ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1466/2020

Obiectul litigiului dedus judecății Prin cererea înregistrată la data de 28 decembrie 2015 sub nr. x/2015 pe rolul Curții de Apel Ploiești reclamanta Administrația Națională Apele Române - Administrația Bazinală de Apă Buzău - Ialomița, a solicitat în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Consiliul Local al comunei Movilița anularea pozițiilor nr. 36, 37, 38 si 39 din Anexa nr. 40, inventarul bunurilor ce aparțin domeniului public al comunei Movilita, ce face parte integrantă din H.G. nr. 1353/2001 pentru atestarea domeniului public al județului Ialomița, precum și al municipiului Slobozia, orașelor și comunelor din județul Ialomița. A solicitat, totodată, introducerea în cauză a titularului dreptului de proprietate - Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice, având calitate procesuală activă. Curtea de Apel Ploiești, prin încheierea de ședință din data de 16 mai 2016, a respins excepția tardivității/inadmisibilității acțiunii invocată de pârâtul Guvernul României ca neîntemeiată, iar prin încheierea din data de 13 iunie 2016 a admis în principiu cererea reclamantei de introducere în cauză a titularului dreptului de proprietate - Statul român prin Ministerul Finanțelor Publice, pentru considerentele expuse în încheiere.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința nr. 55 pronunțată în data de 15 martie 2017, Curtea de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea precizată și cererea de chemare în judecată întemeiată pe dispozițiile art. 68 C. proc. civ., formulată de reclamanta Administrația Națională Apele Române - Administrația Bazinală de Apă Buzău - Ialomița, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Consiliul Local al Comunei Movilița și intervenientul Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice, a anulat, în parte, H.G. nr. 1353/2001, respectiv pozițiile 36, 38 și 39 din anexa 40 și a obligat pârâții Consiliul Local al comunei Movilița și Guvernul României la plata sumei de 2.050 RON cheltuieli de judecată către reclamantă.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței nr. 55/15.03.2017 pronunțată de Curtea de Apel Ploiești, a declarat recurs pârâtul Guvernul României, care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și pe fond respingerea acțiunii ca netemeinice. Apreciază ca astfel cum este pronunțată soluția de fond, motivele analizate și reținute de către instanță, în formarea convingerii de anulare parțiala a H.G. nr. 1353/2001, ignoră atât aspectul prescrierii dreptului la acțiune, cât și pe acela al interesului privind analizarea legalității actului autorității publice locale, respectiv a Hotărârii Consiliului Local al Comunei Movilita nr. 41/20.08.1999 privind însușirea inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Movilita. - analizând obiectul acțiunii, consideră că acesta este circumscris dispozițiilor art. 8, coroborat cu art. 11 din Legea nr. 554/2004, astfel încât soluția respingerii excepției tardivității cererii apare ca nelegală. - în ceea ce privește constatarea instanței ca nu se impune un control al H.C.L. nr. 41/20.08.1999 a Comunei Movilita. întrucât H.G. nr. 1353/2001, act administrativ de autoritate, nu condiționează existența efectelor actelor juridice precedente, pe care le aprobă, apreciază că aceasta e nelegală, prin raportare la prevederile art. 36 coroborate cu cele ale I art. 49 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale, respectiv ale art. 3 alin. (4), coroborate cu cele ale art. 21 din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică. Sub acest aspect arată că în conformitate cu art. 21 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, cu modificările și completările ulterioare, inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unităților administrativ - teritoriale se întocmește, după caz, de comisii special constituite, conduse de președinții consiliilor județene, respectiv de Primarul general al Municipiului București sau de către primari. Inventarele astfel însușite se centralizează de către Consiliul Județean și se trimit Guvernului României pentru atestare, fiind evident că rolul exercitat de către autoritatea centrală a puterii executive (Guvernul României) e unul constatator/aprobator. Dincolo de aspectul imposibilității obiective (lipsa pârghiilor tehnico-materiale ale Guvernului României în cenzurarea operațiunilor juridice întreprinse de autoritățile locale, în virtutea exercitării prerogativelor cu care sunt învestite prin legile de specialitate), este evident că orice ingerință a Guvernului României în atribuțiile acestora ar semnifica încălcarea principiului autonomiei locale, consfințit de prevederile art. 2 și 3 din Legea nr. 215/2001, republicată. Prin atestarea apartenenței bunurilor la domeniul public județean sau local se creează astfel un statut juridic clar pentru aceste bunuri, fapt care permite Consiliului Județean și consiliilor locale să-și exercite prerogativele prevăzute de lege cu privire la administrarea domeniului public. Potrivit prevederilor Legii nr. 213/1998, Guvernul nu are decât competența de a atesta (sau nu), prin hotărâre, apartenența bunurilor la domeniul public de interes local sau județean, neavând abilitarea legală de a inventaria el însuși aceste bunuri, deci de a interveni într-un fel sau altul asupra inventarelor, astfel cum au fost însușite de consiliile locale, respectiv de cele județene, prin hotărâri ale acestora. Susține că, în lipsa unei soluții de anulare a Hotărârii Consiliului Local al Comunei Movilita nr. 41/20.08.1999 privind însușirea inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Movilita, soluția pronunțată în cauză devine lipsită de sens, actul autorității publice locale subzistând ca efecte juridice, fiind un act precedent, iar nu subsecvent actului anulat parțial. Având în vedere argumentația anterioară, solicită admiterea recursului declarat de către Guvernul României, astfel cum a fost formulat și exonerarea sa de la plata cheltuielilor de judecată efectuate la instanța de fond.

Apărări formulate în cauză În calea de atac au formulat întâmpinări numai intimații Administrația Națională Apele Române - Administrația Bazinală de Apă Buzău Ialomița și Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice, și, fără a invoca excepții, au solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a soluției instanței de fond.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 22 noiembrie 2018, s-a fixat termen de judecată la data de 7 aprilie 2020, în ședință publică, cu citarea părților. Ulterior, termenul de judecată a fost preschimbat pentru data de 10 martie 2020, prin încheierea de ședință din data de 17 aprilie 2019. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate de Guvernul României, a apărărilor din întâmpinări, cât și sub toate aspectele, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele expuse în continuare. Intimata-reclamantă Administrația Bazinală Buzău Ialomița, în calitate de administrator al Acumulărilor Balta Comana, Balta Roșiori, Balta Colceag I, II și III și Balta Bitina, a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune având ca obiect anularea parțială a H.G. nr. 1353/2001 privind inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al comunei Movilița. Recurentul-pârât Guvernul României apreciază acțiunea reclamantei ca tardivă și pe fondul cauzei susține că, în lipsa unei soluții de anulare a Hotărârii Consiliului Local al Comunei Movilita nr. 41/20.08.1999 privind însușirea inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Movilita, soluția pronunțată în cauză devine lipsită de sens, actul autorității publice locale subzistând ca efecte juridice, fiind un act precedent, iar nu subsecvent actului anulat parțial. Toate aceste critici sunt nefondate. Potrivit motivului de recurs invocat art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. Prima critică vizând nelegalitatea modului de soluționare a excepției tardivității nu poate fi reținută de către Înalta Curte, întrucât excepția tardivității/inadmisibilității acțiunii invocată de pârâtul Guvernul României a fost respinsă ca neîntemeiată de către Curtea de Apel Ploiești prin încheierea pronunțată în data de 16 mai 2016, iar prin cererea de recurs, pârâtul Guvernul României a înțeles să atace doar sentința nr. 55 pronunțată în data de 15 martie 2017 de aceeași instanță. Potrivit dispozițiilor art. 486 alin. (3) din C. proc. civ., mențiunea privind indicarea hotărârii care se atacă este prevăzută sub sancțiunea nulității, context în care, prima critică a recurentului-pârât Guvernul României referitoare la soluția respingerii excepției tardivității cererii nu poate fi primită în condițiile în care recurentul nu a înțeles să promoveze recurs, în conformitate cu dispozițiile art. 248 alin. (5) din C. proc. civ., și împotriva încheierii de ședință din data de 16 mai 2016. Critica recurentului-pârât vizând faptul că în lipsa anulării Hotărârii Consiliului Local al Comunei Movilita nr. 41/20.08.1999 privind însușirea inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Movilita, soluția pronunțată în cauză devine lipsită de sens, nu poate fi reținută deoarece, potrivit dispozițiilor art. 21 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unităților administrativ-teritoriale se întocmește, după caz, de comisii special constituite, conduse de președinții consiliilor județene, respectiv de primarul general al municipiului București sau de primari, se însușesc, după caz, de consiliile județene sau de consiliile locale, se centralizează de consiliul județean și se trimit Guvernului, pentru ca, prin hotărâre, să se ateste apartenența bunurilor la domeniul public județean sau de interes local. Deci, actul administrativ în procedura reglementată de art. 21 din Legea nr. 213/1998 și în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea554/2004, care definește noțiunea de act administrativ ca fiind "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice" este reprezentat de hotărârea de guvern prin care se atestă apartenența unor bunuri la domeniul public al unei unități administrativ teritoriale iar nu hotărârile de consiliul local/județean prin care se însușesc de către autoritățile locale deliberative inventarele întocmite de comisiile constituie în acest scop, aceste din urmă hotărâri nefiind apte de a produce efecte juridice, respectiv a atesta dreptul de proprietate al unei anumite unități administrativ teritoriale, având potrivit art. 21 din Legea nr. 213/1998 doar caracterul unui aviz prealabil prin care unitatea administrativ teritorială vizată, prin autoritatea sa deliberativă, își exprimă acordul cu privire la atestarea dreptului său de proprietate potrivit inventarului pe care și-l însușește în condițiile legii. Or, potrivit art. 8 alin. (1) din Legea 554/2004 ce reglementează obiectul acțiuni judiciare în contencios administrativ reclamantul este ținut să conteste în primul rând actul administrativ indicat ca fiind vătămător și nu în mod necesar operațiunile juridice sau materiale care au stat la baza emiterii acestuia. În acest context, nu poate fi reținută ca fiind fondată susținerea Guvernului României, în sensul că nu intră în atribuțiile sale verificarea hotărârilor consiliilor locale și că hotărârile de guvern de atestare a domeniului public nu sunt acte administrative susceptibile de a produce vătămarea intereselor unor terți, ele având un caracter constatator, iar nu constitutiv de drepturi. Practica judiciară a statuat în mod constant că aceste hotărâri sunt acte administrative, emise în baza Legii nr. 213/1998 și pot fi obiectul acțiunii în contencios administrativ pentru motive de nelegalitate și netemeinicie, în măsura în care reclamantul invocă un drept propriu sau un interes legitim în legătură cu bunurile enumerate în hotărâre. În speță reclamanta A.N. "Apele Române", Direcția Apelor Buzău - Ialomița a invocat un interes legitim public, acela al menținerii în patrimoniul public național a unor bunuri de interes național. Înalta Curte reține că expertiza tehnică din specialitățile amenajări și construcții hidrografice administrată în cauză a fost utilă pentru lămurirea problemei litigioase. Împrejurarea că entitățile implicate în procedura de inventariere a bunurilor aparținând domeniului public al Statului ori al unităților administrativ teritoriale nu au fost riguroase și nu s-au preocupat de identificarea punctuală a fiecărei poziții din inventar nu poate fi imputată intimatei-reclamante care este terț față de aceste operațiuni. Sunt întemeiate susținerile pârâtei Administrația Națională "Apele Române" - Administrația Bazinală de Apă Buzău - Ialomița cu privire la pozițiile din anexa nr. 40 ale H.G. nr. 1353/2001, iar instanța de fond a ținut seama că bunurile în litigiu au fost atestate ca făcând parte din domeniul public al statului atât anterior emiterii H.G. nr. 1353/2001, respectiv H.G. nr. 1045/2000, cât și ulterior anului 2001, prin H.G. nr. 1705/2006, pârâtul Guvernul României confirmând astfel regimul juridic al acestor bunuri de interes național. În mod corect instanța de fond a reținut din raportul de expertiză efectuat de expertul desemnat A. că imobilul numit "Balta Comana" este situat pe cursul de apă cadastrat Comana, iar imobilele denumite "Balta Colceag I, II, III" și "Balta Bitina" sunt amplasate pe cursul de apă cadastrat Colceag, resursele de apă în aceste acumulări ale amenajărilor piscicole fiind din râurile Colceag și Comana; de asemenea, aceste amenajări piscicole au caracter permanent, formându-se ca urmare a edificării unor construcții hidrotehnice prin care s-au fracționat cursurile de apă ale râurilor Comana și Colceag. Astfel, râul Comana are o lungime de 10 km și suprafața de 57 km 2 și face parte din bazinul hidrografic Ialomița, cu toți afluenții de grad I - VI, are cod cadastral 11.1.21 conform Atlasului cadastral al apelor din România, ediția 1992, aprobat prin Ordinul M.A.P.P.M. nr. 399/1997 si modificat ulterior prin Ordinul M.M.G.A. nr. 1276/2005, iar râul Colceag face parte din subbazinul Mostiștea cu cod cadastral 14.1.35.2, parte a bazinului hidrografic Dunăre, conform Atlasului cadastral al apelor din România, ediția 1992, aprobat prin Ordinul M.A.P.P.M. nr. 399/1997 și modificat ulterior prin Ordinul M.M.G.A. nr. 1276/2005, fiind curs de apă cadastral, cu lungimea de 33 km și suprafața de 211 km 2 . Potrivit actelor dosarului, s-a constata că râul Comana, în cadrul bazinului hidrografic Ialomița, are număr de înregistrare la Ministerul Finanțelor Publice 101434, iar râul Colceag, în cadrul bazinului hidrografic Dunăre, are număr de înregistrare la Ministerul Finanțelor Publice 63799, fiind date in administrarea reclamantei Administrația Națională Apele Române Administrația Bazinală de Apă Buzău - Ialomița, fiind cuprinse în anexa nr. 12 a H.G. nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului. Conform înscrisurilor depuse la dosar, a rezultat clar că imobilele în litigiu sunt incluse în anexele H.G. nr. 1353/2001 și H.G. nr. 1705/2006, acumulările fiind incluse atât în domeniul public de interes local al comunei Movilița, cât și, pe de altă parte, conform H.G. nr. 1705/2006, în domeniul public de interes național. Înalta Curte își însușește în întregime concluzia potrivit căreia atestarea apartenenței bunurilor la domeniul public de interes local este nelegală, probele administrate demonstrând univoc că fac parte din domeniul public al statului, fiind incidente dispozițiile Legea apelor nr. 107/1996 și Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia. Prin urmare, în procedura de elaborare și adoptare a actului administrativ atacat pârâtul nu a verificat documentația întocmită pentru atestarea domeniului public de interes local și din care rezultă că unitățile administrativ - teritoriale respective au inclus nelegal, bunurile respective în inventarul bunurilor aparținând domeniului public de interes local. În ceea ce privește critica vizând cheltuielile de judecată, Înalta Curte constată că prin sentință, pârâții Consiliul Local al Comunei Movilița și Guvernul României au fost obligați să plătească reclamantei, cu titlu de cheltuieli de judecată, suma de 2050 RON. Această sumă este compusă din 2000 onorariu pentru expertize și 50 RON taxă judiciară de timbru și este datorată de către părțile "căzute în pretenții", potrivit art. 451 și urm. C. proc. civ. Recurentul nu critică în concret modalitatea în care i s-a pus în sarcină această sumă, așa încât Înalta Curte consideră că sunt respectate dispozițiile art. 455 C. proc. civ., în sensul că "după felul raportului de drept" dintre pârâți se justifică obligarea lor împreună la suportarea costurilor procesului. Pe de altă parte, Înalta Curte reține că Guvernul României nu poate invoca lipsa culpei procesuale, câtă vreme deși a avut posibilitatea să-și revoce propriul act atunci când a soluționat plângerea prealabilă, a preferat să o respingă, obligând-o, practic, pe reclamantă să inițieze acțiunea judiciară. Mai mult, chiar și după înregistrarea acesteia și încunoștințarea sa despre proces, deși a adoptat diferite hotărâri de guvern pentru modificarea și completarea unor anexe la H.G. nr. 1353/2001 privind atestarea domeniului public al județului Ialomița, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din Județul Ialomița, în urma reinventarierii domeniului public al Comunei Movilița, Guvernul României nu a revenit asupra inventarului inițial al comunei, perpetuând nejustificat starea litigioasă. Așadar, în raport de criticile formulate în recurs, Înalta Curte, urmează a respinge ca nefondată calea de atac exercitată asupra sentinței nr. 55 din 15 martie 2017 a Curții de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal. Ca urmare, în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și al art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. recursul pârâtului Guvernului României va fi respins ca nefondat.