ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1932/2020

Ședința publică din data de 20 mai 2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Harghita, secția Civilă sub nr. x/2017, din data de 13.06.2017, reclamanta Municipiul Zalău, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene, a solicitat anularea Deciziei nr. 51 din 24.04.2017 emisă de către pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene ca netemeinică și nelegală, și în consecință admiterea contestației formulate de către Municipiul Zalău pentru anularea Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x din 06.03.2017 emisă cu privire la Contractul de finanțare nr. x din 20.11.2013 intitulat " Reabilitarea termică a blocurilor de locuințe PTTR și P+10 din municipiul Zalău, constituit în asociație de proprietari cod SMIS 48016.

Soluția instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 292 din data de 29 septembrie 2017, Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a respins, ca neîntemeiată, acțiunea formulată de reclamanta Municipiul Zalău, în contradictoriu cu Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene.

Recursul exercitat în cauză

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamantul Municipiul Zalău, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, din perspectiva motivelor de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ.

În cadrul criticilor sale recurentul a susținut în esență că, instanța de fond a interpretat în mod greșit normele legale privind achizițiile publice. Astfel, instanța de fond a dat o interpretare eronată principiului egalității de tratament al ofertanților care înseamnă aplicarea în mod nediscriminatoriu a criteriilor de selecție și a criteriilor de atribuire a contractului de achiziție publică astfel încât orice furnizor de produse, prestator de servicii sau executant de lucrări să aibă șanse egale în competiția de atribuire a contractului.

Totodată, consideră recurentul că respectând dispozițiile H.G. nr. 925/2006 și O.U.G. nr. 34/2006 și conform procesului-verbal nr. x din 25.03.2014 și adresei nr. x/25.03.2014, comisia de evaluare a solicitat ofertantului S.C. A. S.R.L., depunerea până la data de 31.03.2014, ora 8:00 a certificatelor/documentelor edificatoare care probează/confirmă îndeplinirea cerințelor de calificare, prevăzute în documentația de atribuire, în vederea analizării situației constatate în procesul-verbal de lucru nr. x/17.03.2014.

Or, prin procesul-verbal de lucru nr. x/27.03.2014 comisia de evaluare a reanalizat propunerea tehnică și a constatat că responsabilul cu controlul tehnic de calitate desemnat conform documentelor de calificare depuse de ofertant este B., iar planul propriu de asigurare a calității este semnat de C., o altă persoană decât responsabilul CQ. Drept urmare comisia a declarat oferta neconformă, oferta fiind respinsă pentru că nu a respectat prevederile caietului de sarcini, respectiv, prezentarea planului propriu de asigurare a calității elaborat pentru lucrarea supusă achiziției, vizat de responsabilul tehnic cu controlul calității desemnat pentru lucrare B..

Față de acestea, recurentul consideră că nu a fost încălcat principiul eficienței utilizării fondurilor, iar instanța de fond a dat o interpretare eronată principiului egalității de tratament al ofertanților.

Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene Lucrărilor Publice, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a sentinței civile nr. 292 din data de 29 septembrie 2017 pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Analizând sentința recurată prin prisma motivelor de casare invocate, a actelor dosarului și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Cu titlu prealabil, Înalta Curte arată că deși declarația de recurs a reclamantului Municipiul Zalău este întemeiată pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., acesta nu a formulat veritabile critici circumscrise cazului de casare prevăzut de punctul 6 C. proc. civ., respectiv "când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei".

În consecință, Înalta Curte va analiza recursul declarat de reclamantul Municipiul Zalău doar din perspectiva criticilor subsumate cazului de casare reglementat de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Astfel, recurentul-reclamant Municipiul Zalău a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal, pe calea prevăzută de art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, cu o acțiune îndreptată împotriva pârâtului Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației, solicitând instanței ca prin hotărârea ce se va pronunța să dispună anularea Deciziei nr. 51 din 24.04.2017 de soluționarea a contestației și anularea Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x din 06.03.2017 emisă cu privire la Contractul de finanțare nr. x din 20.11.2013 intitulat " Reabilitarea termică a blocurilor de locuințe PTTR și P+10 din municipiul Zalău, constituit în asociație de proprietari cod SMIS 48016.

Prima instanță a respins, ca neîntemeiată, acțiunea în contencios administrativ-fiscal formulată de reclamantul Municipiul Zalău în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației.

Împotriva acestei hotărâri a formulat recurs reclamantul Municipiul Zalău, criticând-o pentru nelegalitate din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe este expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă și în cea judiciară.

Între pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației și reclamantul Municipiul Zalău s-a încheiat Contractul de finanțare nr. x/20.11.2013 pentru proiectul cu titlu "Reabilitarea termică a blocurilor de locuințe PTTR și P+10 din Municipiul Zalău, constituite în asociați de proprietari", în baza căruia reclamantul, în calitate de beneficiar, avea obligația, conform art. 9 alin. (21), ca în scopul atribuirii contractelor de lucrări necesare pentru implementarea proiectului, să respecte prevederile legislației naționale în domeniul achizițiilor publice.

Prin Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. 25.615/06.03.2017 s-a aplicat reclamantului o corecție financiară de 100 % la valoarea rezultată din diferența dintre valoarea ofertei declarate câștigătoare și valoarea ofertei cu prețul cel mai mic, care a fost respinsă nejustificat, respectiv suma de 69.204,26 RON inclusiv T.V.A.

Contestația formulată de reclamant a fost respinsă prin Decizia nr. 51/24.04.2017 .

Organele de control au constatat că în procedura de atribuire a contractului de lucrări nr. x/03.06.2014, reclamantul, în calitate de autoritate contractantă, a săvârșit o abatere de la legislația aplicabilă achizițiilor publice. Or, consecința abaterilor de la prevederile legale este sancționată cu excluderea de la finanțare a cheltuielilor.

Astfel, s-a asigurat un tratament inegal între participanții la procedură, întrucât autoritatea contractantă nu s-a asigurat că oferta S.C. A. S.R.L. îndeplinește cerințele din cuprinsul documentației de atribuire, fiind exclusă în mod nejustificat de la procedura de achiziție. S-a constatat încălcarea principiului concurenței și al tratamentului egal, întrucât prin interpretarea dată dispozițiilor legale, autoritatea contractantă nu a depus toate diligențele pentru exercitarea atribuțiilor sale exclusiv în a alege oferta cu cel mai bun preț.

Organele de control au constatat că procedura aleasă de Municipiul Zalău pentru atribuirea contractului de execuție lucrări a fost cererea de oferte, iar criteriul de atribuire a fost prețul cel mai scăzut. Potrivit Raportului procedurii de atribuire nr. x/10.04.2014 au depus oferte 9 operatori economici, din care 6 au fost respinse pe parcursul procesului de evaluare, câștigătoare fiind declarată oferta cu prețul de 1.490.510,00 clasată pe locul VII în ierarhia ofertelor la deschidere.

Contractul de execuție lucrări nr. x/03.06.2014 a fost încheiat cu S.C. D. S.A., în procesul-verbal al ședinței de lucru nr. x/17.03.2014, comisia de evaluare reținând în ceea ce îl privește ofertantul S.C. A. S.R.L., că a fost depus planul propriu de asigurare a calității elaborat pentru lucrarea supusă achiziției, însă acesta nu cuprinde fișele tehnice cu caracteristicile minime solicitate prin caietul de sarcini și este semnat de o altă persoană decât cea declarată ca responsabil tehnic cu controlul calității pentru lucrarea suspusă achiziției și că oferta financiară reprezintă mai puțin de 80 % din valoarea estimată, având un preț neobișnuit de scăzut. Prin adresa nr. x/17.03.2014 i s-au solicitat ofertantului clarificări, respectiv să depună fișele tehnice cu caracteristicile minime solicitate din caietul de sarcini însușite și de furnizorii declarați, să prezinte ofertele de preț de la principalii furnizori de materiale, justificarea pretului manoperei, transport, utilaj, etc.

După primirea clarificărilor, comisia de evaluare a reanalizat propunerea tehnică considerând-o neconformă în temeiul dispozițiilor art. 36 alin. (2) lit. a) din H.G. nr. 925/2006.

Astfel, s-au reținut în ceea ce privește propunerea tehnică și financiară următoarele nereguli:,,- planul propriu de asigurare a calității elaborat pentru lucrarea supusă achiziției este semnat de către altă persoană decât cea declarată prin documentele de calificare D;

- Formularul F3 - listele de cantități pe categorii de lucrări nu respectă forma solicitată, deoarece nu există recapitulație pentru a putea fi verificate valorile cuprinse în centralizatorul F1 și F2 și nu se poate analiza separat pentru bloc PTTR și bloc P+10;

- nu sunt precizați furnizorii la unele dintre principalele materiale;

- oferta este listată prost fiind pe alocuri ilizibilă.".

În ceea ce privește propunerea tehnică, comisia de evaluare a constatat că responsabilul cu controlul tehnic de calitate desemnat conform documentelor de clarificare depuse de ofertant este B., iar planul propriu de asigurare a calității este semnat de C., o altă persoană decât responsabilul CQ. Ca urmare, comisia de evaluare a declarat oferta neconformă în baza art. 36 alin. (2) lit. a) din H.G. nr. 925/2006 întrucât nu au fost respectate prevederile caietului de sarcini, respectiv prezentarea planului propriu de asigurare a calității elaborat pentru lucrarea supusă achiziției vizat de responsabilul tehnic cu controlul calității desemnat pentru lucrare (B.).

Totodată, s-a reținut că deși propunerea tehnică a fost declarată neconformă, nu s-a mai considerat oportun de către comisia de evaluare să ceară ofertantului clarificări asupra observațiilor la propunerea financiară, aceasta fiind declarată, de asemenea, neconformă.

Analizând susținerile recurentului în raport de înscrisurile depuse la dosarul cauzei, Înalta Curte constată că autoritatea contractantă, în speță Municipiul Zalău deși a constatat mai multe neclarități atât cu privire la oferta tehnică cât și cu privire la oferta financiară depusă de ofertantul S.C. A. S.R.L., a respins oferta în temeiul dispozițiilor art. 81 și art. 36 alin. (2) lit. a) din H.G. nr. 925/2006, apreciind că propunerea tehnică este neconformă, nemaisolicitând clarificări ofertantului cu privire la observațiile făcute de aceasta la propunerea financiară. Motivul pentru care propunerea tehnică a fost considerată neconformă a fost acela că planul propriu de asigurare a calității elaborat pentru lucrarea supusă achiziției a fost semnat de C., nu de responsabilul tehnic cu controlul calității desemnat pentru lucrare, conform documentelor de calificare depuse de ofertant, respectiv B..

Potrivit procesului-verbal al ședinței de lucru nr. x/17.03.2014 comisia de evaluare a reținut că "a fost depus planul propriu de asigurare a calității elaborat pentru lucrarea supusă achiziției, însă acesta nu cuprinde fișele tehnice cu caracteristicile minime solicitate prin caietul de sarcini și este semnat de o altaă persoană decât cea declarată ca responsabil tehnic cu controlul calității pentru lucrarea supusă achiziției și oferta financiară reprezintă mai puțin de 80 % din valoarea estimată, având un preț neobișnuit de scăzut".

Or, potrivit adresei nr. x/17.03.2014, ulterioare procesului-verbal anterior citat, rezultă fără putință de tăgadă că ofertantului S.C. A. S.R.L. i s-a solicitat în temeiul dispozițiilor art. 202 alin. (1) din O.U.G. nr. 34/2006, justificarea prețului prin prezentarea ofertelor de preț de la principalii furnizori de materiale, justificarea prețului manoperei, transport, utilaje etc.…, fără a i se solicita clarificări privind planul propriu de asigurare a calității elaborat pentru lucrarea supusă achiziței.

Mai mult, deși, după reanalizarea propunerii tehnice de către comisia de evaluare ca urmare a clarificărilor primite, au fost reținute o serie de nereguli, menționate în precent, și autoritatea contractantă a uzat de dreptul de a solicita clarificări și completări doar cu privire la o parte din neconformitățile constatate, ulterior, propunerea tehnică a fost declarată neconformă cu privire la o neconformitate constatată încă de la început, fără ca în această privință să se fi solicitat ofertantului clarificări.

Or, coroborând judicios dispozitiile art. 2 alin. (2) și art. 35 alin. (5) din O.U.G. nr. 34/2006, Înalta Curte reține că reglementarea în materie de specificații tehnice reprezintă o aplicație particulară a principiilor nediscriminării și tratamentului egal, legea excluzându-le pe acelea având ca efect generarea de obstacole lipsite de justificare si apte a restrânge concurența între operatorii economici. Normele amintite instituie reglementări cu caracter general, ele neavând în procedura de atribuire desfășurată de partea reclamantă în concret o aplicabilitate automată, ci implică o interpretare a textului de față.

Altfel spus, specificațiile tehnice sunt de esența caietului de sarcini, reprezentând punerea efectivă în practică a principiului transparenței, respectiv explicarea, de către autoritatea contractantă, a obiectului achiziției publice desfășurate.

În acest context, Înalta Curte constată că, în mod corect instanța de fond, a reținut că modul în care a înțeles autoritatea contractantă să facă aplicarea dispozițiilor art. 35 din H.G .925/2006 respectiv să-și exercite discreționar dreptul de a solicita clarificări ofertanților, au fost încălcate principiile concurenței și al eficienței utilizării fondurilor europene, cu consecința încheierii contractului de achiziție cu o ofertă mai mare, aceasta în condițiile în care autoritatea contractantă trebuie să-și exercite atribuțiile exclusiv în a alege oferta cu cel mai bun preț, conform criteriului de atribuire stabilit.

Această situație factuală atestă fără dubiu că oferta S.C. A. S.R.L. a fost în mod greșit declarată inacceptabilă întrucât nu îndeplinea cerințele de calificare.

În concluzie, faptele cauzei nu sprijină susținerea recurentului-reclamant conform căreia nu ar fi existat o încălcare a principiului tratamentului egal în procedura de evaluare a ofertelor, situațiile ofertanților fiind diferite, iar față de ofertantul S.C. A. S.R.L nefiind aplicată corect legea în materia achizițiilor publice, în raport de cerințele de calificare pretinse prin documentația de atribuire și modalitățile de îndeplinire a acestora, de asemenea, indicate în această documentație.

Pentru aceste considerente și în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 și art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul formulat de reclamantul Municipiul Zalău împotriva sentinței civile nr. 292 din data de 29 septembrie 2017 a Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul Municipiul Zalău împotriva sentinței civile nr. 292 din data de 29 septembrie 2017 pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 20 mai 2020.