ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1198/2020

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 28.08.2017 și precizată la data de 20.10.2017, reclamantul Municipiul Zalău, în contradictoriu cu pârâții Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice, Statul Român prin Ministerul Sănătății și Guvernul României, a solicitat anularea în parte a H.G. nr. 1705/2006 și anume poziția x din Anexa nr. 15 a imobilului reprezentând teren de 665 mp cu construcții administrative și social culturale S+P+1E situat în Zalău, Piața Iuliu Maniu, nr. 11. Reclamantul și-a precizat obiectul cererii de chemare în judecată arătând că ceea ce solicită este să se dispună.

Hotărârea primei instanțe. Prin sentința civilă nr. 392 din data de 8 decembrie 2017 Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a respins, ca nefondată, acțiunea formulată de Municipiul Zalău, în contradictoriu cu Statul Român reprezentat de Ministerul Finanțelor Publice, Ministerul Sănătății și Guvernul României.

Cererea de recurs. Împotriva sentinței civile nr. 392 din data de 8 decembrie 2017, pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamantul Municipiul Zalău, solicitând, în temeiul art. 488 alin. 1 pct. 8, art. 498 (1) C. proc. civ., admiterea căii de atac promovate, casarea hotărârii, iar în urma rejudecării cauzei admiterea acțiunii. În dezvoltarea motivului de recurs invocat, formulează următoarele critici: Obiectul acțiunii în contencios administrativ cu care a sesizat instanța îl constituie anularea în parte a H.G. nr. 1705/2006 și anume poziția nr. x din Anexa nr. 15, pe motiv că acest imobil notat la această poziție compus din teren de 665 mp cu construcții administrative și social culturale S+P+1E, situat în municipiul Zalău, P-ța Iuliu Maniu nr. 11, este proprietatea publică a municipiului Zalău. Hotărârea primei instanță este dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, sub următoarele aspecte: Municipiul Zalău nu a solicitat instanței de fond să analizeze în administrarea cărei persoane juridice se află imobilul, deoarece imobilul a fost din totdeauna în administrarea unității administrativ teritoriale locale-respectiv a municipiului Zalău (vechi proprietar fiind Statul Român prin Consiliul Popular Orășenesc Zalău cu încheierea nr. 1080/1973). Schimbările legislative ulterioare anului 1989 aduse prin Legea 69/1991- actualmente Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală, și ale Legii nr. 18/1991, au prevăzut că bunurile imobile situate pe raza unităților administrativ-teritoriale ce au constituit proprietatea Statului Român au fost cuprinse în patrimoniul lor, aparținând domeniului public de interes local ori domeniului privat al acestora. Imobilul în cauză nu a fost declarat prin lege bun de interes național, acesta a intrat în proprietatea Municipiului Zalău, ope legis iar prin H.G. nr. 966/2002 și H.G. nr. 114/2008 s-a atestat, un drept de proprietate, astfel încât afirmația instanței de fond că nu a făcut dovada unui mod în care imobilul ar fi trecut din proprietatea statului român în cea a unității administrative teritoriale este neîntemeiată. Mai mult, din CF x Zalău rezultă fără tăgadă faptul că acest bun a fost în administrarea fără întrerupere a Consiliului Popular orășenesc Zalău, (încheierea nr. 1080/1973). Acest imobil nu a fost niciodată în administrarea Ministerului Sănătății (DSP Sălaj), acest drept fiind constituit de către Municipiul Zalău prin HCL 66/2007, în temeiul prerogativele sale de proprietar și a dispozițiilor legale (Legea nr. 215/2001), condiție în care orice proprietar poate dispune de bunurile sale putând face acte de dispoziție. Simplul fapt că în CF inițial x Zalău apare proprietar Statul Român, nu este o dovadă că acest imobil, având în vedere dispozițiile legale ulterioare anului 1989 și dreptul de administrare neîntreruptă a Consiliului Popular orășenesc Zalău, putea fi înscris în continuare în proprietatea Statului Român (în Anexa 15 la H.G. nr. 1705/2006) cu atât mai mult cu cât Ministerului Sănătății nu a avut niciun titlu de deținere a acestuia și prin urmare niciun temei legal să-1 includă într-o listă de inventar. Potrivit dispozițiilor art. 2 din Legea nr. 213/1998, în forma inițiala, Statul sau unitățile administrativ teritoriale exercită posesia, folosința și dispoziția asupra bunurilor care alcătuiesc domeniul public în limitele și în condițiile legii, text de lege care impune așadar respectarea legalității în ceea ce privește modul de includere a bunurilor în domeniul public al statului. Dispozițiile art. 7 din aceeași lege prevăd principalele modalități prin care statul dobândește dreptul de proprietate publică asupra unor bunuri. Operațiunea de inventariere a unor bunuri pretins aparținând domeniului public al statului nu face parte din modalitățile anterior menționate, rezultând cu puterea evidenței că simpla includere într-o listă de inventar a unui bun nu-1 plasează automat, în domeniul public al statului. Prin urmare, chiar dacă bunul a fost înscris în inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului încă de la începutul întocmirii acestui inventar, H.G. nr. 1705/2006 nu poate constitui just titlu și nu poate fi invocată în susținerea (menținerea, în continuare) dreptului de proprietate publică a statului. Astfel, potrivit prevederilor art. 20 din Legea nr. 213/1998, inventarul bunurilor din domeniul public al statului se întocmește, după caz, de ministere, de celelalte organe de specialitate, precum și de autoritățile publice centrale care au în administrare asemenea bunuri. În baza precizărilor (la H.G. nr. 1705/2006) aprobate prin Ord. Nr. 428/2007, la inventarierea acestor bunuri, ministerele, celelalte organe de specialitate, precum și autoritățile publice centrale care au în administrare bunuri din domeniul public al statului, trebuie să aibă în vedere la stabilirea regimului juridic al acestor bunuri toate informațiile juridice și economice referitoare la bunul în cauză și, de asemenea, au obligația, ca în acest inventar, să menționeze titlul de deținere a acestuia. Acest inventar se înaintează Ministerului Finanțelor Publice și se supune spre aprobare Guvernului (art. 20 alin. (2) din Legea nr. 213/1998). Ministerul Sănătății nu a avut un titlu în baza căruia să cuprindă în inventar acest imobil și, de altfel, nici nu face dovada că acest imobil s-ar fi aflat vreodată în administrarea sa, încălcând principiul consacrat de dispozițiile art. 249 C. proc. civ., potrivit căruia cel care face o susținere în cadrul procesului trebuie să o dovedească. Mai mult, dreptul de administrare, pe care instanța susține că i-a recunoscut Ministerului Sănătății - DSP Sălaj este un drept real principal, derivând din dreptul de proprietate publică. El este opozabil celorlalte subiecte de drept, persoane fizice și/sau juridice, însă devine inopozabil titularilor dreptului de proprietate publică, respectiv unității administrativ teritoriale. Având în vedere cele expuse solicită admiterea recursului astfel cum a fost formulat.

Apărările formulate în cauză. Intimații-pârâți Ministerul Sănătății și Guvernul României au depus întâmpinări prin care au solicitat respingerea recursului, ca nefondat și menținerea sentinței atacate. 4.1. Ministerul Sănătății, prin întâmpinarea formulată a solicitat respingerea motivelor de recurs, formulate de recurent ca neîntemeiate și, pe cale de consecință, menținerea sentinței recurate ca fiind legală și temeinică, din următoarele considerente: - Prin adresa nr. x/20.02.2018, Direcția de Sănătate Publică Sălaj prezintă istoricul imobilului ce face obiectul prezentului dosar, anexând în acest sens și documente doveditoare. - De asemenea, prin adresa mai sus menționată, se comunică Ministerului Sănătății faptul că "din anul 1990 clădirea în suprafață de 1024 mp a figurat în patrimoniul DSP SĂLAJ, în administrare, pe baza Protocolului încheiat în baza H.G. nr. 462/1990, acest fapt fiind prevăzut și în conținutul Anexei nr. 15 la H.G. nr. 1705/2006". - Imobilul care face obiectul acestui dosar, situat în Municipiu Zalău, Piața luliu Maniu, nr. 11, jud. Sălaj, este înscris în inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului încă de la începutul întocmirii acestui inventar. - Direcția de Sănătate Publică a județului Sălaj are în administrare acest imobil din anul 1990, când a devenit unitate cu personalitate juridică în subordinea Ministerului Sănătății. - Așa cum reiese din pagina 5 a Anexei nr. 14 la H.G. nr. 1045/2000 pentru aprobarea inventarelor bunurilor din domeniul public al statului, imobilul situat în Zalău, Piața luliu Maniu nr. 11, jud. Sălaj este primul bun imobil din administrarea Ministerului Sănătății prin Direcția de Sănătate Publică a județului Sălaj care a fost înscris în Inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al statului. - Ulterior, imobilul a primit nr. x, potrivit paginii 36 a Anexei nr. 19 la H.G. nr. 1326/2001 pentru aprobarea inventarelor bunurilor din domeniul public al statului, și i s-a alăturat, în administrarea Ministerului Sănătății prin Direcția de Sănătate Publică a județului Sălaj, alăturându-i-se imobilul cu nr. x din Municipiul Zalău, str. x. - În prezent, imobilul este înscris la poziția nr. x în anexa nr. 15 la H.G. nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, fiind în administrarea Ministerului Sănătății prin Direcția de Sănătate Publică a Județului Sălaj. - Din cartea funciară nr. x a municipiului Zalău reiese că, în anul 1973, pentru imobilul cu nr. top. x, teren cu casă, în suprafață de 665 mp, a fost intabulat dreptul de proprietate al Statului Român prin Consiliul Popular Orășenesc Zalău. Totodată, potrivit prevederilor art. 3 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică, cu modificările și completările ulterioare: "Domeniul public al statului este alcătuit din bunurile prevăzute la art. 135 alin. (4) din Constituție, din cele prevăzute la pct. I din anexă, precum și din alte bunuri de uz sau de interes public național, declarate ca atare prin lege". La punctul I din anexă se statuează că: "Domeniul public al statului este alcătuit din următoarele bunuri: (...) 29. Terenurile și clădirile în care își desfășoară activitatea: Parlamentul, Președinția, Guvernul, ministerele și celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale și instituțiile publice subordonate acestora; instanțele judecătorești și parchetele de pe lângă acestea; unități ale Ministerului Apărării Naționale și ale Ministerului Administrației și Internelor, ale serviciilor publice de informații, precum și cele ale Direcției generale a penitenciarelor; serviciile publice descentralizate ale ministerelor și ale celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, precum și prefecturile, cu excepția celor dobândite din venituri proprii extrabugetare, care constituie proprietatea privată a acestora". Prin H.G. nr. 966/05.09.2002 Guvernul României a aprobat atestarea domeniului public al județului Sălaj, precum și al municipiului Zalău, orașelor și comunelor din județul Sălaj, însă imobilul din Zalău, Piața luliu Maniu nr. 11, jud. Sălaj nu făcea parte din domeniul public al județului Sălaj, nici din domeniul public al municipiului Zalău, atestate de această hotărâre de Guvern. În anul 2008 Guvernul României a aprobat H.G. nr. 114/30.01.2008 pentru modificarea și completarea Hotărârii Guvernului nr. 966/2002 privind atestarea domeniului public al județului Sălaj, precum și al municipiului Zalău, orașelor și comunelor din județul Sălaj, de asemenea, la propunerile autorităților publice locale, printre care Hotărârea nr. 66/05.03.2007 a Consiliului Local al Municipiului Zalău, care, de această dată, înglobează imobilul din Zalău, Piața luliu Maniu nr. 11, jud. Sălaj în domeniul public al Municipiului Zalău. Necesitatea emiterii H.G. nr. 114/30.01.2008 de modificare a H.G. nr. 966/05.09.2002 a fost explicată prin faptul că "de la momentul emiterii H.G. nr. 966/2002 un număr important de bunuri și-au schimbat regimul juridic", după cum se afirmă în Cererea de chemare în judecată, formulată de Primăria Municipiului Zalău. Primăria Municipiului Zalău nu prezintă acte, fapte juridice ca dovezi ale schimbării regimului juridic al imobilului "de la momentul emiterii H.G. nr. 966/2002". Hotărârea Consiliului Local al Municipiului Zalău nr. 66/05.03.2007 privind propunerea de modificare și completare a inventarului bunurilor ce aparțin domeniului public al Municipiului Zalău, menționată mai sus, este un act administrativ prin care se constată existența/inexistența bunurilor, nu are forța juridică de a schimba regimul juridic al acestora. De asemenea, H.G. nr. 966/2002 și H.G. nr. 114/30.01.2008 sunt hotărâri de Guvern de atestare a inventarului întocmit de autoritățile publice locale, nu de schimbare a regimului juridic al bunurilor. Potrivit art. 9 alin. (1) din Legea 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia "Trecerea unui bun din domeniul public al statului în domeniul public al unei unități administrativ-teritoriale se face la cererea consiliului județean, respectiv a Consiliului Generat al Municipiului București sau a consiliului local, după caz, prin hotărâre a Guvernului". Potrivit Ordinului Ministrului Economiei și Finanțelor nr. 428/2007 pentru aprobarea Precizărilor privind inventarierea bunurilor din domeniul public al statului, ieșirile de bunuri, prin trecerea din domeniul public al statului în domeniul public al unei unități administrativ-teritoriale, în baza prevederilor art. 9 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, cu modificările și completările ulterioare, nu se poate face fără schimbarea regimului juridic al acestora, iar proiectul de act normativ prin care bunul imobil trece în mod efectiv numărul alocat de MFP. După cum se observă nici Hotărârea Consiliului Local al Municipiului Zalău nr. 66/05.03.2007 privind propunerea de modificare și completare a inventarului bunurilor ce aparțin domeniului public al Municipiului Zalău și nici H.G. nr. 114/30.01.2008 nu cuprind numărul de inventar alocat de x potrivit art. 36 a Anexei nr. 19 la H.G. nr. 1326/2001 pentru aprobarea inventarelor bunurilor din domeniul public al statului și respectiv în Anexa nr. 15 la H.G. nr. 1705/2006 pentru aprobarea Inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, cu modificările și completările ulterioare, ceea ce induce ideea că reclamantul nu avea cunoștință de faptul că este bun din domeniul public al statului și administrat de Ministerul Sănătății la momentul emiterii Hotărârii Consiliului Local al Municipiului Zalău nr. 66/05.03.2007. În acest sens, potrivit principiului de drept "lex superior deroqat leqi inferior" potrivit căruia prevederile din Legea nr. 213/1999 împreună cu normele metodologice de aplicare au întâietate față de prevederile din H.G. nr. 114/30.01.2008. Cu toate acestea, pe baza prevederilor din H.G. nr. 966/2002 și H.G. nr. 114/30.01.2008, Primăria Municipiului Zalău a intabulat dreptul de proprietate publică al Municipiului Zalău asupra imobilului din Zalău, Piața luliu Maniu nr. 11, ignorând faptul că imobilul era înscris în Inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului aprobat prin H.G. nr. 1705/2006. Prin urmare, situația juridică a imobilului a devenit neclară prin cuprinderea sa în inventarul domeniului public al municipiului Zalău și, din această cauză, Ministerul Sănătății prin Direcția de Sănătate Publică a Județului Sălaj nu a putut exercita drepturile și nu a putut onora obligațiile care îi revin în calitate de administrator. Conform reglementărilor legale, pentru ca imobilul să poată fi introdus în inventarul domeniului public al municipiului Zalău, trebuia emisă întâi o hotărâre de Guvern de trecere a imobilului din domeniul public al statului în domeniul public al municipiului Zalău. În concluzie, solicită respingerea recursului ca nefondat. 4.2. Intimatul Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, prin întâmpinarea formulată solicită respingerea recursului declarat de reclamant și menținerea sentinței anterior atacate ca fiind temeinică și legală, formulând în motivare următoarele apărări: Pentru a pronunța soluția de respingere a cererii de chemare în judecată, instanța de fond a constatat că susținerile părților sunt concordante și se verifică prin înscrisurile depuse la dosarul cauzei cu privire la următoarele elemente relevante ale stării de fapt: Imobilul în cauză a fost înscris în CF x Zalău sub numărul topografic x în proprietatea Statului Român prin Consiliul Popular Orășenesc Zalău, prin încheierea nr. 1080/1973. Imobilul a fost înscris în inventarul întocmit de autoritatea publică locală și atestat prin Hotărârea Guvernului nr. 966/2002 astfel cum aceasta a fost modificată prin Hotărârea Guvernului nr. 114/2008 ca făcând parte din domeniul public al Municipiului Zalău. Modificarea este cuprinsă la art. I pct. (2) lit. b) liniuța a 2-a din Hotărârea Guvernului nr. 114/2008, cu referire la Hotărârea Consiliului Local Zalău nr. 66/05.03.2007. Acest imobil este înscris sub denumirea de Clădirea sediului Direcției de Sănătate Publică Sălaj, în administrarea Direcției de Sănătate Publică Sălaj cu numărul de inventar x, în Hotărârea Guvernului nr. 1705/2006. Prin încheierea Oficiului de Cadastru și Publicitate Imobiliară Sălaj nr. x/20.06.2008 s-a dispus, în temeiul Hotărârii Guvernului nr. 114/2008 și a Hotărârii Guvernului nr. 966/2002 înscrierea imobilului în CF xN Zalău -teren intravilan cu clădire administrativă S+P+E în suprafață de 665 mp în proprietatea Municipiului Zalău ca domeniu public, cu numărul cadastral x. A constatat instanța că, în plus, față de aceste elemente ale stării de fapt, este relevant să se determine în administrarea cărei persoane juridice se află imobilul. Este adevărat că, așa cum a arătat recurentul-reclamant, pârâtul Ministerul Sănătății nu a depus la dosarul cauzei un titlu prin care să probeze faptul că administrează bunul. Cu toate acestea, în speță, bunul nu doar că este înscris în Hotărârea Guvernului nr. 1705/2006 ca fiind sediul Direcției de Sănătate Publică Sălaj, ci este înscris și în anexa la Hotărârea Consiliului Local Zalău nr. 66/05.03.2007 ca fiind "Clădirea Autoritate Sănătate Publică". Referirea la Autoritatea de Sănătate Publică, în mod evident nu poate să fie decât o structură din cadrul Ministerului Sănătății, neexistând astfel de instituții în cadrul administrației publice locale. Instanța a constatat deci, că se recunoaște implicit dreptul de administrare al Ministerului Sănătății printr-un act emis de Consiliul local al recurentului-reclamant, care a stat la baza emiterii Hotărârii Guvernului nr. 114/2008, prin intermediul căreia recurentul-reclamant și-a susținut acțiunea. Nulitatea unui act administrativ reprezintă o sancțiune care intervine în cazul nerespectării condițiilor de valabilitate necesare pentru legala emitere a acestuia. Or, din probele depuse la dosarul cauzei, a rezultat pe de o parte că imobilul este unul aflat în administrarea Ministerului Sănătății, după cum s-a arătat anterior, iar pe de altă parte că la data emiterii Hotărârii Guvernului nr. 1705/2006 imobilul se afla înscris în cartea funciară ca fiind proprietatea statului român. După cum a arătat și pârâtul Ministerul Sănătății, conform art. 3 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 și ale punctului 1-23 din anexă, domeniul public al statului este compus și din imobilele în care își desfășoară activitatea ministerele și organele administrației publice centrale. Este adevărat că dispozițiile menționate nu pot fi interpretate ca având efect constitutiv de drepturi, dar acestea nu vin decât să întărească concluzia rezultând din înscrierea în cartea funciară a dreptului de proprietate al statului român în anul 1973. Trebuie subliniat că, raportat la această dată, înscrierea a avut efect constitutiv de drepturi, conform art. 17 din Decretul-Lege nr. 115/1938. S-a reținut de instanță că, relevant este de asemenea că în cauză nu s-a făcut dovada unui mod în care imobilul ar fi trecut din proprietatea statului în cea a unității administrativ teritoriale, iar hotărârile de atestare a domeniului public nu au decât rolul de a atesta drepturile, iar nu un rol constitutiv. În aceste condiții, apreciază că prima instanță a constatat în mod întemeiat că nu există niciun element care să conducă la concluzia lipsei de valabilitate a înscrierii în Hotărârea Guvernului nr. 1705/2006 a imobilului în cauză ca făcând parte din domeniul public al statului român, motiv pentru care se impune respingerea recursului ca nefondat.

Procedura de soluționare a recursului. Cu privire la examinarea recursului în completul filtru În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, prin rezoluția din 19 noiembrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 29 ianuarie 2020.

Soluția instanței de recurs Examinând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenta-reclamantă, a apărărilor intimaților pârâți invocate prin întâmpinare, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Obiectul acțiunii în contencios administrativ dedus judecății îl constituie anularea, în parte, a H.G. nr. 1705/2006, și anume, poziția nr. x din Anexa nr. 15, pe motiv că imobilul notat la această poziție, constând în teren de 665 mp cu construcții administrative și social culturale S+P+1E, situat în municipiul Zalău, P-ța Iuliu Maniu nr. 11, este proprietatea publică a municipiului Zalău, înscrisă în cartea funciară x/N, cu nr. cadastral x, ca atare a fost în mod greșit cuprins în inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului. În prealabil analizării fondului, prima instanță a respins excepția autorității de lucru judecat, reținându-se că în speță nu există o identitate de obiect între cauza de față și acțiunea care a făcut obiectul dosarelor nr. x/2015 și nr. y/2015, acestea din urmă având ca obiect constatarea dreptului de proprietate asupra unui imobil, iar prezentul dosar are ca obiect anularea în parte a unei hotărâri de guvern. Examinând dacă în cauză operează efectul pozitiv al autorității de lucru judecat al deciziei civile nr. 53/18.01.2017 a Curții de Apel Cluj, prima instanță a constatat că soluția pe fondul litigiului, pronunțată în dosarele menționate, a fost aceea că în speță se pune problema unei necorelări între actele normative care poate să fie soluționată prin anularea în parte a H.G. nr. 1705/2006, fără a se stabili cui îi aparține de fapt proprietatea asupra imobilului în cauză. În acest context, s-a apreciat că observația instanței în sensul că nu se contestă calitatea de proprietar a Municipiului Zalău nu pot să producă o consecință în prezenta cauză, fiind evident că dreptul de proprietate al Municipiului Zalău este contestat atât de pârâtul Ministerul Sănătății Publice, cât și de pârâtul Guvernul României . Potrivit stării de fapt reținute de prima instanță, necontestată de părți, situația imobilului este următoarea: -prin încheierea nr. 1080/1973 a fost înscris în CF x Zalău sub nr. topografic x în proprietatea Statului Român prin Consiliul Popular Orășenesc Zalău,. -prin H.G. nr. 966/2002, astfel cum aceasta a fost modificată prin H.G. nr. 114/2008, a fost înscris ca făcând parte din domeniul public al Municipiului Zalău. Modificarea este cuprinsă la art. I pct. 2 lit. b) liniuța a 2-a din H.G. nr. 114/2008, cu referire la H.C.L. Zalău nr. 66/05.03.2007 - . -prin H.G. nr. 1705/2006 este înscris sub denumirea de Clădirea sediului DSP Sălaj, în administrarea DSP Sălaj cu nr. de inventar x. -prin încheierea c.f. nr. x/2008 s-a dispus în temeiul H.G. nr. 114/2008 și 966/2002 înscrierea imobilului în CF xN - teren intravilan cu clădire administrativă S+P+E în suprafață de 665 mp în proprietatea Municipiului Zalău ca domeniu public cu nr. cadastral x . Înalta Curte nu poate împărtăși concluzia primei instanțe în sensul că relevant pentru soluționarea cauzei este că imobilul era înscris în cartea funciară ca fiind proprietatea Statului Român la data emiterii H.G. nr. 1705/2006, respectiv că s-a aflat în administrarea Ministerului Sănătății, fiind nerelevant că această autoritate nu a depus la dosarul cauzei un titlu prin care să probeze faptul că administrează bunul. Este neconcludent temeiul de drept indicat de prima instanță (art. 3 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 și ale punctului I - 23 din anexă), conform căruia domeniul public al statului este compus și din imobilele în care își desfășoară activitatea ministerele și organele administrației publice centrale, având în vedere că nu poate fi corelat cu situația juridică reală a imobilului. Contrar celor reținute de prima instanță, înscrierea imobilului în H.G. nr. 1705/2006 ca fiind sediul DSP Sălaj, iar în H.C.L. Zalău nr. 66/05.03.2007 ca fiind "Clădirea Autoritate Sănătate Publică" - structură ce nu există în cadrul administrației publice locale ci doar în cadrul Ministerului Sănătății, nu poate fi considerată ca o recunoaștere implicită a dreptului de administrare în favoarea Ministerului Sănătății, activitatea de inventarierea bunurilor proprietate publică nefiind aptă să producă astfel de efecte juridice. Prin acest considerent nu se are în vedere modul de dobândire a proprietății de stat și a dezmembrământului constituit cu privire la imobilul în cauză, respectiv că acesta s-a aflat în administrarea operativă a Consiliului Popular orășenesc Zalău, drept înscris în cartea funciară odată cu dreptul de proprietate a Statului Român, în temeiul Decretului nr. 218/19660, dispusă prin încheierea din 23.11.1975 a Notariatului de Stat Județean Sălaj, Zalău (dos. fond). De asemenea, prima instanță omite să observe și faptul că Direcția de Sănătate Publică Sălaj deține imobilul în cauză în temeiul Contractului de administrare nr. x/29.01.2009 încheiat cu mun. Zalău, în calitate de proprietar, contract prin care s-a constituit dreptul de administrare în favoarea administratorului DSP Sălaj în vederea desfășurării de activități medicale. Așadar, nu constituie argumente pertinente din perspectiva legalității H.G. nr. 1705/2006 cu referire la poziția nr. x din Anexa nr. 15 nici modul de dobândire a dreptului de proprietate de către statul Român și nici dreptul de administrare exercitat de Ministerul Sănătății. Emiterea unui act pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului în temeiul art. 20 din Legea nr. 213/1998 nu produce efectul consolidării vreunui drept real corespunzător proprietății publice care să modifice regimul juridic anterior sau ulterior al imobilul în cauză. Așa fiind, necorelarea dintre inventarele centralizate succesive ale domeniului public, și care atestă apartenența imobilului în mod diferit, a fost greșit abordată de către prima instanță. În acest sens, în operațiunea de comparare titlurilor care au fundamentat respectivele inventare, nu putea fi lăsat neobservat faptul că înscrierea imobilului în CF xN - teren intravilan cu clădire administrativă S+P+E în suprafață de 665 mp în proprietatea Municipiului Zalău ca domeniu public, asigură, în temeiul art. 20 C. civ., opozabilitatea dreptului erga omnes. Este adevărat, în principiu, că înscrierea în registrele de publicitate nu poate valida un drept constituit în mod nelegal, însă, dispozițiile art. 21 alin. (1) C. civ. asociază înscrierii într-un registru public prezumția conform căreia dreptul există, cât timp nu a fost radiat sau modificat în condițiile legii. În această ordine de idei Înalta Curte apreciază că, deși este corectă premisa de la care pornește analiza efectuată de prima instanță, în sensul că nulitatea este consecința nerespectării condițiilor de valabilitate necesare pentru legala emitere a actelor juridice, ceea ce înseamnă că actele sau faptele juridice ulterioare nu ar fi relevante prin prisma acestei analize, cu toate acestea, este greșită concluzia la care ajunge, în sensul că prezintă relevanță exclusiv înscrierea în cartea funciară a dreptului de proprietatea al Statului Român din anul 1973. Chiar dacă, raportat la acea dată, înscrierea a avut efect constitutiv de drepturi în beneficiul Statului Român, această înscriere nu poate confirma legalitatea H.G. nr. 1705/2006, în contextul în care imobilul s-a aflat din acel moment în administrarea autorității publice locale - Consiliul Popular orășenesc Zalău - drept de asemenea înscris în cartea funciară, iar dreptul de folosință al autorității de sănătate publică nu a avut la bază un drept real corespunzător, constituit în condițiile legii. De asemenea, legalitatea H.G. nr. 1705/2006 în ceea ce privește înscrierea imobilului în cauză în domeniul public al statului nu poate fi confirmată cu o înscriere în cartea funciară care între timp a fost modificată, mai ales că limitele judecății în prezenta cauză nu permit cenzurarea titlului unității administrativ teritoriale în baza căruia aceasta și-a intabulat dreptul în cartea funciară. În consecință, Înalta Curte apreciază, în raport de starea de fapt stabilită, că prima instanță a aplicat în mod greșit dispozițiile art. 20 și următoarele din Legea nr. 213/1998, potrivit cărora bunurile proprietate publică sunt inventariate în mod distinct, în funcție de apartenența acestora de domeniul public al statului sau al unităților administrativ-teritoriale, întrucât a aprobat acte de inventariere succesive care atestă apartenența aceluiași imobil în mod diferit. Cu alte cuvinte, dispozițiile art. 9 din Legea nr. 213/1998 creează posibilitatea trecerii unui bun dintr-un anumit domeniu al proprietății publice într-altul, însă actul de inventariere trebuie să fie conform atât cu regimul juridic al bunurilor inventariate cât și cu înscrierile în registrele de publicitate imobiliară.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru aceste considerente, Înalta Curte, reținând incidența motivului de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul art. 497 C. proc. civ., raportat la art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va admite recursul declarat, va casa sentința recurată și, în urma rejudecării cauzei, va admite acțiunea formulată de reclamantul Municipiul Zalău în contradictoriu cu pârâții Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice, Statul Român prin Ministerul Sănătății și Guvernul României - Secretariatul General. Dispune anularea parțială a H.G. nr. 1705/2006, Anexa 15, cu privire la imobilul reprezentând teren în suprafață de 665 mp cu construcții administrative și social culturale S+P+1E, situat în municipiul Zalău, P-ța Iuliu Maniu nr. 11 și înscris în evidențele de publicitate imobiliară conform CF nr. x Zalău, nr. cadastral x.