ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1691/2021

Ședința publică din data de 17 martie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată la data de 24.04.2017 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul Institutul de Economie Mondială a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației Naționale prin Direcția Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Capital Uman:

Prin sentința civilă nr. 4337 din 14 noiembrie 2017, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, s-a respins acțiunea formulată de Institutul de Economie Mondială, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației Naționale prin Direcția Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Capital Uman, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței civile nr. 4337 din 14 noiembrie 2017, pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul Institutul de Economie Mondială, întemeiat pe motivele de casare prevăzut art. 488 alin. (1) pct. 6, 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și admiterea cererii introductive, precum și obligarea intimatului la plata cheltuielilor de judecată.

În motivarea recursului arată că prima instanță nu a analizat în mod corect motivele de nelegalitate a actelor administrative atacate, hotărârea cuprinzând motive contradictorii și fiind emisă cu greșita aplicare a normelor de drept material.

Arată că, în speță, este irelevant câte achiziții directe operate în SEAP, grupate în câte contracte de achiziție și câte note justificative de estimare a valorii a emis IEM, important fiind obiectul acestora și scopul achiziției. De asemenea, importantă este valoarea pentru fiecare categorie de produse cu scop distinct, în funcție de care se apreciază tipul de procedură de achiziție aplicabil (achiziție directă sau cerere de oferte).

Susține că prima instanță a apreciat eronat că toate aceste achiziții satisfac o singură necesitate, deși cele 4 categorii de achiziții răspund unor necesități diferite și că pentru achiziția de computere nu se justifică aplicarea vreunei corecții, întrucât pentru produsele achiziționate nu se depășește pragul de 30.000 Euro, fără TVA, aceeași fiind situația pentru achizițiile de software, periferice și dispozitive de stocare

De asemenea, arată că cele patru tipuri de produse care au fost achiziționate au coduri CPV diferite, observându-se diferența dintre cele patru tipuri de produse, care nu sunt nici măcar în aceeași categorie, doar primele 3 cifre ale codului fiind identice în cazul a 3 tipuri de produse. Prin urmare, alegerea procedurii de achiziție se realizează în funcție de codul CPV, astfel cum reiese din răspunsul ANRMAP de pe site-ul oficial.

Consideră că afirmația OIPOSDRU-MENCȘ că valoarea estimată a unui contract se stabilește în funcție de scopul contractului ce urmează a fi atribuit și de necesitățile pe care urmează să le acopere efectuarea achiziției în cadrul proiectului este eronată și adaugă la lege, în sensul că achizițiile la nivelul fiecărei instituții se realizează pe baza programului anual al achizițiilor publice, pe care instituțiile publice sunt obligate să îl întocmească, conform art. 4 din H.G. nr. 925/2006.

Invocă și dispozițiile art. 8 lit. a) din O.U.G. nr. 34/2006 și susține că proiectul x nu reprezintă o entitate juridică, ci recurenta-reclamantă este persoana juridică prin care se derulează mai multe proiecte.

De asemenea, susține că obiectul contractelor de achiziție publică trebuie corelat cu vocabularul comun (CPV) și numai ulterior se procedează la evaluarea contractului și că Planul de achiziții al proiectului x a fost preluat de IEM în Programul de achiziții anual de la nivelul instituției și, în funcție de sumele estimate rezultate pe fiecare cod CPV, s-au ales procedurile legale de achiziție, conform pragurilor prevăzute de O.U.G. nr. 34/2006. Arată că, în același timp, responsabilitatea alegerii procedurii, conform principiului asumării răspunderii, prevăzut la art. 5 alin. (1) din H.G. nr. 925/2006, revine autorității contractante, iar stabilirea circumstanțelor de încadrare pentru aplicarea fiecărei proceduri sau pentru cumpărarea directă intră în responsabilitatea exclusivă a autorității contractante.

Prin urmare, susține că achizițiile directe s-au făcut în cadrul Programului anual de achiziții al instituției și nu s-a depășit valoarea estimată aferentă codurilor CPV, necesară demarării unei proceduri de achiziție de cerere de ofertă, valorile anuale ale acestora fiind sub pragul de 30.000 de euro, fără TVA, prevăzut la art. 19 din O.U.G. nr. 34/2006.

Pe de altă parte, arată că proiectul "Studii doctorale și postdoctorale A.: promovarea interesului național prin excelență, competitivitate și responsabilitate în cercetarea științifică fundamentală și aplicată romanească" este cofinanțat din Fondul Social European prin Programul Operațional Sectorial pentru Dezvoltarea Resurselor Umane 2007-2013, axa prioritară 1, beneficiind de finanțare conform Contractului x, înregistrat sub nr. x/10.04.2014. În bugetul proiectului a fost cuprins articolul de cheltuială "Concesiuni, brevete, licențe, mărci comerciale, drepturi și active similare" cu suma de 89.600 RON, iar în cadrul liniei bugetare "Cheltuieli de tip FEDR" a fost cuprins articolul de cheltuială "Calculatoare, echipamente rețea și alte IT" cu suma de 252.400 RON.

Consideră că în mod greșit este invocată de OIPOSDRU-MENCS nerespectarea legislației naționale privind achizițiile publice, susținându-se în Nota de constatare că încălcarea legii s-ar fi produs pentru că s-au achiziționat prin contracte diferite produse aferente unor coduri CPV diferite, care fac parte din sfera aceleiași necesități.

Astfel, susține că produsele achiziționate prin contractele de furnizare nr. x/25.09.2014 și nr. y/03.10.2014 nu fac parte din sfera aceleiași necesități și nu suntem în situația unei divizări a contractului de achiziție publică în mai multe contracte de valoare mai mică întrucât: sunt produse diferite și nu similare, care au coduri CPV diferite: produsele fac parte din linii bugetare distincte, respectiv cheltuieli pentru derularea proiectului și cheltuieli de tip FEDR; în evidențele contabile sunt înregistrate ca bunuri diferite, cu regim de amortizare diferit în conturi separate, respectiv în clasa de active imobilizate necorporale în cazul licențelor și în clasa de active imobilizate corporale în cazul echipamentelor IT.

De asemenea, arată că toate cheltuielile de mai sus au fost efectuate cu respectarea prevederilor legale, fiind necesare pentru implementarea proiectului în vederea îndeplinirii obiectivelor și a indicatorilor asumați, astfel că nu poate fi vorba de "neregulă" în înțelesul O.U.G nr. 66/2011, nefiind prejudiciat bugetul Uniunii Europene și fondurile publice naționale prin efectuarea acestor cheltuieli.

Se mai susține că prin măsura corecției financiare aplicate, OIPOSDRU nu a respectat principiul proporționalității definit de O.U.G. nr. 66/2011, încălcând prevederile art. 17 din această ordonanță.

Recurentul-reclamant precizează că Nota OIPOSDRU-MENCS nr. x/19.10.2016 a fost emisă cu încălcarea principiului irevocabilității actelor administrative, având în vedere că i-au fost comunicate două documente anterioare acestei note, respectiv: Scrisoarea Standard de Informare aferentă cererii de rambursare nr. x, prin care s-au validat cheltuielile solicitate la rambursare și Scrisoarea Standard de Informare aferentă cererii de rambursare nr. x (finală), emisă după verificarea finală, la data de 06.04.2016, iar actele administrative aferente celor două cereri de rambursare și-au produs efectele, fiind vărsate toate sumele cerute la rambursare cu excepția unei sume de 413,90 RON reprezentând prorata. Prin urmare, aceste acte administrative nu mai pot fi revocate pe baza unor simple susțineri ale auditorilor din cadrul Autorității de Audit a Curții de Conturi.

Solicită a se reține faptul că prin întâmpinarea depusă la dosarul de fond de către Ministerul Educației Naționale s-a precizat că abaterea a fost făcută fără intenție, astfel că instanța de fond a reținut în mod eronat că achizițiile s-au efectuat cu încălcarea art. 23 din O.U.G. nr. 34/2006.

De asemenea, susține că instanța de fond a invocat prevederi legale inaplicabile cauzei deduse judecății, respectiv: Regulamentul nr. 2052/88 care nu mai este în vigoare din data de 31.12.1999; Directiva nr. 92/50 care nu mai este în vigoare din data de 30.01.2006 și Regulamentul nr. 1083/2006 care nu mai este în vigoare din data de 31.12.2013, iar pe de altă parte, consideră că instanța a interpretat eronat prevederile Regulamentului nr. 2988/95, preluate în O.U.G. nr. 66/2011.

Deși a fost legal citat, intimatul-pârât nu a formulat întâmpinare.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este fondat.

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante.

Reclamantul Institutul de Economie Mondială a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației Naționale prin Direcția Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Capital Uman: anularea Notei emise de OEPOSDRU - MENCS sub nr. x/19.10.2016, de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare, însoțită de adresa nr. x/19.10.2016, înregistrate la IEM sub nr. x/7.11.2016, prin care OIPOSDRU-MENCS a stabilit în sarcina IEM o creanță bugetară în valoare de 35.757,20 RON (valoarea cheltuielii afectate de neregulă fiind de 42.067,30 RON, din care contribuție din fonduri UE -35.757,20 RON, iar contribuție eligibilă beneficiar - 6.310,10 RON); anularea deciziei nr. x/20.01.2017, înregistrată la IEM sub nr. x/1.02.2017, privind soluționarea contestației nr. 853/24.11.2016, înregistrate la OIPOSDRU-MENCS sub nr. x/24.11.2016, prin care s-a respins contestația administrativă.

Neregula reținută în sarcina recurentului-reclamant a constat în separarea achiziției de laptopuri și calculatoare desktop de cea de licențe Microsoft Office pentru editare documente, contrar prevederilor art. 23 din O.U.G. nr. 34/2006, având în vedere că beneficiarul Institutul de Economie Mondială, în calitate de autoritate contractantă, a achiziționat direct pe parcursul implementării proiectului, bunuri care însumate depășeșc pragul de 30.000 euro, prag până la care se puteau achiziționa direct produse sau servicii conform art. 19 din O.U.G. nr. 34/2006.

Examinând hotărârea recurată din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte constată că acesta este fondat, întrucât instanța de fond nu a răspuns tuturor susținerilor din cererea de chemare în judecată.

Înalta Curte reține că, deși reclamantul a invocat prin cererea de chemare în judecată mai multe aspecte cu referire la nelegalitatea actelor atacate, instanța nu a analizat aceste susțineri în considerentele hotărârii recurate, pentru a le putea admite sau respinge motivat.

Astfel, Înalta Curte constată în ceea ce privește criticile de la pct. 1 și 2 ale cererii de chemare în judecată, că recurentul-reclamant a susținut că nu s-a depășit pragul legal de achiziție directă de 30.000 euro, fără TVA, aplicabil la acel moment, alegerea procedurii de achiziție se realizează în funcție de codul CPV, precum și faptul că valoarea estimată a contractului se stabilește în funcție de scopul acestuia și de necesitățile pe care urmează să le acopere efectuarea achiziției în cadrul proiectului.

Referitor la aceste critici, prima instanță a răspuns în paragrafele 10 și 11 din pag. 8 a hotărârii recurate, într-un mod total insuficient aspectelor ridicate în discuție de către recurentul-reclamant.

De altfel, aceasta este toată motivarea instanței referitoare la neregula reținută de către autoritatea contractantă ca temei al corecției financiare aplicate recurentului-reclamant, hotărârea cuprinzând o prezentare a stării de fapt și a unor texte de lege, precum și dispoziții din legislația Uniunii Europene.

Mai mult, în cele două paragrafe, instanța a concluzionat că separarea achiziției încalcă dispozițiile art. 23 din O.U.G. nr. 34/2004, fără a prezenta argumentele logico-juridice pentru care a ajuns la această concluzie și fără a răspunde argumentelor recurentului-reclamant din cererea de chemare în judecată, în sensul că produsele achiziționate nu fac parte din sfera aceleiași necesități și că nu suntem în prezența unei divizări a contractului de achiziție, întrucât sunt produse diferite și nu similare, care au coduri CPV diferite; produsele fac parte din linii bugetare distincte, respectiv cheltuieli pentru derularea proiectului și cheltuieli de tip FEDR; în contabilitate sunt înregistrate ca bunuri diferite, cu regim de amortizare diferit, în conturi separate, respectiv în clasa de active imobilizate necorporale, în cazul licențelor, și în clasa de active imobilizate corporale, în cazul echipamentelor IT.

De asemenea, se constată că prima instanță nu a dat răspuns criticilor recurentului-reclamant subsumate pct. 3 din cererea de chemare în judecată, referitoare la aplicabilitatea în speță a Ordinului nr. 111/17.08.2010, a Ghidului solicitantului - Condiții specifice și a Instrucțiunii AM POSDRU nr. 99/16.09.2014 în raport cu care recurentul-reclamant apreciază că produsele achiziționate prin cele două contracte de furnizare nu fac parte din sfera aceleiași necesități și nu suntem în situația unei divizări a contractului de achiziție publică.

Este adevărat că în pag. 9 a hotărârii recurate, instanța de fond a analizat aspectele privitoare la prejudiciu și la principiul proporționalității corecției aplicate, dar, în ceea ce privește neregula propriu-zisă, motivarea instanței constă doar în cele două paragrafe arătate mai sus.

Totodată, instanța nu a menționat nimic nici cu privire la faptul că achizițiile din speță au fost prevăzute în programul anual al achizițiilor publice, pe care orice instituție publică este obligată să îl întocmească, conform prevederilor art. 4 din H.G. nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziție publică.

În acest mod, s-a încălcat principiul disponibilității, prevăzut de art. 9 C. proc. civ., reclamantul înțelegând să învestească instanța cu soluționarea unei cereri, ale cărei argumente nu au făcut obiectul analizei instanței de fond.

Potrivit dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., republicat, hotărârea pronunțată de prima instanță va cuprinde:

"b) considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților".

Motivarea hotărârii judecătorești, respectiv a soluțiilor pronunțate, trebuie realizată într-o manieră clară și coerentă, în raport cu toate aspectele invocate prin cererea de chemare în judecată, fiind indispensabilă pentru exercitarea controlului judiciar de către instanța ierarhic superioară, constituind o garanție împotriva arbitrariului pentru părțile în proces, întrucât le furnizează dovada, pe de o parte, că solicitările și mijloacele lor de apărare au fost serios examinate de instanță, dar și că soluțiile adoptate de către instanțele judecătorești se întemeiază pe un raționament logico-juridic menit să confere certitudinea că instanța a pronunțat o soluție justă, în raport cu împrejurările de fapt ale cauzei și temeiurile de drept aplicabile.

În acest sens, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reținut constant în jurisprudența sa că "dreptul la un proces echitabil nu poate trece drept efectiv, decât dacă cererile și observațiile părților sunt cu adevărat studiate adică examinate de către tribunalul sesizat", iar art. 6 din C.E.D.O. impune în sarcina instanței obligația de a proceda la o analiză efectivă a mijloacelor, argumentelor și propunerilor de dovezi ale părților, în raport cu normele de drept aplicabile, pentru a da posibilitatea instanței de control judiciar să verifice legalitatea și temeinicia hotărârii pronunțate în primă instanță și pentru a crea premisele unui recurs efectiv la care partea are dreptul.

În acest mod, a fost încălcat dreptul părților la un proces echitabil, fiindu-le cauzată o vătămare procesuală care nu poate fi înlăturată decât prin casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță de fond, pentru a se asigura părților accesul la dublul grad de jurisdicție, ca garanție a legalității și temeiniciei hotărârii judecătorești ce va fi dată în cauză.

Prin urmare, instanța de fond, astfel cum dispune expres art. 501 din C. proc. civ., va judeca din nou cererea formulată de către reclamantă, conform celor mai sus expuse, răspunzând tuturor argumentelor din cererea de chemare în judecată.

În raport cu această soluție nu se mai impune analizarea criticilor care se circumscriu motivului de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., invocat de către recurentul-reclamant, aceste critici urmând a fi examinate de către prima instanță cu ocazia rejudecării cauzei.

De asemenea, față de soluția dată recursului, cererea de acordare a cheltuielilor de judecată, formulată de recurent, urmează a fi avută în vedere de instanța de fond, care va soluționa cauza în rejudecare.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de Institutul de Economie Mondială împotriva sentinței civile nr. 4337 din 14 noiembrie 2017 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal; va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Institutul de Economie Mondială împotriva sentinței civile nr. 4337 din 14 noiembrie 2017 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 17 martie 2021.