obligația instanței de a-și motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispozițiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situației de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părților și punctul de vedere al instanței față de fiecare argument relevant, și, nu în ultimul rând raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția adoptată. Aceste cerințe legale sunt impuse de însăși esența înfăptuirii justiției, iar forța de convingere a unei hotărâri judecătorești rezidă din raționamentul logico-juridic clar explicitat și întemeiat pe considerente de drept.

Totodată, omisiunea primei instanțe de a oferi o motivare, în condițiile art. 425 din C. proc. civ., sub aspectele învederate mai sus, echivalează cu omisiunea de pronunțare asupra acțiunii, căci nu se poate stabili o asociere logică între dispozitiv și considerente, ca elemente componente esențiale și obligatorii ale hotărârii judecătorești.

Înalta Curte mai arată și că, în acord cu disp. art. 22 alin. (2) din C. proc. civ., revine judecătorului de fond sarcina ca, în soluționarea cererii de chemare în judecată, să stabilească situația de fapt specifică procesului, iar în funcție de aceasta să aplice normele juridice incidente.

Or, instanța de fond a arătat în mod expres motivele pentru care a ajuns la soluția adoptată; Înalta Curte apreciază că sentința civilă recurată respectă disp. art. 22 alin. (2) și art. 425 C. proc. civ.. Astfel, prima instanță a expus silogismul logico-juridic ce a stat la baza soluției pronunțate, fiind clare rațiunile avute în vedere de instanță. De altfel, se constată că prin argumentele aduse de recurentă pe această cale se invocă în esență o eventuală greșită interpretare și aplicare a legii, aspecte ce au fost deja verificate în cadrul motivului de casare prev. de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. invocat în cuprinsul recursului, dar motivarea insuficientă nu poate fi reținută raportat la sentința atacată.

Instanța are obligația de a răspunde argumentelor esențiale invocate de părți, iar nu tuturor subargumentelor aduse de acestea. Astfel, așa cum s-a statuat în prg. 20 al Deciziei pronunțate în Cauza Gheorghe Mocuța împotriva României:

"În continuare, Curtea reiterează că, deși articolul 6 § 1 obligă instanțele să își motiveze hotărârile, acesta nu poate fi interpretat ca impunând un răspuns detaliat pentru fiecare argument (a se vedea Van de Hurk împotriva Țărilor de Jos, 19 aprilie 1994, pct. 61, seria x nr. x). De asemenea, Curtea nu are obligația de a examina dacă s-a răspuns în mod adecvat argumentelor. Instanțele trebuie să răspundă la argumentele esenț