Decizia nr. 4373/2019 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată la data de 01 septembrie 2015, pe rolul Curții de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamanta Administrația Națională "Apele Române" - Administrația Bazinală de Apă Buzău-Ialomița, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice, a solicitat anularea pozițiilor nr. 23- 29 din Anexa nr. 81 - "Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al Comunei Sălciile, jud. Prahova", din H.G. nr. 1359/2001 privind atestarea domeniului public al județului Prahova, precum și a municipiilor, orașelor și comunelor din județul Prahova. Prin încheierea de ședință din data de 8 februarie 2016, prima instanță a încuviințat în principiu cererea de intervenție principală formulată de Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Sălciile prin primar, conform art. 62 C. proc. civ., apreciind că intervenienta justifică interesul în promovarea acestei cereri. Totodată, a respins, ca inadmisibilă, cererea formulată de Guvernul României, întemeiată pe dispozițiile art. 68-71 din C. proc. civ., considerând că nu este aplicabilă în prezenta cauză, U.A.T. Comuna Sălciile neputând dobândi poziția procesuală de reclamant. Prin încheierea de ședință din 26 septembrie 2016, curtea de apel a luat act de cererea precizatoare formulată de reclamantă la respectivul termen de judecată, prin care și-a miscșorat pretențiile deduse judecății prin acțiunea introductivă de instanță, în sensul că aceasta își menține cererea de anulare doar a pozițiilor 26, 27 și 29 din Anexa 81 a H.G. nr. 1359/2001.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 201 din 4 octombrie 2016, Curtea de Apel Ploiești a respins, ca neîntemeiate, atât acțiunea precizată formulată de reclamanta Administrația Națională "Apele Române" - Administrația Bazinală de Apă Buzău-Ialomița, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice și cu intervenienta în interes propriu Unitatea Administrativ-Teritorială Comuna Sălciile, cât și cererea de intervenție forțată. Totodată, a admis cererea de intervenție principală formulată de intervenienta Unitatea Administrativ-Teritorială Comuna Sălciile.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 201 din 4 octombrie 2016, a declarat recurs reclamanta Administrația Națională "Apele Române" - Administrația Bazinală de Apă Buzău - Ialomița, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanțe. După expunerea detaliată a contextului factual care a dus la promovarea prezentului litigiu, recurenta-reclamantă a susținut că, prin hotărârea instanței de fond, s-a reținut în mod greșit faptul că nu a demonstrat dincolo de orice tăgadă faptul că respectivele acumulări sunt situate în Bazinul hidrografic Ialomița. A arătat recurenta-reclamantă că nu poate fi primită reținerea instanței de fond potrivit căreia nu și-ar fi demonstrat dreptul de administrare și, implicit, dreptul de proprietate al Statului Român, întrucât, acumulările sunt situate pe cursul de apă Toți (care face parte din bazinul hidrografic Ialomița), aspect ce rezultă din cuprinsul planșelor pe care le-a anexat la dosarul cauzei, fiind cuprinse în Atlasul cadastral al Apelor din România, pagina 357, precum și în Anexa 12 la H.G. nr. 1705/2006, paginile 308-309, înscrisuri depuse, de asemenea, la dosar. A precizat recurenta că bazinul hidrografic, conform legii apelor, reprezintă unitatea fizico-geografică ce înglobează rețeaua hidrografică până la cumpăna apelor, iar cursul de apă Toți, pe care se află și acumulările în litigiu, are lungimea de 21 km (se ia în calcul întregul curs de apă de la izvor și până la vărsare) cu bazin hidrografic în suprafață de 69 km 2 , cu mult peste limitele stabilite de art. 3 alin. (1) din Legea nr. 107/1996. În opinia recurentei-reclamante, dacă judecătorul fondului avea nelămuriri cu privire la situația de fapt, în conformitate cu dispozițiile art. 22 alin. (2) C. proc. civ., acesta trebuia să exercite rol activ în aflarea adevărului și să pună în discuția părților administrarea unor probe suplimentare față de cele solicitate de părți, respectiv necesitatea efectuării unei expertize de specialitate pentru identificarea și poziționarea pe cursul de apă cadastrat Toți a terenurilor în litigiu. Astfel, dând eficiență doar principiului disponibilității și ignorând prevederile art. 22 alin. (2) din C. proc. civ., judecătorul fondului a considerat în mod eronat că reclamanta nu a înțeles să propună alte probe în susținerea cererii de chemare în judecată, procedând, în mod greșit, la respingerea acesteia, ca nedovedită.

Apărările formulate în cauză 4.1. Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 27.02.2017, intimatul-pârât Guvernul României a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, apreciind că, în speță, în mod temeinic și legal instanța de fond a dispus respingerea ca neîntemeiată a cererii de chemare în judecată prin care s-a solicitat anularea pozițiilor 26, 27 și 29 din Anexa nr. 81 la Hotărârea Guvernului nr. 1359/2001 privind atestarea domeniului public al județului Prahova, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Prahova, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 128 din 18 februarie 2002. Arată că H.G. nr. 1359/2001 este temeinică și legală, fiind adoptată conform prevederilor art. 107 din Constituția României și ale art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, cu completările ulterioare. Pozițiile atacate din anexa nr. 81 la Hotărârea Guvernului nr. 1359/2001 au făcut obiectul unei hotărâri a consiliului local al comunei Sălciile, care nu a fost contestată în fața instanței de contencios administrativ, iar respectivul inventar al comunei a fost comunicat Ministerului Administrației Publice pentru a face obiectul unei hotărâri de Guvern, lucru concretizat prin Hotărârea Guvernului nr. 1359/2001. Dispozițiile art. 18-24 ale Legii nr. 213/1998, în baza cărora s-a emis actul administrativ contestat, prevăd faptul că prin hotărâre de Guvern se atestă apartenența bunurilor respective la domeniul public de interes local, ceea ce înseamnă că aceasta nu are efect constitutiv de drept de proprietate în favoarea unităților administrativ teritoriale. Mai arată și că o eliminare a respectivelor poziții din anexa nr. 81 la H.G. nr. 1359/2001 s-ar fi putut realiza numai la inițiativa autorității administrației publice locale competente, în conformitate cu procedura prevăzută de art. 21 din Legea nr. 213/1998. 4.2. Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 12.04.2017, intimatul-pârât Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice a solicitat admiterea recursului reclamantei Administrația Națională "Apele Române" - Administrația Bazinală de Apă Buzău-Ialomița, casarea sentinței atacare și, pe cale de consecință, admiterea cererii de chemare în judecată reiterând, în principal, apărările formulate pe parcursul soluționării litigiului în primă instanță. 4.3. Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 01.03.2017, intimata-intervenientă în interes propriu Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Sălciile prin primar a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. În opinia sa, prima instanță a pronunțat o sentință legală și corect motivată, în raport de probatoriile administrate în cauză. În mod just a reținut instanța de fond că extrasul din atlasul cadastrului apelor din România și planșele depuse la dosar de reclamantă nu sunt de natură să probeze identitatea bălților aflate la pozițiile 26, 27 și 29 din Anexa nr. 81 la Hotărârea Guvernului nr. 1359/2001 cu acumulările de apă care figurează pe cursul de apă Toti, în cuprinsul planșelor fiind desenate mai multe acumulări, nu numai 3, iar, pe de altă parte, că acestea sunt destinate pisciculturii, iar potrivit art. 3 alin. (5) din Legea nr. 107/1996, pepinierele și crescătoriile nu intră în domeniul public al statului. De asemenea, intimata-intervenientă arată că în mod corect a reținut prima instanță poziția sa procesuală, în sensul că a contestat amplasamentul bălților în litigiu la bazinul hidrografic Ialomița, la cursul de apă Valea Toții, întrucât acestea nu au fost în domeniul public național și nici în administrarea reclamantei. În opinia intimatei-interveniente, reclamanta a dat dovadă de inconsecvență în stabilirea amplasamentului acumulărilor de apă care constituie obiectul cauzei, aceasta oscilând între cursurile de apă Salcia și Valea Toții, ambele cursuri aflate pe teritoriul comunei Salciile. Totodată, așa cum a arătat prin cererea de intervenție și a reiterat în cuprinsul răspunsurilor pe care le-a formulat față de completările și precizările la acțiune, reclamanta nu a indicat în concret amplasamentul efectiv și suprafețele bălților pentru care a solicitat anularea actului administrativ. Procedând astfel, reclamanta nu a avut un rol activ în propriul demers procesual, în condițiile în care s-a mărginit la a trimite anumite completări la acțiunea inițială, fără să răspundă efectiv criticilor intervenientei și fără să propună probe în susținerea acțiunii introductive completate. Or, nefiind în niciun fel identificate aceste terenuri, instanța nu se poate pronunța în concret asupra obiectului cererii reclamantei. Prin urmare, contrar argumentației din recurs, intimata-intervenientă consideră că instanța de judecată nu trebuia să suplinească însăși poziția reclamantei și să dispună administrarea de probe, încălcând astfel dispozițiile art. 249 C. proc. civ.. În opinia sa, instanța a realizat cercetarea judecătorească cu respectarea dispozițiilor art. 22 alin. (2) C. proc. civ., dar nu cu depășirea limitelor atribuțiilor sale.

Procedura de soluționare a recursului Prin rezoluția din 26 octombrie 2018 a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 2 octombrie 2019, cu citarea părților, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și Hotărârile Colegiului de Conducere nr. 109 și 110 din data de 20 septembrie 2018. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este fondat pentru următoarele considerente: Prin recursul său, recurenta-reclamantă a criticat sentința instanței de fond, considerând că, prin respingerea ca neîntemeiată a acțiunii precizate, în sensul că reclamanta nu a dovedit situația de fapt invocată, respectiv împrejurarea că bălțile meționate în anexa nr. 81 a H.G. nr. 1359/2001 la pozițiile nr. 26, 27 și 29 aparțin bazinului hidrografic Ialomița și că intră sub incidența prevederilor art. 3 alin. (1) din Legea nr. 107/1996, s-a adus atingere principiului aflării adevărului în procesul civil (rolului activ al judecătorului) consacrat de art. 22 din C. proc. civ. Înalta Curte apreciază a fi fondată critica recurentei-reclamante privitoare la nerespectarea de către prima instanță a unui principiu fundamental al procesului civil (principiul aflării adevărului în procesul civil), motiv de recurs care, deși încadrat de recurentă în cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., se circumscrie prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., urmând a fi analizat din această perspectivă. Astfel, prin cererea introductivă de instanță, reclamanta Administrația Națională "Apele Române" - Administrația Bazinală de Apă Buzău-Ialomița a solicitat anularea parțială a H.G. nr. 1359/2001 (pozițiile 23 - 29, Anexa 81 - "Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al Comunei Sălciile, jud. Prahova"), cu motivarea că imobilele bălți se află în domeniul public al statului și în administrarea acesteia, iar prin includerea bunurilor în domeniul public local au fost încălcate dispozițiile art. III alin. (3) Anexă la Legea nr. 213/1998, cât și prevederile Legii nr. 107/1996. A precizat reclamanta că acumulările de la pozițiile a căror anulare a solicitat-o sunt situate pe cursul de apă codificat Salcia (cod cadastral XI.1.20.16.2, conform Atlasului cadastral al apelor din România, ediția 1992, aprobat prin Ordinul M.A.P.P.M. nr. 399/1997 și modificat, ulterior, prin Ordinul M.M.G.A. nr. 1276/2005), care are o lungime de 10 km, bazin hidrografic în suprafață de 26 km și face parte din bazinul hidrografic Ialomița cu toți afluenții de ordin I-VI. Prin precizările înregistrate la dosar la 8 martie 2016, reclamanta Administrația Națională Apele Române - Administrația Bazinală de Apă Buzău-Ialomița a arătat că acumulările cu potențial piscicol inventariate la pozițiile 23-29 din Anexa nr. 81 la H.G. nr. 1359/2001 nu sunt situate pe cursul de apă Salcia, cum în mod eronat s-a redactat în acțiune, ci pe cursul de apă Valea Toți, care este un curs de apă cadastrat (cod cadastral 11.1.22.5), are o lungime de 21 km, bazin hidrografic de 68 km și este un bun care se află în integralitatea sa în domeniul public al Statului, conform Anexei nr. 12 la H.G. nr. 1705/2006, cu modificările și completările ulterioare, având nr. MF 101435. Față de aceste precizări, la termenul din 4 aprilie 2016, intervenienta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Sălciile a depus la dosar note scrise, în cuprinsul cărora a arătat faptul că reclamanta nu a indicat amplasamentul efectiv al suprafețelor în litigiu, terenurile nefiind identificate, intervenienta arătând că la pozițiile 23 - 29 din Anexa nr. 81 sunt poziționate bălți, care nu au nici o legătură cu cursul de apă Valea Toți și nici cu bazinul hidrografic Ialomița. Totodată bălțile nu au fost în administrarea reclamantei, nici în proprietatea Statului, potrivit Legii apelor nr. 107/1996 reclamanta neavând atribuții în gestionarea și administrarea bălților și amenajărilor piscicole. Reclamanta a depus o altă cerere precizatoare, la termenul de judecată din 13 iunie 2016, prin care a arătat că își continuă demersul de anulare a pozițiilor 23-29 din Anexa nr. 81 a H.G. nr. 1359/2001, reprezentând acumulări de apă cu folosință piscicolă, aflate pe cursul de apă cadastral Valea Toți, pe teritoriul comunei Sălciile și, pe cale de consecință, și a literei a) punctul 6 din articolul unic al H.G. nr. 415/2013, prin care s-a modificat Anexa 81, în sensul abrogării pozițiilor 20, 23, 24, 25 și 28 din "Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al Comunei Sălciile", reclamanta urmărind anularea numai a pozițiilor 23, 24, 25 și 28. Ulterior, la 23 septembrie 2016, reclamanta a depus o nouă cerere precizatoare, prin care și-a micșorat pretențiile deduse judecății, arătând că își menține cererea de anulare doar a pozițiilor 26, 27 și 29 din Anexa nr. 81 a H.G. nr. 1359/2001, cu completările și modificările ulterioare. În raport de cererile succesive depuse de reclamantă, potrivit cadrului procesual determinat de aceasta, instanța de fond a reținut că este învestită cu cererea de anulare a pozițiilor nr. 26, 27 și 29 din Anexa nr. 81 a H.G. nr. 1359/2001, respectiv imobilele denumite baltă - în suprafață de 10,34 ha, situată în T.20, P.1027 (poziția nr. 26), în suprafață de 17,73 ha, situată în T.25, P.341 (poziția nr. 27) și în suprafață de 14,53 ha, situată în T.22, P.239 (poziția nr. 29) . Instanța de fond, soluționând cauza, a respins cererea de anulare parțială a H.G. nr. 1359/2001, în ceea ce privește pozițiile 26, 27 și 29 din Anexa 81, așa cum a fost precizată de reclamantă. În motivarea soluției, instanța de fond, referindu-se la probele administrate în cauză de reclamantă, respectiv informațiile regăsite în extrasul din atlasul cadastrului apelor din România și planșele foto, a concluzionat că, pe de o parte, acestea nu sunt de natură să probeze identitatea bălților aflate la pozițiile nr. 26, 27 și 29 din Anexa nr. 81 a H.G. nr. 1359/2001 cu acumulările de apă care figurează pe cursul de apă Toti, întrucât în cuprinsul planșelor sunt desenate mai mult de trei acumulări, iar pe de altă parte, acestea sunt destinate pisciculturii, or, potrivit art. 3 alin. (5) din Legea nr. 107/1996, pepinierele și crescătoriile piscicole nu intră în domeniul public al Statului. Așadar, singurul argument al instanței de fond în aprecierea netemeiniciei cererii deduse judecății s-a referit la faptul că reclamanta nu a dovedit situația de fapt invocată, respectiv împrejurarea că bălțile meționate în anexa nr. 81 a H.G. nr. 1359/2001 la pozițiile nr. 26, 27 și 29 aparțin bazinului hidrografic Ialomița și că intră sub incidența prevederilor art. 3 alin. (1) din Legea nr. 107/1996. De asemenea, deși unitatea administrativă a contestat amplasamentul bălților în litigiu la bazinul hidrografic Ialomița, la cursul de apă Valea Toți, susținând că acestea nu au fost în domeniul public național și nici în administrarea reclamantei, prima instanță a reținut doar că acesteia din urmă îi revenea sarcina probei afirmațiilor sale, potrivit art. 249 din C. proc. civ., întrucât cel care face o susținere în cursul procesului trebuie să o dovedească. Judecătorul fondului nu a analizat și înlăturat apărările invocate de intervenienta Unitatea Administrativă Teritorială Comuna Salciile, limitându-se să rețină, formal, opoziția acestei părți față de cererea de anulare, prin aceea că nu a fost indicat amplasamentul efectiv al suprafețelor în litigiu, precum și inconsecvența părții reclamante în stabilirea amplasamentului acumulărilor care constituie obiectul cauzei, aceasta oscilând între cursurile de apă Salcia și Valea Toti, ambele străbătând teritoriul comunei Sălciile. Fără a nega principiul disponibilității care guvernează procesul civil, reglementat de prevederile art. 9 din C. proc. civ., Înalta Curte reține că soluționarea cauzei de către prima instanță strict din perspectiva probei cu înscrisurile administrate de reclamantă, fără a analiza pozițiile antagonice ale părților cu privire la situația de fapt dedusă judecății și fără să pună în discuția acestora necesitatea administrării oricăror probe necesare soluționării cauzei, reprezintă, în realitate, o încălcare a expresiei principiului rolului activ al judecătorului, astfel cum este acesta definit prin dispozițiile art. 22 din C. proc. civ. În raport de aceste circumstanțe, reținând că judecătorul fondului nu a lămurit pe deplin împrejurările de fapt ale cauzei, Înalta Curte apreciază că se impune casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe. De asemenea, pentru a dezlega în mod corect raportul juridic dedus judecății, este necesar ca judecătorul fondului să evalueze întreg materialul probator la care părțile fac referire, să examineze prin prisma dispozițiilor legale din materie dacă probele administrate sunt apte să fundamenteze o soluție dispusă în cauză și, în caz contrar, să dispună administrarea probelor pe care le consideră necesare pentru aflarea adevărului. În acest sens, cu ocazia rejudecării, instanța de fond va avea în vedere și necesitatea efectuării unei expertize tehnice de specialitate care să lămurească aspectele menționate mai sus, asupra cărora părțile au poziții divergente. Pentru aceste considerente, constatând că este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recursul urmează a fi admis, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și art. 497 C. proc. civ., dispunându-se casarea sentinței civile nr. 201 din 4 octombrie 2016 și trimiterea cauzei spre rejudecare instanței de fond. PENTRU ACESTE MOTIVE,