ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4769/2019

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 08 iulie 2016, sub nr. x/2016, reclamanta ELECTROCENTRALE BUCUREȘTI S.A. (E.L.C.E.N.) a chemat în judecată pe pârâtele AUTORITATEA NAȚIONALĂ DE REGLEMENTARE ÎN DOMENIUL ENERGIEI (A.N.R.E.) și S.N.T.G.N. TRANSGAZ S.A., solicitând instanței ca, în baza probelor ce se vor administra, să dispună anularea Hotărârii nr. 10/06.06.2016 a Comisiei de soluționare a disputelor pe piața angro și cu amănuntul apărute între participanții la piața gazelor naturale, cu consecința anulării facturilor seria x, nr. x/24.02.2016 și seria x, nr. x/21.03.2016, aferente contravalorii depășirii de capacitate rezervată în luna decembrie 2015, respectiv în luna ianuarie 2016, emise de pârâta S.N.T.G.N. TRANSGAZ S.A. Prin întâmpinare, pârâta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei a invocat următoarele: excepția necompetenței materiale a Curții de Apel București în ceea ce privește "capătul 2" al cererii introductive de instanță - "anularea facturilor seria x nr. x/24.02.2016 și seria x nr. x/21.03.2016"; excepția lipsei calității procesuale pasive față de "capătul 2" al cererii introductive de instanță - "anularea facturilor seria x nr. x/24.02.2016 și seria x nr. x/21.03.2016" și excepția inadmisibilității "capătului 2" al cererii de chemare în judecată - "anularea facturilor seria x nr. x/24.02.2016 și seria x nr. x/21.03.2016", iar pârâta Națională de Transport Gaze Naturale "Transgaz" S.A., prin întâmpinare, a solicitat respingerea contestației ca fiind netemeinică și nelegală și menținerea în tot a Hotărârii nr. 10706.06.2016 emisă de Comisia de soluționare a disputelor pe piața angro și cu amănuntul apărute între participanții la piața gazelor naturale ca fiind temeinică și legală și obligarea reclamantei la plata cheltuielilor de judecată efectuate de Transgaz în prezentul proces; în temeiul art. 247 noul C. proc. civ., coroborat cu art. 1 alin. (1) și (2) și art. 2 alin. (1) lit. f) și g) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, a invocat excepția lipsei competenței materiale a Curții de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal de a soluționa întregul petit al acțiunii. Ca urmare a citării, în mod distinct în cauză, la termenul de judecată din 05.12.2016, reclamanta a depus la dosar precizare scrisă a administratorului judiciar provizoriu A., în sensul că își însușește acțiunea formulată de Electrocentrale București S.A. La același termen, au fost respinse excepțiile necompetenței materiale și a lipsei calității procesuale pasive a pârâtei ANRE în ceea ce privește capătul de cerere având ca obiect anularea facturilor seria nr. x/24.02.2016 și nr. x/21.03.2016, pentru considerentele expuse în încheierea de ședință de la acea dată, instanța luând act de renunțarea la susținerea excepției netimbrării sau a insuficientei timbrări în ceea ce privește capătul de cerere având ca obiect anularea facturilor seria nr. x/24.02.2016 și nr. x/21.03.2016. La același termen a fost unită cu fondul excepția inadmisibilității capătului de cerere având ca obiect anularea facturilor seria nr. x/24.02.2016 și nr. x/21.03.2016 invocată de pârâta ANRE.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 3959 din 12 decembrie 2016, pronunțată în dosarul nr. x/2016, a admis excepția inadmisibilității și a respins cererea în anularea facturilor fiscale, ca inadmisibilă; a respins cererea în anularea hotărârii nr. 10/06.06.2016, formulată de reclamata S.C. Electrocentrale București S.A., prin administrator judiciar A., în contradictoriu cu pârâtele Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei și SNTGN Transgaz S.A. Mediaș, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva acestei sentințe a declarat recurs, în termen, reclamanta ELECTROCENTRALE BUCUREȘTI S.A. prin administrator judiciar B. S.P.R.L., solicitând admiterea recursului, așa cum a fost formulat, casarea sentinței civile recurate, rejudecarea cauzei pe fond și admiterea acțiunii, așa cum a fost formulată de Electrocentrale București. În recursul său, întemeiat în drept pe prevederile pct. 8 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ., recurenta- reclamantă a criticat sentința recurată ca fiind dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material, în esență, reproșând primei instanțe că a făcut o aplicare greșită a dispozițiilor Ordinului A.N.R.E. nr. 61/2013 pentru aprobarea Regulamentului privind organizarea și funcționarea comisiei pentru soluționarea disputelor pe piața angro și cu amănuntul apărute între participanții la piața de energie electrică și gaze naturale; a Ordinului A.N.R.E. nr. 16/2013 privind aprobarea Codul rețelei pentru Sistemul de Transport Gaze Naturale și a Ordinului A.N.R.E. nr. 1/2016 privind stabilirea unor măsuri provizorii referitoare la implementarea Codului rețelei pentru Sistemul național de transport al gazelor naturale, și invocând, următoarele motive: I. Cu privire la admiterea excepției inadmisibilității și respingerea cererii de anulare a facturilor fiscale ca inadmisibilă, recurenta- reclamantă o consideră neîntemeiată, deoarece: Hotărârea nr. 10/06.06.2016 a fost emisă de A.N.R.E. în calitatea sa de organ administrativ în baza art. 174 alin. (8)-(11) din Legea nr. 123/2012, fiind un act administrativ unilateral emis de către o autoritate publică în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii. Acest act, în funcție de soluțiile adoptate pentru soluționarea disputelor ori plângerilor, poate da naștere, modifică sau stinge raporturi juridice, ca și în aceasta situație ce a fost dedusa judecății. În conformitate cu art. 17, alin. (2), punctul IV, lit. e) din Ordinului nr. 61/2013 al ANRE solicitanții nemulțumiți de hotărârea Comisiei o pot ataca în contencios la Curtea de Apel București. Or, susține recurenta, în condițiile în care cele două facturi seria x nr. x/24.02.2016 și nr. x/21.03.2016, nu au fost emise în baza dispozițiilor Contractului de transport al gazelor naturale nr. 14/24.09.2015 încheiat între părți, ci au fost emise în baza Ordinului ANRE nr. 1/20.01.2016 privind stabilirea unor măsuri provizorii referitoare la implementarea Codului rețelei pentru Sistemul național de transport al gazelor naturale, aprobat prin Ordinul președintelui Autorității naționale de Reglementare in Domeniul Energiei nr. 16/2013, fără existența unui act adițional la contract prin care acesta să fi fost modificat, iar prin Hotărârea nr. 10 din 06.06.2016, comisia ANRE certifică legalitatea întocmirii acestor facturi în baza contractului, este evidentă astfel nelegalitatea actului administrativ și a legăturii de cauzalitate între acesta și facturile emise. Având în vedere principiul "resoluto iure dantis, resolvitur ius accipientis", anularea unui act juridic inițial (primar) atrage și anularea actului juridic subsecvent (următor), datorită legăturii lor juridice, este evident că, în condițiile în care, arătând legătura de cauzalitate între Hotărârea nr. 10/06.06.2016 a comisiei ANRE și facturile emise (facturi ce au fost certificate de hotărârea a cărei anulare a solicitat), decizia instanței de fond este neîntemeiată. Principiul resoluto iure dantis, resolvitur ius accipientis, susține recurenta-reclamantă, apare, pe de o parte, ca o consecință a celorlalte două principii ale efectelor nulității (principiul retroactivității efectelor nulității și principiul restitutio in integrum) și, pe de altă parte, ca o consecință a principelui nemo plus iuris ad alium transferre potest, quam ipse habet ("Nimeni nu poate să transfere mai multe drepturi decât are sau ceva ce nu are"), toate acestea, arată recurenta, fiind întărite de prevederile art. 1254 alin. (2) din Noul C. civ. "desființarea contractului atrage, în condițiile legii, și desființarea actelor subsecvente încheiate în baza lui", aceste dispoziții aplicându-se și în cazul actelor juridice unilaterale ce au fost lovite de nulitate, conform art. 1325 din Noul C. civ. II. Cu privire la «respingerea acțiunii formulate de ELCEN ca neîntemeiată», de către instanța de fond, recurenta- reclamantă consideră că a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept, apreciind că Hotărârea nr. 10/06.06.2016 a Comisiei de soluționare a disputelor pe piața angro și cu amănuntul apărute între participanții la piața gazelor naturale din cadrul ANRE, este nelegală, în continuare, fiind redate, foarte pe larg, identic, argumentele invocate prin acțiunea introductivă de instanță.

Apărările formulate în cauză Intimatele-pârâte AUTORITATEA NAȚIONALĂ DE REGLEMENTARE ÎN DOMENIUL ENERGIEI și SOCIETATEA NAȚIONALĂ DE TRANSPORT GAZE NATURALE "TRANSGAZ" S.A. MEDIAȘ au formulat, fiecare, întâmpinare, înregistrate la data de 27 martie 2017 și, respectiv, 03 aprilie 2017, prin care, fără a invoca excepții, au solicitat respingerea recursului, ca nefondat, și menținerea sentinței recurate, ca fiind legală și temeinică.

Procedura de soluționare a recursului În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486, art. 490 C. proc. civ. Prin rezoluția din 30 octombrie 2018 a completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 16 octombrie 2019, cu citarea părților, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză II.1.) Fiind luată în examinare cu prioritate, față de dispozițiile art. 248 alin. (1) C. proc. civ., excepția nulității parțiale a recursului pentru neîndeplinirea cerinței motivării căii de atac, deoarece nerespectarea acestei condiții imperative atrage sancțiunea nulității și exclude cercetarea oricăror alte aspecte, Înalta Curte urmează să o admită și să constate că recursul este parțial nul, în ceea ce privește pct. II al cererii de recurs, având în vedere următoarele considerente: Recursul este o cale extraordinară de atac, care poate fi exercitată numai pentru motivele de nelegalitate expres și limitativ prevăzute de art. 488 din C. proc. civ. Potrivit dispozițiilor art. 486 alin. (1) lit. d) și ale art. 486 alin. (3) din C. proc. civ., republicat: "(1) Cererea de recurs va cuprinde următoarele mențiuni: d) motivele de nelegalitate pe care se întemeiază recursul și dezvoltarea lor sau, după caz, mențiunea că motivele vor fi depuse printr-un memoriu separat".(...) (3) Mențiunile prevăzute la alin. (1) lit. a) și c) - e),(...), sunt prevăzute sub sancțiunea nulității." Articolul 487 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, stabilește următoarele: "Recursul se va motiva prin însăși cererea de recurs, în afară de cazurile prevăzute la art. 470 alin. (5), aplicabile și în recurs." Conform dispozițiilor art. 489 alin. (1) din C. proc. civ., republicat: "Recursul este nul dacă nu a fost motivat în termenul legal, cu excepția cazului prevăzut la alin. (3)", iar potrivit art. 489 alin. (2) din C. proc. civ., republicat: "Aceeași sancțiune intervine în cazul în care motivele invocate nu se încadrează în motivele de casare prevăzute la art. 488." Din economia textelor legale anterior citate rezultă că nu este suficient ca recursul să fie depus și motivat în termenul prevăzut de lege, ci este necesar ca, criticile formulate să se circumscrie motivelor de nelegalitate expres și limitativ reglementate. În consecință, în măsura în care recursul nu este motivat ori atunci când aspectele învederate în cererea de recurs nu pot fi încadrate în dispozițiile art. 488 pct. 1-8 C. proc. civ., calea de atac va fi lovită de nulitate. Soluția la care s-a oprit legiuitorul se explică prin aceea că recursul este o cale extraordinară de atac, de reformare, în care se examinează numai conformitatea hotărârii atacate cu normele de drept aplicabile, astfel cum rezultă din art. 483 alin. (3) C. proc. civ.. Simpla nemulțumire a părții cu privire la hotărârea pronunțată nu este suficientă, ci este necesar ca recursul să fie întemeiat pe cel puțin unul dintre motivele prevăzute expres și limitativ de lege, fiind o cale de atac de reformare prin care se realizează exclusiv controlul de legalitate a hotărârii atacate, deoarece, părțile au avut la dispoziție o judecată în fond în fața primei instanțe. În speță, se constată că pct. II al cererii de recurs nu conține critici care să poată fi încadrabile în textul art. 488 alin. (1) C. proc. civ., aceasta, în condițiile în care, recurenta-reclamantă reiterează, în calea extraordinară de atac, integral, aspectele sesizate în acțiunea cu care a învestit inițial instanța de judecată, fiind o copiere identică a acesteia, fără să dezvolte motive de nelegalitate ce privesc sentința atacată și fără să se raporteze la considerentele acesteia, nu le combate, efectiv. Mai mult, prin cererea de recurs- pct. II nu se aduce nicio critică (de legalitate) sentinței atacate; dimpotrivă, se reiau, amplu, aspecte în ce privește fondul cauzei, așa cum au fost redate în acțiunea introductivă de instanță. Față de criticile deduse judecății la pct. II din calea de atac a recursului, cât și prin raportare la considerentele instanței de fond, Înalta Curte constată, astfel, că, printr-o preluare identică a motivelor invocate și dezvoltate în cererea de chemare în judecată, recurenta-reclamantă readuce spre analiză instanței de control judiciar probleme asupra cărora instanța anterioară a răspuns prin hotărârea atacată, fără a combate, însă, dezlegările punctuale cuprinse în sentință, ceea ce pune problema imposibilității încadrării susținerilor acesteia în motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 C. proc. civ., câtă vreme nu se poate cenzura, în absența unor critici împotriva dezlegărilor sentinței de fond, soluția acestei instanțe. În condițiile arătate, susținerile recurentei-reclamante nu permit analizarea sentinței atacate din perspectiva niciunui motiv de casare din cele prevăzute de art. 488 din C. proc. civ., această neregularitate a cererii de recurs fiind sancționată cu nulitatea parțială a căii de atac. Căci, potrivit art. 483 alin. (3) din C. proc. civ., republicat: "Recursul urmărește să supună Înaltei Curți de Casație și Justiție examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile", legiuitorul înțelegând să încadreze recursul în rândul căilor extraordinare de atac, obiectul său fiind acela al verificării aspectelor de nelegalitate indicate în mod expres și limitativ de dispozițiile art. 488 C. proc. civ. Recursul nu reprezintă o cale devolutivă de atac, instanța de recurs fiind învestită cu analiza conformității hotărârii recurate în raport cu dispozițiile legale incidente, prin prisma motivelor de casare expuse de art. 488 din C. proc. civ. În concluzie, cum aspectele invocate de recurenta-reclamantă la pct. II al cererii de recurs nu se încadrează în prevederile art. 488 C. proc. civ., și cum, în cauză, nu pot fi reținute, în raport de prevederile art. 489 alin. (3) C. proc. civ., motive de ordine publică, Înalta Curte va aplica sancțiunea expres prevăzută de art. 489 alin. (2) C. proc. civ. și, în temeiul dispozițiilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va anula, în parte, recursul declarat, în ceea ce privește pct. II al cererii de recurs. II.2.)Analizând, în rest, recursul formulat, în raport de motivul de casare invocat și temeiul de drept indicat, precum și din perspectiva obiectului și a normelor legale incidente, dar și a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatelor, Înalta Curte constată că acesta este nefondat, urmând a fi respins, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare: Prin cererea de chemare în judecată în cauză, reclamanta a supus controlului jurisdicțional de legalitate în contencios administrativ o acțiune în anularea a două facturi fiscale emise de intimata- pârâtă Transgaz S.A., acțiune socotită de instanța de fond inadmisibilă. În recurs, criticile formulate de recurenta- reclamantă la pct. I au privit soluția de admitere a excepției inadmisibilității acțiunii sub aspectul reținut de instanța de fond, și anume, lipsa caracterului de act administrativ al celor două facturi, ce fac obiectul cererii de anulare. Analizând criticile privind inadmisibilitatea, Înalta Curte constată că soluția pronunțată de instanța de fond asupra acestui capăt de cerere este legală. Condiția esențială de atacare a unui act în fața instanței de contencios administrativ este aceea ca actul atacat să aibă caracter de act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, care stipulează că prin act administrativ se înțelege "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse competenței instanțelor de contencios administrativ". Facturile fiscale nr. x din 24.02.2016 și nr. x din 21.03.2016, așa cum legal a reținut și instanța de fond, nu întrunesc caracterele juridice ale actului administrativ, așa cum sunt trasate în definiția legală cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, nefiind emise de o autoritate publică, în regim de putere publică. Facturile fiscale care fac obiectul cauzei nu au trăsăturile caracteristice ale unui act administrativ, scopul emiterii lor nefiind producerea de efecte juridice de sine stătătoare, specifice dreptului administrativ, ci doar de a-i comunica recurentei- reclamante cuantumul și proveniența sumelor datorate. Factura, cel mai utilizat document contabil, este un instrument ce atestă o tranzacție comercială, fiind emisă de furnizorul de bunuri sau servicii către client și care creează în sarcina acestuia din urmă obligația de plată aferentă achiziției;. Astfel, conținutul facturii nu dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice de drept administrativ, nedispunând măsuri în regim de putere publică. Din această perspectivă, întrucât cererea de chemare în judecată s-a întemeiat pe prevederile art. 1 și art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte are în vedere că, potrivit acestui text de lege, poate face obiectul cererii doar un "act administrativ unilateral", condiție pe care facturile în cauză nu o îndeplinesc, astfel încât, în mod corect prima instanță a admis excepția inadmisibilității cererii în anularea facturilor fiscale, iar criticile reclamantei sunt nefondate. Așa- zisa legătură de cauzalitate între facturile emise de Transgaz și actul administrativ supus controlului de legalitate în prezenta cauză - Hotărârea nr. 10/2016 a A.N.R.E., este nerelevantă în privința admisibilității capătului de cerere în anularea facturilor. Menționatele facturi nu reprezintă nici operațiuni administrative care au stat la baza emiterii hotărârii (ca să poată fi suspuse controlului în contencios administrativ în temeiul art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004), și nici acte subsecvente Hotărârii, ca să facă obiectul unei cereri accesorii, în temeiul art. 123 alin. (1) din C. proc. civ. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, constatând că în cauză nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., instanța de fond interpretând și aplicând corect dispozițiile de drept material incidente în cauză, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) și (2) și art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.