ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1934/2020

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la Curtea de Apel Suceava sub nr. x/2013, reclamanta Universitatea Ștefan cel Mare Suceava a solicitat în contradictoriu cu pârâții Ministerul Educației Naționale - Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane - Piatra Neamț și Ministerul Educației Naționale - Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane București, anularea parțială a Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programe operaționale în cadrul Obiectivului de Convergență nr. x, privind Proiectul x cu titlu Provocările cunoașterii și dezvoltare prin cercetare doctorală A., cu referire la pct. 4.1 și 4.2, respectiv exonerarea sa de la plata sumei de 178.348,30 RON.

Soluția instanței de fond în cadrul primului ciclu procesual Prin sentința nr. 301 din data de 11 noiembrie 2013, Curtea de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamanta Universitatea Ștefan cel Mare Suceava în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației Naționale - Direcția Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane Piatra Neamț și Ministerul Educației Naționale - Direcția Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane a anulat parțial Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programe operaționale în cadrul Obiectivului de Convergență nr. x, privind Proiectul x încheiat la 31.01.2013, cu referire la pct. 4.1 și 4.2 și a exonerat pe reclamantă de la plata sumei de 178.348,30 RON. La data de 10 ianuarie 2014 împotriva acestei sentințe a formulat recurs pârâta Direcția Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane - Ministerul Educației Naționale cu invocarea motivelor de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8) C. proc. civ. și a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și respingerea acțiunii. Prin decizia nr. 1463 din data de 11 aprilie 2017 Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal a admis recursul declarat de pârâta Direcția Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane - Ministerul Educației Naționale împotriva sentinței nr. 301 din 11 noiembrie 2013 a Curții de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a casat sentința recurată și a trimis cauza spre rejudecare la aceeași instanță.

Soluția instanței de fond în cadrul celui de al doilea ciclu procesual Prin sentința nr. 140 din data de 2 octombrie 2017, pronunțată în dosarul x/2013, Curtea de Apel Suceava, secția contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamanta Universitatea Ștefan cel Mare Suceava în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației Naționale - Direcția Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane Piatra Neamț și Ministerul Educației Naționale - Direcția Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane, ca nefondată. 3. Recursul exercitat în cauză Împotriva acestei sentințe a formulat recurs reclamanta, cu invocarea motivelor de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 pct. 6) și pct. 8) C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și admiterea acțiunii. În motivarea recursului, recurenta reclamantă a arătat că motivele invocate de instanța de fond sunt în cea mai mare parte contradictorii, la acestea instanța ajungând prin aplicarea eronată a normelor de drept material. În primul rând se susține că motivarea hotărârii instanței de fond nu respectă exigențele impuse de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. (2010) deoarece ia în considerare exclusiv punctul de vedere al intimatului. - în ce privește cheltuielile cu utilitățile sentința este nelegală deoarece, deși sumele pretinse de reclamantă se încadrează în limita de 5% din valoarea totală a a costurilor directe eligibile și, deci, respectă prevederile art. 3 din contractul de finanțare, se ia în considerare că neregula constă în faptul că sumele decontate pentru aceste cheltuieli nu au fost însoțite de o notă de fundamentare, de date tehnice și de calcule care să justifice procentul de utilități afectate proiectului finanțat; au fost astfel încălcate astfel prevederile art. 1 alin. (2) din Regulamentul CE nr. 396/2009; - referitor la onorariile plătite personalului auxiliar/administrativ, sentința este nelegală deoarece, deși aceste cheltuieli sunt în principiu eligibile, ele trebuiau încadrate la categoria bugetară Alte tipuri de costuri, capitolul Cheltuieli generale de administrație (nu la categoria "Resurse umane", cum greșit au fost încadrate de reclamantă), însă instanța de fond nu a motivat din ce cauza a respins motivarea reclamantei.

Apărările formulate de intimata-pârâtă Prin întâmpinare, intimata pârâtă Ministerul Educației Naționale - Direcția Organismul Intermediar Program Capital Uman a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a sentinței instanței de fond.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința recurată prin prisma motivelor de casare invocate prin cererea de recurs, prevăzute de dispozițiile art. 488 pct. 6) și 8) C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru următoarele considerente: Între reclamanta Universitatea "Ștefan cel Mare" din Suceava și Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, Direcția Generală Autoritatea de Management pentru Programul operațional sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane s-a încheiat, la data de 26.02.2010, contractul de finanțare nr. x, pe o perioadă de 36 de luni, în vederea implementării proiectului "Provocările cunoașterii și dezvoltare prin cercetare doctorală A.", desfășurat în perioada 01.03.2010 - 28.02.2013. Ca urmare a Raportului Autorității de audit nr. x din 11.09.2012, în conformitate cu prevederile Ordonanței de Urgență a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, a fost emis Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare înregistrat la OIPOSDRU MENCȘ sub nr. x/4.03.2013, prin care s-a stabilit în sarcina beneficiarului Universitatea "Ștefan cel Mare" din Suceava o creanță bugetară de 213.678,74 RON, reprezentând cheltuieli neeligibile. Astfel, prin procesul-verbal de constatare a neregularităților, s-au reținut următoarele: - la pct. 4.1, decontarea unor cheltuieli reprezentând cheltuieli generale de administrație care nu pot fi justificate de către beneficiar prin calcul bazat pe costuri reale - respectiv: - decontarea prin 4 cereri de rambursare a unor cheltuieli privind utilitățile (facturi B., furnizare apă rece, canalizare, energie electrică, gaze naturale, telefonie mobilă C., servicii internet D., energie termică), pentru sumele de 21.750 RON, 17.560 RON, 12.100 RON, 39.840 RON, fără ca cererile de rambursare să fie însoțite de nota de fundamentare care să furnizeze datele tehnice și calculele care au condus la stabilirea procentelor solicitate la rambursare în cazul cheltuielilor cu utilitățile, - precum și decontarea prin 2 cereri de rambursare a cheltuielilor cu onorarii în sumă totală de 8400 RON privind pe responsabil financiar E., onorarii care, în conformitate cu Ordinul comun al MMFES/MEF nr. 3/185/2008 reprezintă cheltuială neeligibilă; - la pct. 4.2, încadrarea eronată pe linii bugetare a unor cheltuieli privind salariile pentru personalul administrativ și personalul auxiliar, respectiv: - decontarea prin 4 cereri de rambursare a onorariilor pentru activitățile efectuate de asistent manager F. (în perioada martie 2010 și ulterior) și secretar G. (în perioada martie - iunie 2010), pentru suma de 100.960 RON, care, reprezentând sarcini administrative care nu pot fi atribuite direct Activităților proiectului, se încadrează corect la categoria Cheltuieli generale de administrație, iar nu la Cheltuieli cu personalul - Resurse umane, - pentru perioada de până la august 2010 inclusiv, pentru sumele de mai sus decontate cu titlu de onorarii, s-a reținut și faptul că în conformitate cu Ordinul comun al MMFES/MEF nr. 3/185/2008 reprezentau și cheltuieli neeligibile, doar pentru perioada din septembrie 2010 și ulterior putând fi considerate eligibile, dar numai dacă ar fi fost încadrate corect la capitolul Cheltuieli generale de administrație, și cu respectarea tarifelor orare stabilite în Ghidul solicitantului pentru acest tip de cheltuieli; Împotriva procesului-verbal de constatare a neregularităților reclamanta a formulat contestație și ulterior declarație de recurs. Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6) C. proc. civ. "hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei", este nefondat. Recurenta a invocat faptul că motivele reținute de instanța de fond sunt în cea mai mare parte contradictorii. Motivele contradictorii pot rezulta din existența unei contradicții între considerente și dispozitiv, în sensul că motivarea hotărârii duce la o altă soluție, precum și din considerente contradictorii. Recurenta nu a arătat în mod concret care ar fi acestea. Prin susținerile sale, invocă în fapt o aplicare greșită a prevederilor legale, astfel că aceste motive se circumscriu motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8) C. proc. civ. "hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material", ce va fi analizat în continuare. Cu privire la argumentele recurentei reclamante Universitatea "Ștefan cel Mare" din Suceava vizând respectarea obligațiilor asumate în cadrul proiectului "Provocările cunoașterii și dezvoltare prin cercetare doctorală A." prin Contractul de finanțare nr. x, respectiv a dispozițiilor art. 3 alin. (4) potrivit cărora, "valoarea cheltuielilor generale de administrație va fi acordată în procent de 5% din valoarea totală a costurilor directe eligibile, mai puțin cheltuielile de tip FEDR" și a celor a dispozițiilor art. 7 lit. b) din Ordinul MMFPS nr. 1117/2020, Înalta Curte, în acord cu instanța de fond, reține că în speță emiterea titlului de creanță nu viza depășirea procentului cheltuielilor declarate în mod forfetar sau lipsa documentelor justificative, ci lipsa unui regulament/proceduri în baza cărora beneficiarul stabilea modul de decontare a cheltuielilor declarate în mod forfetar pe fiecare proiect în parte. În acest sens, astfel cum reiese din cuprinsul Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/4309/SJCSN/4.03.2013, dosar fond, "facturile depuse nu sunt însoțite de nota de fundamentare care să furnizeze datele tehnice și calculele care au condus la stabilirea procentelor solicitate la rambursare în cazul cheltuielilor privind utilitățile, iar sumele solicitate pentru utilități validate și decontate nu se bazează pe costuri reale care să aibă la bază un calcul just și verificabil", iar la dosar fond, "decontarea unor cheltuieli neeligibile reprezentând cheltuieli generale de administrație care nu pot fi justificate de către beneficiar prin calcul bazat pe costuri reale". Înalta Curte reține și dispozițiile art. 7 pct. 10 din contractul de finanțare potrivit cărora "În funcție de categoria de risc stabilită pentru proiect, de către AMPOSDRU, Beneficiarul, pa baza solicitărilor OIMECTS, după caz, va transmite documentele suport justificative solicitate. Prin excepție, pentru prima cerere de rambursare intermediară, Beneficiarul va transmite toate documentele suport justificative de natură fiscală.". Aceasta cu atât mai mult cu cât cheltuielile cu privire la care se solicită decontare, sunt, cum în mod corect a reținut instanța de fond, cheltuieli cu utilitățile aferente astfel unei întregi instituții și care pot privi nu doar proiectul despre care se face vorbire în speță, ci și alte proiecte - în condițiile în care în urma verificărilor a rezultat că Universitatea "Ștefan cel Mare" din Suceava derulează pentru aceeași perioadă mai multe proiecte, și nu doar proiectele respective, ci și funcționarea în mod curent a instituției. În acest context, este justificată solicitarea autorității contractante în sensul necesității existenței unei modalități clare și certe de defalcarea a cheltuielilor pentru spațiile/utilitățile accesate într-un proiect sau altul, pe baza unor criterii precise și coerente. Mai mult decât atât, potrivit Regulamentului CE nr. 396/2009 de modificare a Regulamentului (CE) nr. 1081/2006 privind Fondul Social European în vederea adăugării de noi tipuri de costuri eligibile pentru o contribuție din partea FSE, prevede că decontarea cheltuielilor, chiar forfetare, trebuie să aibă la bază un calcul just, echitabil și verificabil. Astfel, noul Regulament, după ce prin art. 1 paragraf 1 dispune modificarea art. 11 par. 3 lit. b) din Regulamentul nr. 1081/2006 - introducând la pct. iii) posibilitatea decontării și a cheltuielilor forfetare, la același art. 1 paragraf 2 prevede expres că toate tipurile de costuri - inclusiv cele de la pct. iii) (deci cele forfetare) au a fi justificate pentru decontare printr-un calcul just, echitabil și verificabil. Art. 1 pct. 2: "Opțiunile menționate la litera (b) punctele (i), (ii) și (iii) pot fi combinate numai dacă fiecare dintre ele se referă la o categorie diferită de costuri eligibile sau dacă sunt utilizate pentru proiecte diferite în cadrul aceleiași operațiuni. Costurile menționate la litera (b) punctele (i), (ii) și (iii) sunt stabilite în prealabil pe baza unui calcul just, echitabil și verificabil. Suma forfetară menționată la litera (b) punctul (iii) nu depășește 50 000 EUR.". Stabilirea sumelor forfetare ar trebui să se bazeze pe documente justificative, care pot fi verificate. Autoritatea de gestionare trebuie să poată demonstra pe ce bază au fost întocmite. Asigurarea conformității cu principiul bunei gestiuni financiare reprezintă un aspect esențial în procedura accesării fondurilor nerambursabile. Din această perspectivă, cum în mod corect a validat instanța de fond, existenței unei justificări certe a cheltuielilor și care să poată fi și verificată, solicitarea pârâtei ca la baza decontării unor sume reprezentând cheltuielile cu utilitățile angajate în activitatea instituției, să aibă la baza un regulament/instrucțiuni/proceduri în baza cărora beneficiarul să stabilească criterii de decontare a cheltuielilor declarate în mod forfetar pentru diferitele proiecte în care instituția este parte, nu apare ca exagerată, ci dimpotrivă este absolut necesară.". Contrar susținerilor recurentei reclamante referitoare la punctul 4.2 "încadrarea eronată pe linii bugetare a unor cheltuieli privind salariile pentru personalul administrativ și personalul auxiliar" din Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/4309/SJCSN/4.03.2013, Înalta Curte reține că acestea sunt nefondate. Atât Ghidul solicitantului cât și contractul de finanțare prevăd că personalul implicat în implementarea proiectului este clar și strict individualizat ca fiind compus din trei tipuri: manager de proiect, experți (de tip A, de tip B, de tip C), și personal administrativ secretariat/personal auxiliar. Or, încadrarea dlui F., prin convențiile civile nr. 2442/1.03.2010, 11842/1.09.2010 și contractul individual de muncă nr. x/28.02.2011, cât timp nu este una de manager sau expert, nu poate fi inclusă decât în categoria generală a personalului administrativ. Chiar dacă dl. F. ar prezenta abilități superioare poziției pe care o ocupă - expertiza TIC la care s-a făcut referire de către reclamantă, cât timp nu a fost angajat pe această poziție - de expert, ci sub titulatura și funcționalitatea unui asistent manager, acest aspect nu poate fi avut în vedere pentru a se susține încadrarea în cadrul unei alte categorii de personal. Astfel, cheltuielile cu salarizarea domnului F. și a doamnei G., încadrați pe funcția de asitent manager, respective de secretar de proiect, solicitate la rambursare la categoria resurse umane, sunt greșit calculate și încadrate pe categoriile de cheltuieli din bugetul proiectului. Astfel din analiza Raportului de activitate al susmenționatului rezultă că acesta a desfășurat activități de predare/preluări documente, verificare grup tintă, participare la ședințele de lucru, la elaborarea comunicatului de presă etc. Or, activitățile enumerate au caracter administartiv, fiind desfășurate în activitatea profesională curentă, fără a putea fi identifiucată un caracter specific activităților proiectului implementat. Activitatea de asitent-manager are caracter administrativ/auxiliar, și pe cale de consecință trebuia salarizată conform Ghidului solicitantului cu un tarif orar maxim 75 RON, iar cheltuielile încadrate la capitolul Cheltuieli generale de administrație. Stabilirea unor tarife orare care nu respectă plafoanele din Ghidul solicitantului sau încadrarea eronată a unor cheltuieli privind activități administrative/auxiliare la categoria resurse umane, determină caracterul neeligibil al acestor cheltuieli, nefiind respectate dispozițiile art. 22 H.G. nr. 759/2007, respective dispozițiile Anexei 6 pct. 8 din Ordinul Comun nr. 1117/2170/2010.

Soluția instanței de recurs Pentru aceste considerente, nefiind incidente motivele de casare invocate de recurenta reclamantă, prevăzute de dispozițiile art. 488 pct. 6) și 8) C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ și art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat. PENTRU ACESTE MOTIVE,