ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 207/2021

Ședința publică din data de 20 ianuarie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 24 aprilie 2017, pe rolul Tribunalului Dolj, secția contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2017, reclamantul Spitalul Clinic de Boli Infecțioase și Pneumoftiziologie Victor Babeș, în contradictoriu cu pârâta Inspecția Muncii, a solicitat anularea Adresei nr. x/08.12.2017, înregistrată la reclamant cu nr. 1776/20.02.2017, emisă de pârâta Inspecția Muncii, privind refuzul de reînnoire a avizului pentru încadrarea locurilor de muncă în condiții deosebite în cadrul spitalului, pentru anul 2017-2018 și obligarea pârâtei la reînnoirea acestui aviz.

1.2. Prin sentința civilă nr. 4001 din 12 septembrie 2017, Tribunalul Dolj, secția de contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței materiale a acestei instanțe și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Craiova.

1.3. Cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal la data de 19 septembrie 2017, sub nr. x/2017.

Prin sentința civilă nr. 4 din 11 ianuarie 2018, Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamantul Spitalul Clinic de Boli Infecțioase și Pneumoftiziologie Victor Babeș, în contradictoriu cu pârâta Inspecția Muncii, având ca obiect anulare act administrativ și a obligat pârâta să reînnoiască avizul de încadrare a locurilor de muncă în condiții deosebite pentru perioada 2017-2018.

Împotriva sentinței civile nr. 4 din 11 ianuarie 2018, pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâta Inspecția Muncii, întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, respingerea acțiunii.

În motivarea recursului, pârâta a susținut că instanța de fond a reținut în mod greșit că, deși au fost realizate măsurile cuprinse în planul de prevenire și protecție stabilit, acestea nu au eliminat factorii de risc profesional, astfel încât nu există o piedică în acordarea unui nou aviz, care să-l reînnoiască pe cel acordat anterior.

Prevederile art. 6 alin. (2) din H.G. nr. 1014/2015 stabilesc că avizul acordat își încetează valabilitatea și, deci, există motive de refuz al reînnoirii acestuia, la data îndeplinirii măsurilor stabilite prin planul de prevenire și protecție sau, după caz, la expirarea termenului prevăzut de art. 1 alin. (3) din hotărârea de Guvern. Din interpretarea coroborată a art. 1 alin. (3) cu art. 6 alin. (2) din H.G. nr. 1014/205, rezultă că un aviz poate fi acordat pe o perioadă maximă de 3 ani, dar în cazul în care angajatorul îndeplinește măsurile stabilite prin planul de prevenire și protecție mai înainte de expirarea termenului, avizul își încetează aplicabilitatea la data îndeplinirii măsurilor. Dacă angajatorul nu îndeplinește măsurile în termenul maxim de 3 ani, avizul își încetează aplicabilitatea la expirarea acestui termen și nu va mai fi reînnoit, chiar dacă măsurile nu au fost îndeplinite.

Recurenta-pârâtă a susținut că în speță subzistă prima ipoteză prevăzută de legiuitor, respectiv angajatorul a îndeplinit măsurile stabilite prin planul de prevenție și protecție, prin urmare avizul și-a încetat valabilitatea, iar actul normativ nu prevede posibilitatea reînnoirii avizului.

A arătat recurenta-pârâtă că termenul de valabilitate al avizului, respectiv data de 31.12.2016, a fost acordat în concordanță cu termenul asumat de reclamant pentru îndeplinirea măsurilor cuprinse în planul de prevenire și protecție. Angajatorul însuși a stabilit perioada de timp pe care a apreciat-o a fi necesară pentru îndeplinirea măsurilor, însușindu-și prevederile art. 6 alin. (2) din H.G. nr. 1014/2015, astfel încât refuzul pârâtei de reînnoire a avizului este legal și conform prevederilor hotărârii de Guvern.

În consecință, a arătat pârâta, reținând că nu există o piedică în acordarea unui nou aviz, care să-l reînnoiască pe cel acordat anterior, instanța de fond a încălcat normele de drept material anterior indicate.

Prin întâmpinarea înregistrată în dosarul instanței de recurs (intitulată "completare răspuns întâmpinare"), intimatul-reclamant a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Intimatul-reclamant a susținut că expertiza efectuată în cadrul unității confirmă că locurile de muncă se încadrează în condiții deosebite, existența factorilor de risc profesional și a agenților biologici cu risc crescut de contagiune fiind motive care susțin prelungirea avizului anual acordat pentru anul curent, iar refuzul de reînnoire a avizului are consecințe majore asupra unității și salariaților acesteia.

În aplicarea art. 6 alin. (1) din H.G. nr. 1014/2015, semestrial, pe perioada valabilității avizului, intimatul a depus la ITM Dolj raportare privind modul în care a realizat măsurile prevăzute la art. 2 alin. (1) lit. c), în vederea normalizării condițiilor de muncă. Cu toate acestea, conform referatului nr. x/28.11.2017, raportului anual și notei justificative nr. x/15.02.2017, nu se pot realiza în totalitate măsurile tehnice de eradicare a transmiterii aerogene, până în prezent fiind declarate la nivelul spitalului 30 de cazuri de îmbolnăviri profesionale în rândul salariaților.

Intimatul-reclamant a depus și concluzii scrise, în cuprinsul cărora a apreciat că recursul este nul, întrucât motivele expuse nu se încadrează în cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., nefiind indicate dispozițiile legale greșit interpretate și aplicate de instanța de fond. Recurenta-pârâtă se limitează la o analiză a probatoriului administrat și a stării de fapt ce a generat litigiul, aspecte ce nu pot face obiectul recursului.

A susținut intimatul-reclamant că a respectat metodologia de reînnoire a avizelor de încadrare a locurilor de muncă în condiții deosebite, pârâta emițând avizul care își înceta valabilitatea la data de 31.12.2016. În perioada 2011-2015, legislația în domeniu prevedea că reînnoirea avizului se făcea anual, motiv pentru care intimatul a solicitat reînnoirea avizului până la data de 31.12.2016. Măsurile stabilite prin planul de prevenire și protecție au caracter permanent, însă nu conduc la eliminarea și reducerea factorilor de risc profesional, respectiv a agenților cu risc crescut de contagiune a organismului uman, astfel cum a reținut și instanța de fond.

Recurenta a susținut că reînnoirea avizului poate fi făcută o singură dată, până la expirarea perioadei prevăzute în H.G. nr. 1014/2015, aspect contrazis de instanța de fond, care a reținut că, din analiza gramaticală a acestui act normativ, nu rezultă o astfel de interpretare. Intimatul-reclamant a solicitat reînnoirea avizului în cadrul termenului maxim prevăzut de H.G. nr. 1014/2015, neexistând un impediment legal de prelungire a valabilității acestuia, iar interpretarea recurentei-pârâte este una restrictivă, contrară voinței legiuitorului.

În opinia intimatului-reclamant, instanța de fond a reținut corect că, atât timp cât avizul nu a fost acordat pe perioada maximă prevăzută de H.G. nr. 1014/2015, reînnoirea se putea dispune pentru perioada rămasă până la 31.12.2018, cu îndeplinirea celorlalte condiții, condiții pe care intimatul-reclamant a susținut că le-a dovedit prin emiterea buletinului de expertizare de către Direcția de Sănătate Dolj, precum și prin procesele-verbale întocmite cu ocazia controalelor derulate de ITM Dolj în perioada aprilie 2016 - aprilie 2017, când s-au identificat și cazuri de îmbolnăviri profesionale. În actul de control întocmit în anul 2017, inspectorii ITM Dolj au avut ca obiectiv și verificarea modului de realizare a măsurilor cuprinse în planul de prevenire și protecție realizat pentru anul 2016, conform procedurilor H.G. nr. 1014/2015, ceea ce denotă că în cadrul spitalului se lucrează în continuare în condiții deosebite și că există îmbolnăviri profesionale. Totodată, în buletinul de determinare prin expertizare din 2017, întocmit de DSP Dolj și ITM Dolj, rezultă că toate activitățile medicale și de întreținere și activitățile administrative se desfășoară în condiții deosebite de muncă, datorită contagiunii bacilului Koch.

În concluzie, intimatul-reclamant a apreciat soluția instanței de fond ca fiind legală și temeinică, în raport și de dispozițiile art. 29 alin. (1

1

) și (1

2

) din Legea nr. 263/2010, potrivit cărora locurile de muncă pot fi menținute în condiții deosebite prin reînnoirea avizelor de încadrare pe baza metodologiei stabilite prin hotărâre a Guvernului pentru o perioadă de maximum 3 ani, începând cu data de 1 ianuarie 2016, termen în care angajatorii au obligația de a normaliza condițiile de muncă. Însă, specificul unității spitalicești nu permite normalizarea condițiilor de muncă, personalul unității fiind expus permanent îmbolnăvirii profesionale.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Inspecția Muncii este fondat, pentru următoarele considerente:

Prealabil analizării motivelor de recurs formulate de pârâta, Înalta Curte apreciază necesar a răspunde, cu prioritate, apărărilor intimatului-reclamant referitoare la nulitatea recursului pentru neîncadrarea în prevederile art. 488 alin. (1) C. proc. civ., invocate prin concluziile scrise depuse în dosarul de recurs.

Examinând cererea de recurs prin prisma cazului de casare indicat și a criticilor de nelegalitate expuse, Înalta Curte constată că acestea se subsumează prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.. Contrar susținerilor intimatului-reclamant, recurenta-pârâtă a indicat prevederile legale pe care le-a apreciat a fi greșit aplicate și interpretate de instanța de fond, respectiv art. 1 alin. (3) și art. 6 alin. (2) din H.G. nr. 1014/2015, indicând, concret, aspectele de nelegalitate ale sentinței recurate, chiar dacă într-o formă rezumativă. Motivarea recursului nu reprezintă un aspect de ordin cantitativ, ci este suficient ca, din argumentele expuse, să rezulte cu claritate criticile aduse hotărârii atacate, obligație care, în speță, a fost respectată de pârâta Inspecția Muncii.

Ca atare, nu vor fi primite apărările intimatului-reclamant referitoare la caracterul nul al recursului, calea de atac urmând a fi analizată din perspectiva cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Pentru a răspunde criticilor formulate prin recurs, Înalta Curte are în vedere, rezumativ, contextul factual și cadrul legislativ care a condus la prezentul litigiu.

Reclamantul Spitalul Clinic de Boli Infecțioase și Pneumoftiziologie Victor Babeș a deținut avizul pentru încadrarea locurilor de muncă în condiții deosebite, emis de pârâta Inspecția Muncii sub nr. x/25.02.2015, cu valabilitate până la 31.12.2015, care a fost reînnoit prin avizul nr. x/19.04.2016, cu valabilitate până la data de 31.12.2016, potrivit metodologiei reglementate de H.G. nr. 1014/2015.

Prin cererea înregistrată sub nr. x/29.12.2016, reclamantul a solicitat Inspecției Muncii reînnoirea avizului nr. x/19.04.2016. Prin adresa nr. x/1.01.2017, pârâta Inspecția Muncii a comunicat reclamantului refuzul de reînnoire a avizului, motivat de faptul că termenul de valabilitate pentru care a fost acordat avizul de încadrare a fost stabilit în funcție de eșalonarea pe care reclamantul a prevăzut-o pentru realizarea măsurilor cuprinse în planul de prevenire și protecție și că prevederile H.G. nr. 1014/2015 nu prevăd o modalitate de prelungire a valabilității acestui aviz.

Reclamantul a apreciat că refuzul autorității pârâte este unul nejustificat, opinie confirmată de prima instanță, care a obligat Inspecția Muncii la reînnoirea avizului pentru anul 2016-2017, pe când pârâta a susținut că refuzul reînnoirii avizului respectă prevederile H.G. nr. 1014/2015. Prin urmare, în recurs, Înalta Curte are de analizat dacă acest refuz, comunicat reclamantei prin adresa nr. x/1.01.2017, are caracter nejustificat, în raport de prevederile art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, care definesc refuzul nejustificat drept exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane, precum și de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. n) din același act normativ, care definesc excesul de putere ca fiind exercitarea dreptului de apreciere al autorității publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor.

Cât privește cadrul legislativ incident cauzei, Înalta Curte reține că, potrivit art. 29 alin. (1

1

) din Legea nr. 263/2010:

"Locurile de muncă pot fi menținute în condiții deosebite, prin reînnoirea avizelor de încadrare pe baza metodologiei stabilite prin hotărâre a Guvernului, pentru o perioadă de maximum 3 ani, începând cu data de 1 ianuarie 2016, termen până la care angajatorii au obligația de a normaliza condițiile de muncă."

Pentru punerea în aplicare a acestor prevederi a fost emisă H.G. nr. 1014/2015 privind metodologia de reînnoire a avizelor de încadrare a locurilor de muncă în condiții deosebite, care, în cuprinsul art. 1, a prevăzut următoarele:

"(1) Începând cu data de 1 ianuarie 2016, avizele de încadrare a locurilor de muncă în condiții deosebite acordate, valabile până la data de 31 decembrie 2015 inclusiv, pot fi reînnoite potrivit metodologiei stabilite prin prezenta hotărâre.

(2) Prevederile prezentei hotărâri se aplică numai angajatorilor care dețin la data de 31 decembrie 2015 avizul de încadrare a locurilor de muncă în condiții deosebite, reînnoite, și care nu au realizat până la această dată măsurile necesare în vederea normalizării condițiilor de muncă pentru locurile de muncă încadrate în condiții deosebite.

(3) Perioada de valabilitate a avizelor reînnoite potrivit prevederilor prezentei hotărâri nu poate depăși data de 31 decembrie 2018."

Potrivit art. 6 alin. (2) din aceeași hotărâre de Guvern:

"Avizele reînnoite pentru încadrarea locurilor de muncă în condiții deosebite își încetează aplicabilitatea la data îndeplinirii măsurilor stabilite prin planul de prevenire și protecție sau, după caz, la expirarea termenului prevăzut la art. 1 alin. (3)."

Prin urmare, începând cu data de 01.01.2016, avizele de încadrare a locurilor de muncă în condiții deosebite acordate anterior, valabile până la data de 31.12.2015, pot fi reînnoite potrivit metodologiei stabilite în cuprinsul H.G. nr. 1014/2015, aspect necontestat de părțile cauzei. Chestiunea litigioasă dedusă judecății privește posibilitatea reînnoirii avizului emis în condițiile acestei hotărâri de Guvern, la împlinirea termenului de valabilitate și în condițiile în care măsurile stabilite prin planul de prevenire și protecție au fost îndeplinite.

Înalta Curte reține că metodologia adoptată prin H.G. nr. 1014/2015 a fost elaborată pentru ca angajatorii să realizeze măsurile din planul de prevenire și protecție pe care și le-au propus în vederea normalizării condițiilor de muncă, pentru realizarea acestui obiectiv fiind stabilit termenul legal maxim de 3 ani. Însă perioada de reînnoire a avizelor poate fi și mai mică de 3 ani, respectiv pentru un termen solicitat de angajatori în funcție de eșalonarea măsurilor pe care le-au apreciat necesare pentru atingerea obiectivului, prioritatea legiuitorului fiind normalizarea condițiilor de muncă, iar încadrarea locurilor de muncă în condiții deosebite fiind tratată legislativ ca o alternativă subsidiară și temporară, supusă unor condiții de recunoaștere și menținere strict reglementate la nivel infralegislativ. Din conținutul art. 6 alin. (2) din H.G. nr. 1014/2015 rezultă că avizele pentru încadrarea locurilor de muncă în condiții deosebite, reînnoite conform acestei metodologii, își încetează valabilitatea fie la data îndeplinirii măsurilor stabilite în planul de prevenire și protecție, fie la expirarea termenului prevăzut de acest text normativ, respectiv 31.12.2018.

În speță, intimatul-reclamant a solicitat reînnoirea avizului nr. x/25.02.2015, asumându-și un plan de măsuri pentru normalizarea condițiilor de muncă care urma a fi implementat până la data de 31.12.2016, iar nu până la data limită de 31.12.2018, prevăzută de hotărârea de Guvern. Ca urmare, a fost emis avizul nr. x/19.04.2016, cu valabilitate pe perioada de realizare a planului de măsuri. Aceste măsuri au fost implementate în termenul asumat, astfel cum rezultă atât din raportările semestriale depuse de reclamant conform art. 6 alin. (1) din H.G. nr. 1014/2015, cât și din procesul-verbal de control nr. x/11.01.2017, emis de ITM Dolj .

Prin urmare, intimatul a solicitat reînnoirea avizului pentru o perioadă mai mică decât perioada maximă prevăzută de H.G. nr. 1014/2015, asumându-si în acest fel finalizarea demersurilor întreprinse pentru normalizarea condițiilor de muncă, iar aceste demersuri au fost realizate până la data de 31.12.2016, fiind, astfel îndeplinite condițiile prevăzute de art. 6 alin. (2) din H.G. nr. 1014/2015.

Înalta Curte mai reține că reclamantul a cunoscut aspectul încetării valabilității avizului la data propusă în planul de măsuri încă de la data comunicării avizului de către Inspecția Muncii, care, prin adresa înregistrată la unitatea spitalicească sub nr. x/05.05.2016, la care s-a anexat avizul nr. x/19.04.2016, a arătat că:

"termenul de valabilitate al avizului dumneavoastră este cuprins în perioada maximă de acordare impusă de art. 1 alin. (3) al H.G. nr. 1014/2015, respectiv 31.12.2018, dar mai mic decât acesta întrucât avizul își încetează valabilitatea la data propusă în planul propriu de prevenire și protecție, conform prevederilor menționate la art. 6 alin. (2) din H.G. nr. 1014/2015...".

Referitor la posibilitatea reînnoirii avizului nr. x/1.04.2016 după implementarea măsurilor din planul pentru normalizarea condițiilor de muncă, intimatul-reclamant a susținut că, deși implementate, aceste măsuri nu au avut rezultatele scontate, continuând să existe factori de risc profesional datorați specificului activității unității spitalicești și că H.G. nr. 1014/2015 nu interzice reînnoirea avizului în interiorul perioadei maxime, respectiv până la 31.12.2018.

Cu privire la acest aspect, Înalta Curte constată că prima instanță a interpretat greșit prevederile H.G. nr. 1014/2015. Argumentul obținerii unor rezultate parțiale în urma implementării planului de măsuri (respectiv menținerea unor factori de risc profesional, precum și imposibilitatea eliminării totale a acestora, ca urmare a specificului activității medicale a unității spitalicești) nu este relevant în condițiile în care H.G. nr. 1014/2015 condiționează încetarea valabilității avizului de parcurgerea/implementarea măsurilor din planul asumat de angajator, iar nu de rezultatele obținute. Solicitanților avizelor de încadrare a locurilor de muncă în condiții deosebite le revine obligația de a-și elabora planul de măsuri într-un mod diligent și realist, astfel încât, în perioada asumată, să atingă rezultatul urmărit de legiuitor, acela de normalizare a condițiilor de muncă.

Cât privește posibilitatea reînnoirii avizului emis în temeiul H.G. nr. 1014/2015, Înalta Curte constată că hotărârea de Guvern nu reglementează o asemenea posibilitate. Prevederile art. 6 alin. (2) stabilesc că avizele reînnoite își încetează valabilitatea la data îndeplinirii măsurilor stabilite prin planul de prevenire și protecție sau, după caz, la data de 31.12.2018. Înalta Curte apreciază că legiuitorul a avut în vedere două ipoteze distincte, respectiv:

- existența unui termen de valabilitate a avizului reînnoit, acordat în funcție de solicitarea angajatorului, termen care expiră la data implementării măsurilor din planul pentru normalizarea condițiilor de muncă;

- un termen de valabilitate maxim de 31.12.2018, dacă avizul a fost solicitat de angajator și acordat pe perioada maximă, iar măsurile stabilite prin planul de prevenție și protecție nu au fost îndeplinite până la această dată.

În cauză, ne aflăm în prima ipoteză a textului actului normativ, reclamantul solicitând reînnoirea avizului doar până la 31.12.2016, dată până la care a și implementat măsurile adoptate. Reînnoirea avizului după această dată nu are suport legislativ în prevederile H.G. nr. 1014/2015.

Prin urmare, Înalta Curte apreciază că în mod corect pârâta a emis refuzul de reînnoire a avizului nr. x/19.04.2016, neputându-se reține caracterul nejustificat al acestui refuz. Manifestarea de voință a autorității nu îmbracă forma excesului de putere, ci respectă limitele stabilite prin dispozițiile H.G. nr. 1014/2015. Pe cale de consecință, sentința pronunțată de instanța de fond este nelegală, fiind dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material anterior expuse, fapt ce determină necesitatea reformării sale, sub aspectul soluției pronunțate pe fondul cauzei.

Pentru toate aceste considerente, constatând incidența cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâta Inspecția Muncii împotriva sentinței civile nr. 4 din 11 ianuarie 2018, pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, va casa sentința recurată și, rejudecând cererea de chemare în judecată, o va respinge, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Inspecția Muncii împotriva sentinței civile nr. 4 din 11 ianuarie 2018, pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și, rejudecând:

Respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul Spitalul Clinic de Boli Infecțioase și Pneumoftiziologie Victor Babeș, în contradictoriu cu pârâta Inspecția Muncii, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 20 ianuarie 2021.