Decizia nr. 1526/2021 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — conflict de competență

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prima instanță învestită. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal la data de 25.04.2019 sub nr. x/2019, reclamantul Ministerul Educației Naționale, în contradictoriu cu pârâții Fundația A., Regia Autonomă Administrația Protocolului de Stat și Ministerul Finanțelor Publice, a solicitat: - să se constate că Statul român prin administrator este titularul dreptului de proprietate atât asupra imobilelor nou edificate/construite și înscrise în Cartea Funciară nr. x, partea a II-a Proprietari și Acte, pct. B4 (C18-C22) de către Fundația A. în cadrul Bazei Cutezătorii situată în str. x, București, cât și asupra celorlalte imobile nu edificate/construite existente pe terenul ce aparține Bazei Cutezătorii; - Obligarea R.A.P.P.S. să preia Baza Cutezătorii situată în str. x, Sector 2 București, în calitate de administrator conform H.G. nr. 1159/2013, în vigoare; - Obligarea pârâților Fundația A. și R.A. A.P.P.S. la plata cheltuielilor de judecată. Prin încheierea din 01.11.2019, Tribunalul București, secția a II-a de contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței funcționale invocate de pârâtă și a scos de pe rol cauza privind pe reclamantul Ministerul Educației Naționale în contradictoriu cu pârâții, Ministerul Finanțelor Publice, Fundația A., Regia Autonomă Administrația Protocolului de Stat, având ca obiect acțiune în constatare de pe rolul secției a II-a a Tribunalului București și a înaintat-o conducerii Tribunalului București, în vederea repartizării acesteia pe una dintre secțiile civile ale Tribunalului București. Pentru a pronunța această soluție, Tribunalul București, secția a II-a de contencios administrativ a reținut că prin cererea ce face obiectul cauzei s-a solicitat instanței "constatarea că Statul Român prin administrator este titularul dreptului de proprietate asupra imobilelor înscrise în Cartea Funciară nr. x și asupra imobilelor nou edificate/construite existente pe terenul ce aparține Bazei Cutezătorii", precum și obligarea pârâtei la preluarea Bazei Cutezătorii, în calitate de administrator, conform H.G. nr. 1159/2013". Astfel fiind, rezultă că obiectul cauzei îl constituie acțiune în constatare a dreptului de proprietate. Potrivit art. 131 din C. proc. civ., "(1) La primul termen de judecată la care părțile sunt legal citate în fața primei instanțe, judecătorul este obligat, din oficiu, să verifice și să stabilească dacă instanța sesizată este competentă general, material și teritorial să judece pricina, consemnând în cuprinsul încheierii de ședință temeiurile de drept pentru care constată competența instanței sesizate." Potrivit art. 224 C. proc. civ., privind discutarea cererilor și excepțiilor, "instanța este obligată, în orice proces, să pună în discuția părților toate cererile, excepțiile, împrejurările de fapt sau temeiurile de drept prezentate de ele, potrivit legii, sau invocate din oficiu", iar potrivit art. 248 alin. (1) din Noul Cod privind procedura de soluționare, "instanța se va pronunța mai întâi asupra excepțiilor de procedură, precum și asupra celor de fond care fac inutilă, în tot sau în parte, administrarea de probe ori, după caz, cercetarea în fond a cauzei". Existența instituției contenciosului administrativ nu înseamnă un drept absolut, fără limite, de control judecătoresc asupra actelor administrative, în sensul de manifestări unilaterale de voință, pentru a da naștere, a modifica și a stinge drepturi și obligații în regim de putere publică. Potrivit art. 1 din Legea 544/2004, "(1) Orice persoana care se considera vătămata într-un drept al sau ori într-un interes legitim, de către o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim si repararea pagubei ce i-a fost cauzata. Interesul legitim poate fi atât privat, cât si public. (2) Se poate adresa instanței de contencios administrativ si persoana vătămata într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept". Actul administrativ este definit în art. 2 alin. (1) lit. c) din lege ca fiind "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice". Potrivit art. 8 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și prin refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim". Însă art. 5 alin. (2) din lege stabilește că "nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară." Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ are rolul de a apăra persoanele fizice si juridice împotriva actelor administrative nelegale ale autorităților publice si aceasta lege, cu caracter general, se aplica ori de cate ori prin legi speciale nu se prevede o procedura deosebita de control judiciar al actelor administrative. Or, în prezenta cauză, obiectul este reprezentat de o acțiune în constatare drept de proprietate, acțiune ce se circumscrie sferei de aplicare a dreptului civil, iar nu dreptului administrativ. În ceea ce privește capătul 2 de cerere, Tribunalul a constatat că acesta are caracter accesoriu primului capăt de cerere, întrucât obligarea pârâtei la preluarea imobilelor este consecința directă a constatării existenței dreptului de proprietate al Statului Român asupra acestora, constatare ce face obiectul primului capăt de cerere, astfel încât devin incidente prevederile art. 123 C. proc. civ. Pentru aceste considerente, văzând și dispozițiile art. 131, art. 132 alin. (1) și (3) C. proc. civ., precum și în temeiul art. 136 din C. proc. civ., instanța a admis excepția necompetentei materiale procesuale (funcționale) și a trimis cauza spre judecare unei secții civile a Tribunalului București.

A doua instanță învestită. La data de 12.02.2020 cauza a fost înregistrată pe rolul Tribunalului București, secția a V-a civilă. Prin sentința nr. 273/28.05.2020, Tribunalul București, secția a V-a civilă a admis excepția necompetenței materiale și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București, secția contencios administrativ și fiscal. Pentru a pronunța această soluție, Tribunalul București, secția a V-a civilă a reținut că reclamantul a solicitat prin cererea de chemare în judecată ca prin hotărârea ce se va pronunța să se constate calitatea de proprietar a Statului Roman asupra imobilelor construcții (atât cele existente, cât și cele nou edificate) situate pe terenul ce aparține Bazei Cutezătorii din str. x, sector 2 și obligarea pârâtei Regia Autonoma "Administrația Patrimoniului Protocolului de Stat" să preia Baza Cutezătorii în calitate de administrator conform H.G. nr. 1159/2013. În raport de motivele de fapt și de drept invocate de reclamant în susținerea acțiunii, s-a apreciat că petitul 2 al cererii este cel principal, acesta constituind finalitatea demersului judiciar. Primul capăt al cererii de chemare în judecată are menirea de a clarifica întinderea dreptului de proprietate al Statului Roman și, ca atare, al dreptului de administrare, care potrivit susținerilor reclamantului îi aparține pârâtei Regia Autonomă "Administrația Patrimoniului Protocolului de Stat", acest aspect fiind motivul pentru care nu s-a realizat predarea-primirea Bazei Cutezătorii de la reclamant la pârâta Regia Autonomă "Administrația Patrimoniului Protocolului de Stat". Prin urmare, stabilirea întinderii dreptului de proprietate publică al Statului Român este un aspect premergător soluționării petitului doi al cererii, care reprezintă scopul/finalitatea litigiului. Or, obligarea pârâtei Regia Autonomă "Administrația Patrimoniului Protocolului de Stat" să preia/să încheie proces-verbal de predare-primire a Bazei Cutezătorii este o operațiune administrativă, fiind aplicabile disp. art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 care prevăd că: "(1)... De asemenea se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său ... prin refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului său interesului legitim". Având în vedere calitatea reclamantului Ministerul Educației Naționale și a pârâtei Regia Autonomă "Administrația Patrimoniului Protocolului de Stat" de autorități publice centrale, conform art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, competența de soluționare a cauzei revine Curții de Apel București. Chiar dacă s-ar califica ambele capete de cerere ca fiind principale, datorită strânsei legături în care se află se impune soluționarea lor împreună, operând prorogarea de competență în favoarea instanței de grad mai înalt, conform art. 99 alin. (2) C. proc. civ., în speță, Curtea de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal. Față de considerentele expuse, instanța a admis excepția necompetenței materiale a Tribunalului București și, în temeiul art. 132 alin. (1) C. proc. civ., a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal.

A treia instanță învestită. La data de 21.09.2021 cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Prin sentința nr. 15 din data de 13.01.2021, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței materiale și a declinat competența de soluționare a cererii de chemare în judecată formulată de reclamantul Ministerul Educației Naționale, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Finanțelor Publice, Fundația A. și Regia Autonomă "Administrația Protocolului de Stat, în favoarea Tribunalului București, secția a V-a civilă. Pentru a pronunța această sentință, Curtea de Apel a reținut că în cauză este necontestat faptul că obiectul cererii de față, astfel cum a înțeles reclamantul să îl formuleze, în baza principiului disponibilității, îl constituie o acțiune în constatare și anume - constatarea faptului că Statul român prin administrator este titularul dreptului de proprietate atât asupra imobilelor nou edificate/construite și înscrise în Cartea Funciară nr. x, partea a II-a Proprietari și Acte, pct. B4 (C18-C22) de către Fundația A. în cadrul Bazei Cutezătorii situată în str. x, București, cât și asupra celorlalte imobile nu edificate/construite existente pe terenul ce aparține Bazei Cutezătorii. De asemenea, printr-un capăt doi al cererii s-a solicitat și obligarea R.A.P.P.S. să preia Baza Cutezătorii situată în str. x, Sector 2 București, în calitate de administrator conform H.G. nr. 1159/2013, în vigoare. Or, potrivit art. 18 din Legea nr. 554/2004: (1) Instanța, soluționând cererea la care se referă art. 8 alin. (1), poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operațiune administrativă. (2) Instanța este competentă să se pronunțe, în afara situațiilor prevăzute la art. 1 alin. (6), și asupra legalității operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecății. (3) În cazul soluționării cererii, instanța va hotărî și asupra despăgubirilor pentru daunele materiale și morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru. (…)." Așadar, Curtea constată că, astfel cum a fost formulat capătul 1 de cerere, se vrea o acțiune în constatare, pentru că, din conținutul acțiunii nu rezultă că, prealabil, ministerul reclamant s-ar fi adresat cu cereri părților pârâte pentru a pune în aplicare Protocolul sau Hotărârea de Guvern, pentru a fi necesară intervenția instanței de contencios administrativ, să cenzureze refuzul. De asemenea, Curtea constată că petitul 2 al cererii decurge din primul, astfel încât tot instanța de drept comun este competentă să-l soluționeze. Prin urmare, pentru considerentele prezentei, Curtea de Apel a admis excepția de necompetență și a declinat competența de soluționare a cererii de chemare în judecată formulată de reclamantul Ministerul Educației Naționale în contradictoriu cu pârâții Ministerul Finanțelor Publice, Fundația A., și Regia Autonomă "Administrația Protocolului de Stat, în favoarea Tribunalului București, secția a V-a civilă. Ivindu-se conflictul negativ de competență a fost sesizată, în baza art. 135 din C. proc. civ., Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal pentru soluționarea acestuia.

Înalta Curte de Casație și Justiție, ca instanță competentă să soluționeze conflictul negativ de competență, conform art. 135 alin. (1) C. proc. civ., va stabili competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București, secția contencios administrativ și fiscal. Pentru a hotărî astfel, se au în vedere considerentele arătate în continuare. În prezentul litigiu instanțele de judecată au fost învestite cu cererea formulată de reclamantul Ministerul Educației Naționale în contradictoriu cu pârâții Ministerul Finanțelor Publice, Fundația A., și Regia Autonomă "Administrația Protocolului de Stat prin care a solicitat să se constate că Statul român prin administrator este titularul dreptului de proprietate atât asupra imobilelor nou edificate/construite și înscrise în Cartea Funciară nr. x, partea a II-a Proprietari și Acte, pct. B4 (C18-C22) de către Fundația A. în cadrul Bazei Cutezătorii situată în str. x, București, cât și asupra celorlalte imobile nu edificate/construite existente pe terenul ce aparține Bazei Cutezătorii; obligarea R.A.P.P.S. să preia Baza Cutezătorii situată în str. x, Sector 2 București, în calitate de administrator conform H.G. nr. 1159/2013, în vigoare; obligarea pârâților Fundația A. și R.A. A.P.P.S. la plata cheltuielilor de judecată. Aspectul care a generat conflictul negativ de competență între instanțele de judecată, este legat de modalitatea în care a fost interpretat obiectul pricinii. Instanțele de contencios administrativ au apreciat că este vorba de o acțiune în constatare, așa cum ar rezulta din modul de formulare al primului capăt de cerere în timp ce instanța civilă a apreciat că cel de al doilea capăt de cerere este capătul principal, primul capăt de cerere având un caracter premergător, constituind motivul pentru care se solicită preluarea imobilului de către R.A. A.P.P.S. Această din urmă interpretare este cea corectă. Chiar dacă formal s-a solicitat și constatarea întinderii dreptului de proprietate al Statului, această cerere nu trebuie privită ca un capăt de cerere propriu-zis constituind doar un temei pentru obligarea R.A. A.P.P.S. la preluarea terenului la care se referă litigiul. Nu este vorba de o veritabilă acțiune în constatare întrucât reclamanta nu solicită să se constate că are un anumit drept pe care dorește să îl opună unei alte persoane ci solicită ca, în considerarea unei anumite situații juridice care implică existența unui drept de proprietate al statului asupra unui imobil, să fie obligată o entitate asimilată unei autorități publice centrale să procedeze la preluarea terenului respectiv. În aceste condiții este aplicabil art. 10 din legea nr. 554/2004 și, în raport de competența națională a pârâtei R.A. A.P.P.S. se va stabili competența de soluționare a prezentei pricini în favoarea Curții de Apel București, secția contencios administrativ și fiscal.

Temeiul legal al soluției adoptate asupra conflictului de competență Pentru considerentele expuse și în conformitate cu dispozițiile art. 135 alin. (4) C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București, secția contencios administrativ și fiscal. PENTRU ACESTE MOTIVE,