ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1389/2021

Ședința publică din data de 04 martie 2021

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 27 februarie 2015, sub nr. x/2015, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Agenția Națională de Administrare Fiscală, Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice București și Ministerul Finanțelor Publice, obligarea pârâților la plata în echivalent RON a sumei de 15.000.000 euro, cu titlu de despăgubiri și reparații morale, datorate emiterii unor acte administrativ fiscale nelegale.

Prin sentința civilă nr. 1436 din 21 mai 2015, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ a admis excepția necompetenței materiale și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal.

Prin sentința civilă nr. 6384 din 06 octombrie 2015, Tribunalul București a admis excepția necompetenței materiale și, la rândul său, a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, conflictul negativ de competență fiind soluționat de către Înalta Curte de Casație și Justiție prin decizia nr. 952 din 25 martie 2016, în sensul stabilirii competenței de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Cauza a fost reînregistrată pe rolul acestei instanțe la data de 27 aprilie 2016, sub nr. x/2015.

Prin încheierea de ședință din 28 decembrie 2016, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Finanțelor Publice, reținând că nu se mai impune analizarea excepțiilor invocate de acest pârât în cuprinsul întâmpinării.

Prin încheierea din data de 06 februarie 2017, a fost respinsă, ca neîntemeiată, excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei Agenția Națională de Administrare Fiscală și a fost unită cu fondul cauzei, soluționarea excepției prescripției dreptului material la acțiune.

Prin sentința civilă nr. 2942 din data 14 iulie 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția prescripției dreptului material la acțiune, ca neîntemeiată, și a respins acțiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., prin administrator judiciar B., în contradictoriu cu pârâtele Agenția Națională de Administrare Fiscală și Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice București, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței civile nr. 2942 din 14 iulie 2017, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a fost declarat recurs principal de către reclamanta A. S.R.L., societate în insolvență, și recurs incident de către pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală.

Prin cererea comunicată pe adresa de e-mail la data de 01.03.2021, administratorul judiciar Cabinet Individual de Insolvență B. a învederat că înțelege să își însușească recursul principal declarat de reclamanta A. S.R.L., societate în insolvență.

3.1. Recursul principal declarat de reclamantă a fost întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitându-se admiterea recursului, casarea sentinței atacate și rejudecarea cauzei, în sensul admiterii cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost formulată, precum și obligarea intimatelor-pârâte la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de soluționarea prezentei cauze.

Recurenta-reclamantă a învederat că sentința atacată a fost dată cu încălcarea dispozițiilor art. 18 raportat la art. 8 din Legea nr. 554/2004, precum și cu încălcarea art. 28 alin. (1) din legea menționată, raportat la prevederile art. 998 din vechiul C. civ. și art. 1349 din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., toate raportate la dispozițiile art. 181 alin. (1) lit. b) din O.U.G. nr. 34/2006.

De asemenea, sentința civilă recurată a fost dată și cu încălcarea dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 și art. 41 din Codul de procedură fiscală.

În dezvoltarea motivului de casare invocat, recurenta-reclamantă a formulat, în esență, următoarele critici:

În raport cu dispozițiile art. 18 alin. (1) și (3), precum și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, și având în vedere că Legea contenciosului administrativ nu reglementează expres condițiile răspunderii, în această materie legea se completează, potrivit art. 28 alin. (1) din legea menționată, cu dispozițiile C. civ. în materie de răspundere civilă delictuală.

În speță, întrucât o parte din actele administrativ fiscale nelegale au fost emise sub imperiul vechiul C. civ., iar o altă parte, au fost emise sub imperiul Noului C. civ., și reținând că în noțiunea de prejudiciu intră și beneficiul de care o persoană a fost lipsită prin emiterea actului administrativ nelegal, rezultă că instanța de fond a făcut o aplicare greșită a dispozițiilor art. 18 și art. 8 din Legea nr. 554/2004, raportate la art. 998 din vechiul C. civ. și art. 1349 coroborat cu art. 1385 alin. (4) din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., atunci când s-a raportat la prejudiciu, cu ignorarea pagubei produse prin pierderea unei șanse.

Contrar celor susținute de prima instanță, nu ar fi reprezentat o operațiune speculativă verificarea conduitei autorităților contractante în ceea ce privește excluderea societăților care se regăseau în situația reglementată de art. 181 alin. (1) lit. b) din O.U.G. nr. 34/2006.

Cu privire la acest aspect, s-a dovedit faptul că reprezenta o conduită generalizată a autorităților publice respingerea de la participarea la licitație publică, a acelor societăți care prezentau certificate fiscale, ce conțineau datorii la bugetul general consolidat.

Dintr-o altă perspectivă, prima instanță trebuia să analizeze și împrejurarea că au existat perioade în care actele administrative nu au fost suspendate, societatea neputând participa la proceduri de achiziție publică, ca urmare a reținerii în certificatele fiscale a efectelor produse prin emiterea actelor respective.

Totodată, instanța de fond a pronunțat sentința atacată și cu încălcarea dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, raportate la prevederile art. 41 și art. 112 alin. (2) din Codul de procedură fiscală.

Din coroborarea textelor legale mai sus enunțate, rezultă că certificatul de atestare fiscală nu are ca obiect stabilirea, modificarea sau stingerea drepturilor și obligațiilor fiscale, astfel că acesta nu reprezintă un act administrativ fiscal.

În consecință, în mod greșit s-a reținut că reclamanta ar fi trebuit să se îndrepte împotriva acestor pretinse acte administrative pentru a putea obține repararea pagubei.

Recurenta-reclamantă a susținut că în rejudecarea cauzei, instanța trebuie să aprecieze asupra îndeplinirii condițiilor reglementate de art. 19 raportat la art. 8 din Legea nr. 554/2004, respectiv asupra îndeplinirii cumulative a următoarelor condiții: existența unui act administrativ nelegal, anulat de instanță; producerea unui prejudiciu; dovedirea legăturii de cauzalitate între actul administrativ nelegal și prejudiciul suferit.

Recurenta-reclamantă a precizat că, în cauză, aceste condiții sunt îndeplinite, sub acest aspect, societatea reiterând susținerile formulate prin acțiunea dedusă judecății în primă instanță.

3.2. Recursul incident declarat de pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală a fost întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitându-se admiterea recursului, casarea sentinței atacate și rejudecarea cauzei, în sensul respingerii acțiunii formulate de reclamantă în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală ca fiind îndreptată împotriva unei persoane lipsită de calitate procesuală pasivă.

În dezvoltarea motivului de casare mai sus menționat, recurenta-pârâtă a formulat, în esență, următoarele critici de nelegalitate:

În speță, Agenția Națională de Administrare Fiscală nu a emis actele administrative pretins vătămătoare, acestea fiind emise de către Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice București, instituție publică cu personalitate juridică, potrivit art. 13 din H.G. nr. 520/2013.

De asemenea, sentința civilă nr. 3564 din 15 noiembrie 2013 a Curții de Apel București, rămasă irevocabilă, a fost pronunțată în contradictoriu cu pârâta Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice București, iar prin dispozitivul acestei sentințe nu s-a dispus nicio obligație în sarcina Agenției Naționale de Administrare Fiscală, ci numai în sarcina Direcției Generale Regionale a Finanțelor Publice București.

Totodată, soluționarea cererilor de rambursare TVA, emiterea certificatelor fiscale sau constatatoare și emiterea actelor de executare silită, sunt de competența Direcției Generale Regionale a Finanțelor Publice București, organ fiscal care administrează contribuabilii mijlocii, și în speță, societatea reclamantă.

4.1. Prin întâmpinarea depusă la dosar, recurenta-pârâtă Agenția Națională de Administrare Fiscală a solicitat respingerea recursului declarat de reclamantă, ca nefondat, arătând, în esență, că în mod corect prima instanță a reținut, pe de o parte, că nu a fost dovedită legătura de cauzalitate dintre actul atacat și prejudiciu, și pe de altă parte, că nu a fost probat prejudiciul.

Recurenta-pârâtă a mai susținut că cererea de obligare a instituției publice pârâte la plata despăgubirilor este, în principal, nemotivată, și în subsidiar, neîntemeiată, în condițiile în care recurenta-reclamantă nu a indicat cuantumul despăgubirilor solicitate acestei autorități publice, modalitatea de estimare a pretinsului prejudiciu suferit, nu a descris și nu a probat fapta ilicită săvârșită de Agenția Națională de Administrare Fiscală și nu a demonstrat legătura de cauzalitate dintre prejudiciu și pretinsa faptă ilicită a pârâtei.

4.2. Prin întâmpinarea depusă la dosarul instanței de recurs, intimata-pârâtă Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice București a solicitat respingerea recursului declarat de reclamantă, ca nefondat.

Intimata-pârâtă a reiterat apărările formulate pe parcursul judecării litigiului în primă instanță, învederând, în esență, că în speță, nu rezultă producerea pretinsului prejudiciu prin emiterea de către Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice București a unor acte administrative fiscale anulate, respectiv, nu au fost dovedite prejudiciul suferit și legătura de cauzalitate dintre actele administrative nelegale și producerea unui prejudiciu.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată în raport de motivul de casare invocat de către ambele recurente, Înalta Curte constată că recursurile declarate în cauză sunt nefondate.

Criticile recurentei-reclamante vizând soluția de respingere ca neîntemeiată a acțiunii, circumscrise motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., sunt neîntemeiate.

Din conținutul art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, ce reprezintă temeiul de drept indicat de către reclamantă în motivarea cererii de chemare în judecată, rezultă că acțiunea formulată pe cale separată pentru despăgubiri este condiționată de existența unei hotărâri judecătorești prin care să fi fost admisă acțiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, având în vedere că repararea pagubei cauzate persoanei vătămate este o latură intrinsecă litigiului administrativ.

În caz contrar, reclamantul nu poate recurge decât la calea dreptului comun pentru angajarea răspunderii delictuale a autorității publice, în condițiile art. 998 - 999 din vechiul C. civ., respectiv art. 1349 din Legea nr. 287/2009 privind C. civ.

Dispozițiile art. 8 alin. (1) și art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, invocate de către recurenta-reclamantă, reglementează situația care constituie regula în contenciosul administrativ, și anume aceea în care cererea de despăgubiri se formulează odată cu acțiunea principală îndreptată împotriva actului administrativ tipic sau asimilat, urmând soarta cererii principale.

Înalta Curte reține că art. 19 din Legea nr. 554/2004 se referă la o situație distinctă, în care persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ fără a cere în același timp și despăgubiri și formulează această cerere pe cale separată, în termen de un an de la data la care a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.

Prin urmare, acțiunea în despăgubiri introdusă în temeiul acestor dispoziții legale, deși este subsumată tot noțiunii de "reparare a pagubei", utilizată în cuprinsul art. 1 și art. 8 din lege, are un regim juridic diferențiat, existând posibilitatea formulării acesteia pe cale separată, în termen de un an de la data când persoana vătămată a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei, conform art. 19 din lege.

Pornind de la aceste considerații referitoare la condițiile de admisibilitate și regimul juridic ale cererii de despăgubiri întemeiată pe dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, se reține că, în speță, în mod corect prima instanță a constatat că nu sunt îndeplinite cumulativ condițiile răspunderii patrimoniale a autorităților publice pârâte, motivat de faptul că prejudiciul solicitat a fi reparat de către reclamantă, nu are un caracter cert.

Examinând această condiție a răspunderii patrimoniale, judecătorul fondului a apreciat în mod judicios, analizând situația de fapt expusă în detaliu în considerentele sentinței, în sensul că, pe de o parte, nu se poate stabili cu certitudine că reclamanta ar fi participat la procedurile de achiziție la care a făcut referire, iar pe de altă parte, împrejurarea că ofertantul figurează cu debite la bugetele componente ale bugetului general consolidat, menționată de reclamantă, nu constituie unul dintre motivele pentru care autoritatea contractantă are obligația de a exclude un ofertant din procedura aplicată pentru atribuirea contractului de achiziție publică, reglementate în mod expres de art. 180 din O.U.G. nr. 34/2006.

În situația în care ofertantul figurează cu debite la bugetele componente ale bugetului general consolidat, prevăzută la art. 181 alin. (1) lit. b) din actul normativ menționat, autoritatea contractantă are un drept de apreciere în privința excluderii ofertantului din procedura de achiziție publică, astfel că, în speță, în raport de împrejurarea invocată de către societate, prima instanță a apreciat în mod întemeiat că nu poate specula în legătură cu posibila conduită a autorității contractante, care, pe baza datelor deținute în privința ofertantului, poate decide să nu îl excludă din procedura de achiziție publică.

Susținerile recurentei-reclamante potrivit cărora pentru antrenarea răspunderii patrimoniale, dispozițiile Legii nr. 554/2004 se completează cu prevederile C. civ. în materie de răspundere civilă delictuală, nu pot fi primite drept argumente de natură să conducă la o concluzie contrară celei reținute anterior.

Potrivit art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, dispozițiile acestei legi se completează cu prevederile C. proc. civ., în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte, precum și cu procedura reglementată de această lege.

Această normă de trimitere poate avea ca obiect doar acele dispoziții procedurale pentru care nu este prevăzută nicio reglementare specială în legea contenciosului administrativ, în baza căreia a fost sesizată instanța.

Pornind de la premisele juridice și factuale mai sus evidențiate, prima instanță a efectuat o analiză corectă și argumentată în privința condiției prejudiciului, iar aplicarea pe care a dat-o dispozițiilor art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 este justificată în raport de situația concretă dedusă judecății.

Pe cale de consecință, urmează a fi înlăturate și susținerile recurentei-reclamante potrivit cărora s-a dovedit faptul că reprezintă o conduită generalizată a autorităților publice excluderea din procedura de atribuire a acelor societăți care prezintă certificate de atestare fiscală, din care rezultă că figurează cu debite la bugetul general consolidat.

Critica recurentei-reclamante în sensul că sentința atacată a fost dată cu încălcarea dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 și a prevederilor art. 41 din Codul de procedură fiscală, este, de asemenea, neîntemeiată.

Instanța de fond a examinat în mod distinct condițiile instituite de lege pentru atragerea răspunderii patrimoniale a autorității publice, constatând că nu este îndeplinită condiția prejudiciului, și doar cu titlu subsidiar, în măsura în care ar fi fost îndeplinite condițiile răspunderii patrimoniale, a făcut trimitere la actul care, teoretic, i-ar fi putut produce reclamantei un prejudiciu, respectiv la actul în care se atestă nereal că societatea figurează cu debite la bugetele componente ale bugetului general consolidat.

În condițiile arătate, și având în vedere temeiul de drept al cererii de despăgubiri formulate în cauză, judecătorul fondului a constatat că societatea nu a solicitat anularea actului mai sus indicat, aceasta reprezentând una dintre condițiile de admisibilitate a acțiunii în despăgubiri, întemeiată pe art. 19 din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte împărtășește raționamentul instanței de fond, care, în contextul expunerii condițiilor prevăzute pentru atragerea răspunderii patrimoniale, reținând că acțiunea în despăgubiri formulată pe cale separată este condiționată de soluționarea unei acțiuni anterioare în contencios administrativ, prin care să fi fost admisă acțiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, s-a raportat la situația de fapt dedusă judecății în prezentul litigiu și a constatat că societatea reclamantă nu a solicitat anularea actului care ar fi putut sta la baza deciziei de excludere din procedura de achiziția publică.

Distinct de argumentele prezentate de judecătorul fondului cu referire la condițiile de admisibilitate a cererii de despăgubiri, pe care instanța de control judiciar le validează în totalitate, se reține că exced prezentului cadru procesual și limitelor de învestire a prezentei instanțe, aspectele înfățișate prin cererea de recurs vizând efectele nulității actului administrativ fiscal, precum și natura juridică a certificatului de atestare fiscală, motiv pentru care, urmează a se respinge aceste critici ale recurentei-reclamante.

Instanța de control judiciar achiesează la opinia primei instanțe și în ceea ce privește susținerile recurentei-reclamante vizând refuzul intimatei-pârâte Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice București de a pune în executare sentința civilă nr. 3564 din 15 noiembrie 2013, pronunțată de Curtea de Apel București în dosarul nr. x/2013, rămasă irevocabilă, reținând că în situația învederată, reclamanta are posibilitatea de a recurge la procedura specială reglementată de dispozițiile art. 24 din Legea nr. 554/2004.

Față de dezlegarea dată aspectelor mai sus menționate, nu se mai impune analizarea celorlalte critici formulate de reclamantă, care se circumscriu cazului de casare întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În consecință, pentru considerentele expuse, Înalta Curte va respinge recursul principal declarat de reclamantă, ca nefondat.

Examinând criticile recurentei-pârâte privind soluția dată asupra excepției lipsei calității sale procesuale pasive, din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., se constată că acesta este nefondat.

În acord cu cele arătate de judecătorul fondului, instanța de control judiciar reține că acțiunea în răspundere patrimonială întemeiată pe dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, are un caracter subsecvent acțiunii în anularea actului nelegal sau împotriva refuzului de rezolvare a unei cereri referitoare la un drept sau un interes legitim, astfel încât cercetarea condițiilor răspunderii patrimoniale nu poate face abstracție de sfera condițiilor acțiunii în anulare însăși.

Pornind de la premisa mai sus evidențiată, în mod corect prima instanță a constatat că se justifică calitatea procesuală pasivă a Agenției Naționale de Administrare Fiscală, având în vedere că prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București sub nr. x/2013, astfel cum a fost modificată, reclamanta a solicitat și anularea Deciziei nr. 119/26.04.2013, emisă de Direcția Generală de Soluționare a Contestațiilor, care funcționează în cadrul Agenției Naționale de Administrare Fiscală, iar prin sentința civilă nr. 3564 din 15 noiembrie 2013, pronunțată în cauza menționată, s-a dispus anularea Deciziei nr. 119/26.04.2013.

Așa cum a reținut și instanța de fond, nu prezintă relevanță împrejurarea că actul administrativ fiscal anulat a fost emis de către o structură din cadrul Agenției Naționale de Administrare Fiscală, întrucât în raport de obiectul cererii deduse judecății, chiar și în ipoteza în care în cadrul litigiilor privind controlul de legalitate al actelor vizate de prezenta cerere, ar fi avut calitatea de pârâtă Direcția Generală de Soluționare a Contestațiilor, în calitate de emitent al respectivelor acte, rezultă că acțiunea în despăgubiri întemeiată pe art. 19 din Legea nr. 554/2004, prin prisma caracterului său accesoriu, se impune a fi introdusă în contradictoriu cu Agenția Națională de Administrare Fiscală.

Susținerile recurentei-pârâte în sensul că nu se dispune nicio obligație în sarcina sa prin dispozitivul sentinței civile nr. 3564 din 15 noiembrie 2013, pronunțată de Curtea de Apel București, nu pot fi primite drept argumente în susținerea nelegalității soluției mai sus criticate.

În mod evident, prin soluția de respingere a excepției lipsei calității procesuale pasive a Agenției Naționale de Administrare Fiscală, nu s-a stabilit existența unui raport juridic obligațional între reclamantă și această pârâtă, conduita pretins vătămătoare a autorităților publice pârâte fiind un aspect care se examinează pe fondul cauzei.

Pentru motivele arătate, recursul incident declarat de pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală va fi respins ca nefondat.

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca nefondate, recursul principal declarat de reclamanta A. S.R.L., reprezentată prin administrator judiciar Cabinet Individual de Insolvență B., precum și recursul incident declarat de pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul principal declarat de reclamanta A. S.R.L., prin administrator judiciar Cabinet Individual de Insolvență B., împotriva sentinței nr. 2942 din 14 iulie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Respinge recursul incident declarat de pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală împotriva aceleași sentințe, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 04 martie 2021.