ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1464/2020

Ședința publică din data de 10 martie 2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 30.10.2015, sub nr. x/2015 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Administrația Fondului pentru Mediu: 1. anularea în parte a Raportului privind îndeplinirea obiectivelor de reciclare și valorificare a deșeurilor de ambalaje în anul 2013 nr. 1/12.12.2014; 2. anularea Deciziei nr. 75/24.04.2015 de soluționare a contestației introduse împotriva Raportului 1/12.12.2014 și, pe cale de consecință, 3. obligarea AFM să emită un Raport privind îndeplinirea obiectivelor de reciclare și valorificare a deșeurilor de ambalaje în anul 2013 din care să reiasă îndeplinirea de către A. a tuturor obiectivelor de reciclare și valorificare a deșeurilor de ambalaje în anul 2013 și 4. obligarea AFM la suportarea cheltuielilor de judecată generate de judecarea prezentei cauze.

Prin sentința civilă nr. 2548 pronunțată în data de 12 septembrie 2016, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea de suspendare a executării Raportului nr. x/12.12.2014 și a Deciziei nr. 75/24.04.2015 emise de autoritatea pârâtă, ca neîntemeiată și a respins cererea în anulare a acelorași acte administrative formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâta ADMINISTRAȚIA FONDULUI PENTRU MEDIU, având ca obiect "anulare act administrativ + suspendare executare act administrativ", ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței menționate la pct. 2 reclamanta A. S.A. a formulat două recursuri.

În cuprinsul recursului promovat în data de 18 ianuarie 2017 ce vizează soluția pronunțată asupra cererii de suspendare, recurenta-reclamantă invocă prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. și solicită casarea sentinței recurate și, în rejudecare să se admită cererea de suspendare a executării Raportului privind îndeplinirea obiectivelor de reciclare și valorificare a deșeurilor de ambalaje în anul 2013 nr. 1/12.12.2014 emis de Administrația Fondului pentru Mediu, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei ce face obiectul dosarului x/2015

În susținerea acestui recurs arată următoarele:

Hotărârea recurată este nelegală, fiind dată cu aplicarea greșită a prevederilor art. 15 alin. (1) coroborat cu art. 14 alin. (1) și art. 2 alin. (1) lit. ș), t) din Legea nr. 554/2004, instanța de fond a aplicat greșit aceste dispoziții legale, interpretând în mod eronat noțiunea de "caz bine justificat" și "pagubă iminentă" - motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Cererea de suspendare trebuie analizată în contextul corectei definiri a cazului bine justificat prin raportare la circumstanțele concrete ale speței, în sensul că AFM a recunoscut în Raportul nr. x/12.12.2014 că A. și-a îndeplinit toate obligațiile impuse de lege în sarcina sa și stabilirea neîndeplinirii obligațiilor de mediu exclusiv pe baza aprecierilor AFM privind acțiunile sau omisiunile unor terți valorificatori/reciclatori - nemotivarea/motivarea contradictorie este motiv distinct de nulitate a actului administrativ.

Actul contestat a fost emis cu exces de putere din partea instituției pârâte, respectiv cu încălcarea limitelor propriei competențe, astfel cum sunt statuate acestea de actele normative care-i reglementează organizarea și funcționarea. Invocă astfel lipsa competenței materiale a Administrației Fondului pentru Mediu de a face verificări la valorificatori/reciclatori în vederea verificării îndeplinirii obiectivelor de valorificare/reciclare a deșeurilor de ambalaje de către un operator economic autorizat pentru preluarea responsabilității privind obligațiile anuale de gestionare a deșeurilor de ambalaje de tipul A., lipsă de competență recunoscută și de autoritatea de reglementare în domeniul mediului.

Ignorarea de către pârâta Administrația Fondului pentru Mediu a unor texte legale exprese, inclusiv, dar fără a se limita la art. 27 alin. (3) și art. 28 alin. (3) din Ordinul nr. 578/2006 cu modificările aduse prin Ordinul 192/2014, care stabilesc condițiile care trebuie îndeplinite de un operator economic autorizat pentru preluarea responsabilității privind obligațiile anuale de gestionare a deșeurilor de ambalaje pentru luarea în considerare ca și valorificate/reciclate a deșeurilor de ambalaje pentru care acesta a preluat responsabilitatea.

Cererea de suspendare trebuie analizată în contextul pagubei iminente sub forma prejudiciului viitor și previzibil în patrimoniul recurentei-reclamante.

Instanța de recurs trebuie să verifice gravitatea și iminența prejudiciului în funcție de toate circumstanțele pricinii, luând în considerare natura propriu-zisă a măsurii administrative și contextul în care intervine, cu respectarea principiului proporționalității.

Solicită ca în recurs să se cântărească interesele părților raportat la fiecare rezultat posibil. Suspendarea Raportului nr. x/12.12.2014 nu produce nici o pagubă pârâtei, însă pentru recurentă menținerea efectelor Raportului nr. x/12.12.2014 până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei o expune la riscul anulării licenței de operare și la imposibilitatea emiterii unei noi licențe și va duce la imposibilitatea de a funcționa și de a-și îndeplini obligațiile față de clienți (operatorii care au transferat obligațiile de atingere a obiectivelor de valorificare și reciclare a deșeurilor de ambalaje) și furnizori de orice fel. De asemenea, menținerea efectelor Raportului nr. x/12.12.2014 ar putea conduce la obligarea clienților A. de către AFM la plata unor despăgubiri pentru cantitățile nereciclate pe anul 2013, despăgubiri pentru care clienții A. s-ar putea întoarce împotriva A. printr-o acțiune în regres.

Prin motivele de recurs depuse la data de 3 februarie 2017 ce privesc soluția pronunțată asupra cererii de anulare a actelor administrative contestate, recurenta - reclamantă invocă prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. și solicită în principal, trimiterea cauzei spre rejudecare Curții de Apel București, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și în subsidiar, casarea sentinței recurate cu reținerea cauzei spre rejudecare, urmând a se admite cererea de anulare în parte a Raportului privind îndeplinirea obiectivelor de reciclare și valorificare a deșeurilor de ambalaje în anul 2013 nr. 1/12.12.2014, înregistrat la AFM sub nr. x/12.12.2014 și de anulare a deciziei nr. 75/24.04.2015 de soluționare a contestației și, pe cale de consecință, să se dispună obligarea pârâtei să emită un Raport privind îndeplinirea obiectivelor de reciclare și valorificare a deșeurilor de ambalaje în anul 2013 din care să reiasă îndeplinirea de către A. a tuturor obiectivelor de reciclare și valorificare a deșeurilor de ambalaje în anul 2013.

În cuprinsul motivelor de recurs susține următoarele:

Hotărârea recurată este nelegală, fiind dată cu aplicarea greșită a prevederilor art. 425 alin. (1) lit. b) noul C. proc. civ. și art. 6 CEDO și nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, nefiind prezentate considerentele pentru care a înlăturat susținerile sale - motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 noul C. proc. civ.

Arată că hotărârea nu cuprinde motivele pentru care instanța a înlăturat criticile formulate de A. împotriva actelor administrative contestate. Astfel, la o simplă lectură a hotărârii urmează a se observa că pretinsa "motivare" a instanței nu reprezintă altceva decât o reformulare superficială a succesiunii de fapte reținute de AFM în Raportul nr. x/12.12.2014, fără a se putea discerne un silogism logic propriu judecătorului, cu atât mai mult nu unul care să conducă la o încadrare juridică a faptelor reținute în Raportul AFM și care să fie aptă să răspundă la criticile invocate de A..

În acest sens, cu titlu exemplificativ, a arătat în cadrul recursului, o serie de corespondențe între "motivarea" instanței și Raportul AFM nr. x/12.12.2014, care dovedesc faptul că judecătorul fondului nu a efectuat o analiză proprie argumentelor dezvoltate în cuprinsul cererii de chemare în judecată, ci s-a limitat să preia aproape cuvânt cu cuvânt din Raportul AFM pentru a crea aparența unei motivări judecătorești.

Mai mult, arătă că hotărârea instanței de fond nu cuprinde nici motivele pentru care nu s-au reținut/s-au respins argumentele invocate de A., privind faptul că reclamanta răspunde doar pentru fapte personale, nu și pentru fapta unor terți (valorificatori/reciclatori) și obligația asumată de a asigura valorificarea/reciclarea deșeurilor reprezintă o obligație de mijloace, iar nu o obligație de rezultat, nefăcându-se dovada de către AFM a unui comportament culpabil al reclamante.

Potrivit art. 26 alin. (3) din Ordinul 578/2006 și cap. V, pct. 23 lit. a) și o) din Ordinul 2742/2011, A. are doar obligația de a preda cantitățile de deșeuri de ambalaje către terții operatori economici autorizați pentru operațiuni de valorificare și reciclare, nu și de a asigura realizarea efectivă a operațiunilor de valorificare și reciclare.

Conform Deciziei nr. 2005/270/CE, pentru determinarea și raportarea cantității de deșeuri de ambalaje valorificate/reciclate este suficient să se țină cont de cantitățile predate de la centrele de sortare către operatorii economici care desfășoară operațiunile de valorificare/reciclare, fără să se solicite dovada realizării acestor operațiuni. - para. 43 - 45 din cererea de chemare în judecată.

A. și-a îndeplinit obligațiile legale și a făcut dovada trasabilității deșeurilor de ambalaje până la valorificator/reciclator, demonstrând îndeplinirea obiectivelor anuale de reciclare și valorificare a deșeurilor de ambalaje în anul 2013.

Documentele de achiziție deținute de recurenta-reclamantă permit stabilirea sursei generatoare a deșeurilor de ambalaje și a faptului că deșeurile reprezintă deșeuri de ambalaje, conform H.G. nr. 856/2002.

A. a asigurat trasabilitatea deșeurilor de ambalaje de sticlă livrate în vederea reciclării către B., operatorii C., D., E. și F., care dețineau autorizații de mediu pentru reciclarea deșeurilor din sticlă. Operațiunea de transformare a deșeurilor de ambalaje de sticlă în granule de sticlă prin măcinare/concasare reprezintă operațiune de reciclare, deoarece respectă condițiile/criteriile definiției legale a reciclării. Operațiunile de reparare/recondiționare a deșeurilor de ambalaje de lemn reprezintă activități de reciclare. Partenerii A. au evidențiat concret cantitățile de deșeu de lemn folosit efectiv pentru repararea/recondiționarea ambalajelor de lemn.

Pe fondul cauzei, dacă se va aprecia că hotărârea este motivată, arată că sentința recurată este nelegală, fiind dată cu aplicarea greșită a prevederilor art. 26 alin. (3) din Ordinul 578/2006 și cap. V, pct. 23 lit. a) și o) din Ordinul 2742/2011, în sensul că instanța a aplicat greșit aceste prevederi, interpretând în mod eronat întinderea obligațiilor OTR-urilor în ceea ce privește verificarea modului în care valorificatorii/reciclatorii realizează efectiv operațiunile de valorificare/reciclare - motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Hotărârea recurată este nelegală, fiind dată și cu aplicarea greșită a prevederilor Legii 211/2011 și H.G. nr. 621/2005, judecătorul fondului interpretând în mod eronat considerând că anumite operațiuni nu se încadrează în sfera noțiunilor de reciclare/valorificare. Terții valorificatori îndeplineau condițiile cerute de lege pentru ca activitatea prestată de aceștia să fie recunoscută de AFM.

Așa cum a precizat în cererea de chemare în judecată, potrivit cadrului legal aplicabil, obligațiile A. se opresc în momentul în care deșeurile sunt predate unor valorificatori/reciclatori autorizați, întrucât legea nu condiționează reclamanta de conduita valorificatorului/reciclatorului, respectiv dacă acesta realizează sau nu operațiunea pentru care a recepționat deșeurile. De asemenea, legea nu impune A. obligația de a supraveghea și verifica modul în care valorificatorii/reciclatorii își desfășoară activitatea, de altfel A. nu are nici pârghiile legale pentru a face acest lucru.

Operatorii economici care realizează operațiuni de valorificare și reciclare sunt entități juridice distincte cu privire la care recurenta nu are nicio competență sau atribuție recunoscută de lege cu privire la controlul activității acestora ulterior predării cantităților de deșeuri spre valorificare/reciclare.

De altfel, Cap. V din Ordinul 2742/2011 stabilește obligația A. de a asigura valorificarea și reciclarea cantităților de deșeuri de ambalaje pentru care a preluat responsabilitatea în conformitate cu obiectivele anuale stabilite, dar și activitățile ce intră în conținutul acestei obligații (respectiv, activitățile a căror îndeplinire atrage considerarea ca îndeplinită a obiectivelor de valorificare și reciclare). Or, Ordinul 2742/2011 prevede în sarcina OTR-urilor doar obligația de încheia contracte cu colectorii și de a organiza și finanța colectarea și valorificarea și reciclarea deșeurilor, nu și de a verifica activitatea acestora sau a operatorilor autorizați pentru valorificare și reciclare ulterior colectării, respectiv predării spre valorificare și reciclare a deșeurilor de ambalaje.

Instanța de fond a interpretat în mod eronat prevederile legale privind operațiunile de reciclare când a considerat că anumite operațiuni nu se încadrează în sfera noțiunilor de reciclare/valorificare. Terții valorificatori îndeplineau cerințele prevăzute de lege și de autorizațiile de mediu pentru operațiunile efectuate.

Contrar celor reținute de instanța de fond, operațiunile efectuate de către terții valorificatori se încadrau în definiția legală a operațiunilor de reciclare, aceștia îndeplinind totodată și cerințele prevăzute în autorizația de mediu.

Solicită admiterea căii de atac astfel cum a fost motivată.

Intimata-pârâtă a depus întâmpinare și, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a soluției instanței de fond.

Recurenta-reclamantă a depus la dosar răspuns la întâmpinare.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor

Examinând sentința recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursurile sunt fondate, în sensul și pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Acțiunea are ca obiect cererea formulată de reclamanta A. S.A. prin care a solicitat efectuarea controlului de legalitate asupra Raportului privind îndeplinirea obiectivelor de reciclare și valorificare a deșeurilor de ambalaje în anul 2013 nr. 1/12.12.2014 și Deciziei nr. 75/24.04.2015 de soluționare a contestației.

În speță, așa cum a argumentat și recurenta-reclamantă, este întemeiat motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., care se referă la cazul în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se sprijină sau când aceasta cuprinde motive contradictorii ori străine de natura pricinii.

Acest motiv de recurs vizează ipoteze variate, precum nemotivarea, motivarea insuficientă, implicită, confuză sau motive contradictorii ori străine de natura pricinii.

Ipoteza care se regăsește în cauza supusă judecății are în vedere nemotivarea hotărârii, de vreme ce, din analiza acesteia se constată că prima instanță s-a limitat la a da aparența unei minime examinări a motivelor de nelegalitate invocate în susținerea cererii de anulare a măsurilor dispuse de autoritatea pârâtă, reluând, în realitate, parțial, argumentele pârâtei, expuse în actul administrativ contestat.

O astfel de conduită procedurală nu răspunde exigențelor impuse de art. 425 C. proc. civ. și art. 6 paragraf 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului privind dreptul la un proces echitabil, drept care nu poate fi considerat efectiv decât dacă observațiile părților sunt în mod real examinate de către instanța sesizată.

Principiul general consacrat de art. 425 alin. (1) pct. b) C. proc. civ. impunea în sarcina primei instanțe obligația de motivare a hotărârii pronunțate, în sensul de prezenta "motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților".

Or, în speță, reluarea în mod exclusiv a argumentelor uneia dintre părți, anume ale pârâtei, fără a le însoți, în mod vădit, de analiza proprie a aspectelor de fapt și de drept relevante, fără a prezenta argumentele proprii privind respingerea motivelor de nelegalitate expuse în acțiunea introductivă de instanță, nu corespunde exigențelor textului legal sus-citat.

Această concluzie este susținută și de modul sumar, neconcludent și contradictoriu în care au fost analizate susținerile reclamantei, atât în ceea ce privește cererea de suspendare a actului administrativ, cât și asupra fondului cauzei.

În egală măsură, sentința nesocotește jurisprudența CEDO în materie, art. 6 § 1 din Convenție, care a statuat constant că dreptul la un proces echitabil presupune ca hotărârea instanței să cuprindă răspunsuri specifice și explicite la aspectele esențiale supuse judecății, altfel spus un examen concret, efectiv al aspectelor importante ale cauzei (de ex. în cauza Albina împotriva României, 2005 ori în cauza Vlasia Grigore Vasilescu împotriva României, 2006).

Nemotivarea hotărârii, echivalează cu o necercetare a fondului cauzei, situație în care devin aplicabile dispozițiile art. 497 alin. (1) coroborat cu art. 480 alin. (3) din C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 care impun casarea cu trimitere spre rejudecare a cauzei.

Casarea cu trimitere corespunde unei nevoi reale de a se respecta principiile ce guvernează desfășurarea procesului civil, cu referire directă la principiul contradictorialității și totodată este impusă de necesitatea aplicării efective, iar nu doar formale, a dreptului părților la dublul grad de jurisdicție.

Găsind fondat motivul de recurs prevăzut dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., criticile recurentei-reclamante întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., nu vor mai fi analizate, urmând a fi avute în vedere la soluționarea în fond a cauzei.

În consecință, pentru considerentele arătate, constatând că sunt întemeiate criticile formulate de recurenta-reclamante sub aspectul motivului prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, coroborat cu cele ale art. 496 și art. 497 din C. proc. civ., va admite recursul, va casa sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de reclamanta A. S.A. - în insolvență - prin administrator judiciar G. împotriva sentinței civile nr. 2548 din 12 septembrie 2016 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe. Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 10 martie 2020.