ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 142/2020

Ședința publică din data de 15 ianuarie 2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 12 august 2016, sub nr. x/2016, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtele Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei și S.N.T.G.N. Transgaz S.A., a solicitat anularea Hotărârii nr. 20/12.07.2016 a Comisiei de soluționare a disputelor pe piața angro și cu amănuntul apărute între participanții la piața gazelor naturale, cu consecința anulării facturii seria x nr. x/21.04.2016, reprezentând c/val depășire capacitate rezervată pentru luna februarie 2016, în valoare totală de 55.333,20 RON (cu TVA), emisă de S.N.T.G.N. Transgaz S.A.

Prin sentința civilă nr. 99 din 18 ianuarie 2017, Curtea de Apel București a hotărât următoarele:

- a respins excepția necompetenței materiale a instanței pe capătul de cerere privind anularea facturii;

- a admis excepția inadmisibilității capătului de cerere privind anularea facturii nr. x/21.04.2016 și a respins acest capăt de cerere, ca inadmisibil;

- a respins, în rest, cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., prin administrator judiciar B., în contradictoriu cu pârâtele Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei și Societatea Națională de Transport Gaze Naturale "Transgaz" S.A., ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței menționate la pct. I.2, a declarat recurs reclamanta A. S.A. prin administrator judiciar B., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată așa cum a fost formulată.

Prin criticile de la punctul 1 din cererea de recurs, recurenta-reclamantă susține că soluția de admitere a excepției inadmisibilității și de respingere a cererii de anulare a facturii fiscale ca inadmisibilă, este neîntemeiată.

Astfel, Hotărârea nr. 20/12.07.2016 a fost emisă de ANRE în calitatea sa de organ administrativ în baza art. 174 alin. (8)-(11) din Legea nr. 123/2012, fiind un act administrativ unilateral emis de către o autoritate publică în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii. Acest act, în funcție de soluțiile adoptate pentru soluționarea disputelor ori plângerilor, poate da naștere, modifica sau stinge raporturi juridice, ca și în această situație ce a fost dedusă judecății.

În conformitate cu art. 17 alin. (2) pct. IV lit. e) din Ordinul nr. 61/2013 al ANRE, solicitanții nemulțumiți de hotărârea Comisiei o pot ataca în contencios la Curtea de Apel București.

Or, susține recurenta, în condițiile în care factura seria x nr. x/21.04.2016 nu a fost emisă în baza dispozițiilor Contractului de transport al gazelor naturale nr. 14/24.09.2015 încheiat între părți, ci a fost emisă în baza Ordinului nr. 1/20.01.2016 privind stabilirea unor măsuri provizorii referitoare la implementarea Codului rețelei pentru Sistemul național de transport al gazelor naturale, aprobat prin Ordinul președintelui Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei nr. 16/2013, fără existența unui act adițional la contract prin care acesta să fi fost modificat, iar prin Hotărârea nr. 20 din 12.07.2016, comisia ANRE certifică legalitatea întocmirii acestei facturi în baza contractului, este evidentă astfel nelegalitatea actului administrativ și a legăturii de cauzalitate între acesta și factura emisă.

Având în vedere principiul "resoluto iure dantis, resolvitur ius accipientis", anularea unui act juridic inițial (primar) atrage și anularea actului juridic subsecvent (următor), datorită legăturii lor juridice, este evident că, în condițiile în care, arătând legătura de cauzalitate între Hotărârea nr. 20/12.07.2016 a comisiei ANRE și factura emisă (factură ce a fost certificată de hotărârea a cărei anulare a solicitat), decizia instanței de fond este neîntemeiată.

Principiul resoluto iure dantis, resolvitur ius accipientis susține recurenta-reclamantă, apare, pe de o parte, ca o consecință a celor două principii ale efectelor nulității (principiul retroactivității efectelor nulității și principiul restitutio in integrum) și, pe de altă parte, ca o consecință, a principiului nemo plus iuris ad alium transfere potest, quam ipse habet ("Nimeni nu poate să transfere mai multe drepturi decât are sau ceva ce nu are"), toate acestea, arată recurenta, fiind întărite de prevederile art. 1254 alin. (2) din Noul C. civ. "desființarea contractului atrage, în condițiile legii, și desființarea actelor subsecvente încheiate în baza lui", aceste dispoziții aplicându-se și în cazul actelor juridice unilaterale ce au fost lovite de nulitate, conform art. 1325 din Noul C. civ.

Prin criticile de la punctul 2 din cererea de recurs, cu privire la "respingerea acțiunii formulate de A. ca neîntemeiată", recurenta-reclamantă consideră că a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept, apreciind că Hotărârea nr. 20/12.07.2016 este nelegală, în continuare, fiind redate, în mod amplu, identic, argumentele invocate și în fața primei instanțe.

Intimatele-pârâte Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei și Societatea Națională de Transport Gaze Naturale "Transgaz" S.A. au formulat, fiecare, întâmpinări, înregistrate la dosarul cauzei la 21 iunie 2017, respectiv la 10 iulie 2017, prin care, fără a invoca excepții, au solicitat respingerea recursului, ca fondat.

Având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul contenciosului administrativ și fiscal, a fost fixat termen pentru soluționarea recursului de față, la data de 15 ianuarie 2020.

II. Soluția instanței de recurs

Prin cererea de chemare în judecată în cauză, reclamanta a supus controlului jurisdicțional de legalitate în contencios administrativ o acțiune în anularea unui act administrativ reprezentat de Hotărârea nr. 20/12.07.2016 emisă de ANRE - Comisia de soluționare a disputelor pe piața angro și cu amănuntul apărute între participanții la piața gazelor naturale, precum și a unei facturi fiscale emise de Transgaz S.A..

Prin sentința civilă nr. 99/18.01.2017, Curtea de Apel București a admis excepția inadmisibilității capătului de cerere privind anularea facturii seria x nr. x/21.04.2016. Totodată, prin aceeași sentință, instanța de fond a respins ca neîntemeiată cererea de anulare a Hotărârii nr. 20/2016.

Criticile formulate de recurenta-reclamantă la pct. I au privit soluția de admitere a excepției inadmisibilității acțiunii sub aspectul reținut de instanța de fond, și anume, lipsa caracterului de act administrativ al facturii fiscale, ce face obiectul cererii de anulare.

Analizând criticile privind inadmisibilitatea, Înalta Curte constată că soluția pronunțată de instanța de fond asupra acestui capăt de cerere este legală.

Condiția esențială de atacare a unui act în fața instanței de contencios administrativ este aceea ca actul atacat să aibă caracter de act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, care stipulează că prin act administrativ se înțelege "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse competenței instanțelor de contencios administrativ".

Factura fiscală seria x nr. x/21.04.2016, așa cum legal a reținut și instanța de fond, nu întrunește caracterele juridice ale actului administrativ, așa cum sunt trasate în definiția legală cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, nefiind emise de o autoritate publică, în regim de putere publică.

Factura fiscală care face obiectul cauzei nu are trăsăturile caracteristice unui act administrativ, scopul emiterii ei nefiind producerea de efecte juridice de sine stătătoare, specifice dreptului administrativ, ci doar de a-i comunica recurentei-reclamante cuantumul și proveniența sumei datorate.

Factura, cel mai utilizat document contabil, este un instrument ce atestă o tranzacție comercială, fiind emisă de furnizorul de bunuri sau servicii către client și care crează în sarcina acestuia din urmă obligația de plată aferentă achiziției.

Astfel, conținutul facturii nu dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice de drept administrativ, nedispunând măsuri în regim de putere publică.

Din această perspectivă, întrucât cererea de chemare în judecată s-a întemeiat pe prevederile art. 1 și art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte are în vedere că, potrivit acestui text de lege, poate face obiectul cererii doar un "act administrativ unilateral", condiție pe care factura în cauză nu o îndeplinește, astfel încât, în mod corect prima instanță a admis excepția inadmisibilității cererii în anularea facturii fiscale, iar criticile reclamantei sunt nefondate.

Așa-zisa legătură de cauzalitate între factura emisă de Transgaz și actul administrativ supus controlului de legalitate în prezenta cauză - Hotărârea nr. 20/2016 a ANRE, este nerelevantă în privința admisibilității capătului de cerere în anularea facturii.

Menționata factură nu reprezintă nici o operațiune administrativă care a stat la baza emiterii hotărârii (ca să poată fi supusă controlului în contencios administrativ în temeiul art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004), și nici act subsecvent Hotărârii, ca să facă obiectul unei cereri accesorii, în temeiul art. 123 alin. (1) din C. proc. civ.

Pentru aceste considerente, constatând că nu există motive pentru reformarea sentinței recurate din perspectiva criticilor de la punctul 1 din cererea de recurs, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta Societatea A., în insolvență, prin administrator judiciar C., ca nefondat.

Recursul este o cale extraordinară de atac, care poate fi exercitată numai pentru motivele de nelegalitate expres și limitativ prevăzute de art. 488 din C. proc. civ.

Potrivit dispozițiilor art. 486 alin. (1) lit. d) și ale art. 486 alin. (3) din C. proc. civ.:

"(1) Cererea de recurs va cuprinde următoarele mențiuni:

d) motivele de nelegalitate pe care se întemeiază recursul și dezvoltarea lor sau, după caz, mențiunea că motivele vor fi depuse printr-un memoriu separat".(...)

(3) Mențiunile prevăzute la alin. (1) lit. a) și c) - e),(...), sunt prevăzute sub sancțiunea nulității."

Articolul 487 alin. (1) din C. proc. civ. stabilește următoarele:

"Recursul se va motiva prin însăși cererea de recurs, în afară de cazurile prevăzute la art. 470 alin. (5), aplicabile și în recurs."

Conform dispozițiilor art. 489 alin. (1) din C. proc. civ.:

"Recursul este nul dacă nu a fost motivat în termenul legal, cu excepția cazului prevăzut la alin. (3)", iar potrivit art. 489 alin. (2) din C. proc. civ., republicat:

"Aceeași sancțiune intervine în cazul în care motivele invocate nu se încadrează în motivele de casare prevăzute la art. 488."

Examinând recursul declarat în cauză prin raportare la aceste dispoziții legale, Înalta Curte constată că reclamanta a formulat critici de nelegalitate din perspectiva cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., doar în privința criticilor de la punctul I din cererea de recurs.

Din economia textelor anterior citate rezultă că nu este suficient ca recursul să fie depus și motivat în termenul prevăzut de lege, ci, este necesar să fie formulate critici care să se circumscrie motivelor de nelegalitate expres și limitativ reglementate. În consecință, în măsura în care recursul nu este motivat ori atunci când aspectele învederate în cererea de recurs nu pot fi încadrate în dispozițiile art. 488 pct. 1-8 C. proc. civ., calea de atac va fi lovită de nulitate.

Soluția la care s-a oprit legiuitorul se explică prin aceea că recursul este o cale extraordinară de atac, de reformare, în care se examinează numai conformitatea hotărârii atacate cu normele de drept aplicabile, astfel cum rezultă din art. 483 alin. (3) C. proc. civ.. Simpla nemulțumire a părții cu privire la hotărârea pronunțată nu este suficientă, ci este necesar ca recursul să fie întemeiat pe cel puțin unul dintre motivele prevăzute expres și limitativ de lege, fiind o cale de atac de reformare prin care se analizează exclusiv controlul de legalitate a hotărârii atacate, deoarece, părțile au avut la dispoziție o judecată în fond în fața primei instanțe.

În cauză, se constată că punctul II al cererii de recurs nu conține critici care să poată fi încadrate în vreunul dintre motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., în raport cu soluția pronunțată de prima instanță.

Astfel, deși recurenta-reclamantă a indicat, în mod formal, că recursul se încadrează în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prin criticile desuse judecății la punctul II din calea de atac a recursului, aceasta reiterează integral aspectele sesizate în acțiunea cu care a învestit inițial instanța de judecată, fiind o copiere identică a acesteia, fără a se raporta la considerentele sentinței atacate și fără a le combate efectiv.

În condițiile arătate, susținerile recurentei-reclamante nu permit analizarea sentinței atacate din perspectiva niciunui motiv de casare din cele prevăzute de art. 488 din C. proc. civ., această neregularitate a cererii de recurs fiind sancționată cu nulitatea căii de atac.

Potrivit art. 483 alin. (3) din C. proc. civ.:

"Recursul urmărește să supună Înaltei Curți de Casație și Justiție examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile", legiuitorul înțelegând să încadreze recursul în rândul căilor extraordinare de atac, obiectul său fiind acela al verificării aspectelor de nelegalitate indicate în mod expres și limitativ de dispozițiile art. 488 C. proc. civ.

În absența unor critici aduse hotărârii primei instanțe, care să se circumscrie motivelor de casare reglementate de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., controlul ierarhic specific căii de atac a recursului nu poate fi exercitat, instanța superioară neputând proceda la o reevaluare a susținerilor în fapt și în drept din cuprinsul cererii de chemare în judecată, nefiind aplicabile, pentru verificarea legalității unei hotărâri judecătorești supusă căii de atac a recursului, regulile specifice în materia apelului.

Întrucât, în speță, recurenta-reclamantă nu s-a conformat exigențelor impuse de lege și nu a formulat critici care să permită încadrarea motivelor de recurs într-unul din cazurile expres și limitativ prevăzute de art. 488 din C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 486 alin. (1) lit. d), art. 489 alin. (2) și art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va admite excepția nulității parțiale a recursului, invocată din oficiu, și va anula recursul declarat de reclamanta Societatea A., în insolvență, prin administrator judiciar C., în privința criticilor de la punctul II din cuprinsul cererii de recurs.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamanta Societatea A., în insolvență, prin administrator judiciar C. împotriva sentinței civile nr. 99 din 18 ianuarie 2017, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, în ceea ce privește criticile de la punctul I din cererea de recurs.

Anulează recursul declarat împotriva aceleiași sentințe, în privința criticilor de la punctul II din cuprinsul cererii de recurs.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 15 ianuarie 2020.