ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3623/2021

Ședința publică din data de 15 iunie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul MUNICIPIUL ZALĂU a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL DEZVOLTĂRII REGIONALE, ADMINISTRAȚIEI PUBLICE ȘI FONDURILOR EUROPENE, anularea Deciziei nr. 12/23.02.2018, anulare în parte a Adresei nr. x/19.01.2018 și a Notei de neconformitate nr. x/20.12.2017 și obligarea la rambursarea sumei de 14.894,27 de RON cu TVA.

Prin sentința civilă nr. 309/2018 din 13 decembrie 2018 a Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal s-a respins acțiunea formulată de reclamantul Municipiul Zalău, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței civile nr. 309/2018 din 13 decembrie 2018 a Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamantul Municipiul Zalău, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În susținerea recursului, recurentul - reclamant a arătat că în mod greșit instanța de fond a respins ca neîntemeiată acțiunea, considerând legale actele atacate și achiesând la susținerile pârâtului în sensul că în speță sunt aplicabile prevederile Legii nr. 98/2016 și, prin urmare, și prevederile art. 17 alin. (1) lit. a) din H.G. nr. 395/2016.

În opinia recurentului, soluția instanței de fond a fost pronunțată cu interpretarea eronată a normelor de drept cu privire la actul aplicabil în cauză.

În speță sunt aplicabile dispozițiile tranzitorii ale art. 236 alin. (2) din Legea nr. 98/2016 "(2) Procedurilor de atribuire în curs de desfășurare la data intrării în vigoare a prezentei legi li se aplică legea în vigoare la data inițierii procedurii de atribuire.", chiar dacă achiziția directă nu este o procedură de achiziție publică, dar este o modalitate de atribuire expres prevăzută de lege.

În condițiile incidenței în speță a prevederilor O.U.G. nr. 34/2006, nu pot fi reținute încălcări ale prevederilor Legii nr. 98/2016 în atribuirea contractului de servicii.

Un prim motiv evident de nelegalitate a actelor contestate este temeiul de drept eronat invocat și aplicat în speță, respectiv Legea nr. 98/2016 în loc de O.U.G nr. 34/2006, deși achiziția a fost demarată anterior intrării în vigoare a Legii nr. 98/2016, respectiv 26.05.2016, în condițiile în care se critică încălcarea normelor de achiziție publică privind estimarea valorii contractului și atribuirea directă a acestuia.

Cu privire la acest aspect, pârâtul a arătat că în speță nu sunt aplicabile prevederile art. 236 alin. (2) din Legea nr. 98/2016, întrucât achiziția directă nu este o procedură de achiziție publică, motiv cu care nu poate fi de acord.

Recurentul a susținut că, nefiind prevedere expresă pentru organizarea unei asemenea proceduri, a considerat că fiecare autoritate va emite propriile reguli, prin care trebuie să asigure, cu precădere, respectarea unui principiu de bază prevăzut la art. 2 din O.U.G nr. 34/2006: utilizarea eficientă a fondurilor publice.

O astfel de procedură a fost reglementată și aprobată și la nivelul instituției recurente, obligatorie în derularea achizițiilor directe ce conține, în principal, etape precum modalitatea de estimare a contractului, de selectare a operatorilor economici, de evaluare a ofertelor și de atribuire a contractului (ce se regăsesc, de fapt, și în ordonanță).

Tot în acest sens s-a emis și un proiect de Instrucțiune ANRMAP privind modalitatea de aplicare a prevederilor art. 19 din O.U.G nr. 34/2006, care vine în susținerea argumentelor sale privind aplicabilitatea în speță a prevederilor O.U.G nr. 34/2006 pentru toate achizițiile demarate potrivit acesteia, prin prisma prevederilor art. 236 alin. (2) din Legea nr. 98/2016.

Un alt argument în sensul că prevederile O.U.G nr. 34/2006 sunt aplicabile în speță, chiar dacă este vorba despre o achiziție directă, care nu e denumită procedură, dar este reglementată de această ordonanță, întrucât instituie reguli și cu privire la aceste achiziții, constă în faptul că achizițiile directe trebuie cuprinse în programul anual al achizițiilor publice potrivit art. 4 din H.G. nr. 925/2006.

În concluzie, este evident că legiuitorul nu a intenționat prin legiferarea acestei derogări prin prevederile art. 236 alin. (2) din Legea nr. 98/2016 aplicarea unui regim juridic distinct achizițiilor directe față de cele intitulate proceduri de achiziție publică doar prin prisma faptului că nu poartă această denumire, dar care evident se supune acelorași reguli, în speță ale O.U.G nr. 34/2006 fiind demarată achiziția directă anterior datei intrării în vigoare a Legii nr. 98/2016.

În ceea ce privește criticile pârâtului față de estimarea valorii contractului și alegerea procedurii, a susținut că autoritatea locală a procedat la estimarea valorii contractului prin aplicarea prevederilor art. 25 alin. (1) din O.U.G nr. 34/2006, având în vedere și art. 28 din aceeași ordonanță.

De asemenea, autoritatea contractantă a avut în vedere la stabilirea procedurii pentru achiziția serviciilor și faptul că fiecare bloc de locuințe este un obiectiv de investiții distinct, date fiind și definițiile reglementate de H.G. nr. 907/2016.

Faptul că reabilitarea blocurilor de locuințe Gulliver și L este un obiectiv de investiții distinct rezultă și din finanțarea distinctă a acestuia potrivit contractului de finanțare nr. x/02.08.2017 prin care s-a asigurat doar realizarea acestui obiectiv.

A mai arătat recurentul că nu întâmplător legiuitorul a înțeles să reglementeze, prin actul normativ ulterior O.U.G nr. 34/2006, respectiv prin H.G. nr. 395/2016 - art. 13 că "Prin excepție de la art. 12 alin. (1), în cazul în care autoritatea contractantă implementează proiecte finanțate din fonduri nerambursabile și/sau proiecte de cercetare-dezvoltare, are obligația de a elabora distinct pentru fiecare proiect în parte un program al achizițiilor publice aferent proiectului respectiv, după semnarea contractului de finanțare/cofinanțare aferent."

Or, în acest sens a interpretat și autoritatea locală, având în vedere și faptul că aceste blocuri de locuințe sunt situate pe amplasamente distinct delimitate, iar necesitățile pe care urmează să le acopere realizarea investițiilor de reabilitare sunt distincte/specifice fiecărui bloc de locuințe, astfel încât nu este necesară cumularea valorii tuturor achizițiilor de proiectare cuprinse în mod distinct în Programul de achiziții publice al Municipiului Zalău pe anul 2016.

Tot în acest sens s-a pronunțat și ANRMAP prin adresa nr. x/18.08.2014 înregistrată la Primăria Municipiului Zalău sub nr. x/20.08.2014 cu privire la estimarea valorii contractelor de achiziție.

Intimatul - pârât Ministerul Dezvoltări Regionale și Administrației Publice a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței instanței de fond ca fiind legală și temeinică.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Motivele de recurs invocate de recurentul - reclamant se circumscriu cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., respectiv atunci când au fost interpretate sau aplicate greșit normele de drept material.

Ca situație de fapt, se reține că prin Nota de neconformitate nr. x/20.12.2017, au fost efectuate verificări cu privire la contractele nr. x/13.06.2016 cod SMIS 118375, nr. 51653/04.08.2016 cod SMIS 118379 și nr. 38433/01.06.2016 cod SMIS 119116, reținându-se că în loc să deruleze o procedură competitivă, reclamantul a divizat nelegal atribuirea contractelor având ca obiect elaborarea documentațiilor tehnice în mai multe achiziții directe cu valoare estimată sub pragul maxim prevăzut, încălcând astfel prevederile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 98/2016.

Prin Decizia nr. 12/23.02.2018 a fost respinsă contestația reclamantului împotriva Notei de neconformitate nr. x/20.12.2017 și a Adresei nr. x/19.01.2018.

Recurentul a criticat temeiul de drept pe care s-au bazat actele atacate, arătând că în speță nu ar fi aplicabilă Legea nr. 98/2016, deoarece la data intrării în vigoare a Legii nr. 98/2016 procedura pentru atribuirea contractului de servicii nr. x/13.06.2016 era deja începută.

Astfel, recurentul a invocat aplicabilitatea O.U.G. nr. 34/2006, concluzionând că inexistența unei prevederi exprese cu privire la achizițiile directe ar îndreptăți fiecare autoritate să emită reguli proprii, cu respectarea principiului utilizării eficiente a fondurilor publice statuat în economia dispozițiilor art. 2 din O.U.G. nr. 34/2006.

Totodată, a invocat art. 4 din H.G nr. 425/2006 potrivit căruia "autoritatea contractantă are obligația de a stabili programul anual al achizițiilor publice", aspect care ar genera concluzia că prin edictarea dispozițiilor art. 236 alin. (2) din Legea nr. 98/2016, intenția legiuitorului ar fi fost aplicarea unui regim distinct achizițiilor directe fața de cele intitulate proceduri de achiziție publică.

Susținerile recurentului sunt nefondate.

În acord cu judecătorul fondului, Înalta Curte reține că, în considerarea dispozițiilor art. 236 alin. (1) și (2) din Legea nr. 98/2016, prin raportare la prevederile art. 68 din aceeași lege, în cazul achizițiilor directe, care nu pot fi considerate proceduri de atribuire propriu-zise, legea nouă este de imediată aplicare.

Pe de altă parte, în mod corect a reținut prima instanță că prevederile O.U.G. nr. 34/2006 sunt similare prevederilor Legii nr. 98/2016 atât în ceea ce privește achiziționarea directă de produse, servicii sau lucrări sub un anumit prag, de valoare sensibil egală în cele două acte normative (art. 19 din O.U.G. nr. 34/2006 și art. 7 alin. (5) din Legea nr. 98/2016), cât și în ceea ce privește interdicția de a diviza contractul (art. 23 din O.U.G. nr. 34/2006 și art. 11 alin. (2) din Legea nr. 98/2016).

Nici criticile recurentului referitoare la estimarea valorii contractelor nu sunt întemeiate.

Instanța de fond a reținut în mod temeinic și legal că recurentul a divizat atribuirea contractelor având ca obiect elaborarea documentației tehnice, în mai multe achiziții directe cu valoare estimată sub pragul maxim prevăzut (pentru achizițiile directe), în scopul evitării pragului valoric prevăzut de lege pentru alt tip de achiziție publica și în acest mod a încălcat prevederile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 98/2016 care reglementează explicit această interdicție expresă.

Potrivit Programului Achizițiilor Publice pe anul 2016 nr. 35052/19.05.2016, recurenta a prevăzut la pozițiile 37, 38, 39, 40, 41, 42 și 43 achiziția directă a documentației tehnice faza DALI + PT pentru creșterea eficienței energetice a unor blocuri de locuințe din municipiul Zalău. Valoarea estimată totală a acestor contracte este 155.001 RON. UAT Municipiul Zalău și-a propus atribuirea a șapte contracte având ca obiect servicii similare: întocmirea documentației tehnice faza DALI + PT.

La stabilirea tipului de procedură de atribuire a serviciilor de elaborare a documentației tehnico-economice, faza DAU + PT pentru proiectul "Creșterea eficienței energetice a blocurilor de locuințe GULLIVER și L din municipiul Zalău", recurenta ar fi fost obligată să se raporteze la valoarea cumulată a tuturor serviciilor menționate în Programul Achizițiilor Publice, întrucât acestea erau similare.

În conformitate cu art. 17 alin. (1) și (2) din Anexa la H.G. nr. 395/2016:

"Autoritatea contractantă alege modalitatea de achiziție în funcție de următoarele aspecte: a) valoarea estimată a tuturor achizițiilor cu același obiect sau destinate utilizării identice ori similare, ori care se adresează operatorilor economici ce desfășoară constant activități într-o piață de profil relevantă, pe care autoritatea contractantă intenționează să le atribuie în cursul unui an bugetar.

În aplicarea art. 11 alin. (2) din Lege, autoritatea contractantă are obligația ca, la alegerea modalității în care se va derula procesul de atribuire a contractului de achiziție publică, să se raporteze la valoarea estimată cumulată a produselor, serviciilor și lucrărilor care sunt considerate similare în condițiile de la alin. (1) lit. a)".

Ori, în condițiile în care reclamantul a încheiat mai multe contracte pentru realizarea documentației tehnice faza DALI, toate având ca obiect creșterea eficienței energetice a unor blocuri din Municipiul Zalău, fiind așadar achiziții destinate unei utilizări similare, având ca valoarea însumată suma de 155.001 RON, deci peste valoarea-prag de 132.519 RON, care permitea achiziția directă, în mod corect a apreciat pârâtul că reclamantul ar fi trebuit să încheie un singur contract, apelând la una dintre procedurile de atribuire prevăzute de Legea nr. 98/2016.

În ceea ce privește susținerea recurentului referitoare la faptul că reabilitarea blocurilor de locuințe Gulliver și L este un obiectiv de investiții distinct nu este conformă cu prevederile art. 2 lit. a) din H.G. nr. 907/2016, care stabilesc că un obiectiv sau proiect de investiții se definește prin raportare la unul sau mai multe obiecte de investiții; potrivit lit. b) al aceluiași text, obiectul de investiții reprezintă o parte a obiectivului de investiții, cu funcționalitate distinctă în cadrul ansamblului acestuia, care constă în lucrări de construcții pentru realizarea unor obiecte noi de investiții sau lucrări de intervenții la construcții existente.

Din aceste prevederi legale rezultă cu evidență faptul că reabilitarea fiecărui bloc reprezintă un obiect distinct de investiții, toate blocurile a căror reabilitare și-a propus-o recurentul formează obiectivul de investiții.

Față de toate considerentele expuse anterior, nefiind identificate motive de casare prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în baza art. 496 alin. (1) C. proc. civ. raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, va respinge ca nefondat recursul declarat de recurentul-reclamant și, în consecință, va menține sentința de fond atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă Municipiul Zalău împotriva sentinței civile nr. 309/2018 din 13 decembrie 2018 a Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 15 iunie 2021.