ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1276/2021

Ședința publică din data de 3 martie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 15 martie 2017, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Consiliul Superior al Magistraturii ("CSM") și Guvernul României, a solicitat:

- în principal, anularea art. 2 alin. (2) lit. a) din cuprinsul Hotărârii Guvernului nr. 183/2005 privind înființarea pe lângă Consiliul Superior al Magistraturii a unei activități finanțate integral din venituri proprii și anularea art. 5 din anexa Hotărârii Plenului CSM nr. 173/22.03.2007 pentru aprobarea Regulamentului privind organizarea și desfășurarea concursului de admitere la Școala Națională de Grefieri, a art. 4 din dispozitivul Hotărârii Plenului CSM nr. 94 din 28 ianuarie 2016, a art. 4 din dispozitivul Hotărârii Plenului CSM nr. 80 din 26 ianuarie 2015 și a art. 4 din dispozitivul Hotărârii Plenului CSM nr. 203 din 6 martie 2014;

- în subsidiar, obligarea pârâtului Guvernul României la modificarea art. 2 alin. (2) lit. a) din cuprinsul H.G. nr. 183/2005, în sensul eliminării taxei de concurs la Școala Națională de Grefieri sau în sensul introducerii unor criterii minimale și a unui plafon maximal de determinare a taxei de concurs (atât pentru SNG, cât și pentru alte concursuri juridice), precum și posibilitatea acordării unor facilități (scutiri, diminuări, eșalonări) celor cu venituri mici sau inexistente, întocmai cum există în cazul taxelor judiciare de timbru, precum și obligarea pârâtului CSM la modificarea art. 4 din dispozitivul Hotărârii Plenului CSM nr. 94 din 28 ianuarie 2016, a art. 4 din dispozitivul Hotărârii Plenului CSM nr. 80 din 26 ianuarie 2015 și a art. 4 din dispozitivul Hotărârii Plenului CSM nr. 203 din 6 martie 2014, în sensul reducerii cuantumului taxei de înscriere la concurs la valoarea de 150 de RON;

- obligarea pârâtului CSM la restituirea contravalorii taxelor plătite de reclamant, în funcție de soluția adoptată la punctele I și II din petitul cererii;

- obligarea pârâților CSM și Guvernul României, în solidar, la suportarea cheltuielilor de judecată.

1.2. La data de 26 aprilie 2017, Ministerul Justiției a depus cerere de intervenție accesorie în interesul pârâtului Guvernul României, cerere care a fost admisă în principiu prin încheierea din 27 septembrie 2017.

Prin sentința civilă nr. 4517 din 22 noiembrie 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea de chemare în judecată, formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Consiliul Superior al Magistraturii și Guvernul României, ca inadmisibilă, în privința capetelor de cerere privind anularea parțială a HCSM nr. 94/2016, HCSM nr. 80/2015 și HCSM nr. 203/2014 și în privința capetelor de cerere formulate în subsidiar și ca nefondată, în rest.

Totodată, instanța de fond a admis cererea de intervenție accesorie formulată de intervenientul Ministerul Justiției în favoarea pârâtului Guvernul României.

Împotriva sentinței civile nr. 4517 din 22 noiembrie 2017, pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea acțiunii.

În motivarea căii de atac, recurentul a susținut că instanța de fond a reținut în mod greșit, în paragraful 5 din pagina 15 a sentinței atacate, că reclamantul nu ar fi indicat reglementarea de rang superior încălcată prin Hotărârea Plenului CSM nr. 173/2007 pentru aprobarea Regulamentului privind organizarea și desfășurarea concursului de admitere la Școala Națională de Grefieri, deși acesta a indicat în acțiune că se referă la Legea nr. 567/2004, act normativ la ale cărui dispoziții intimatul-pârât CSM a adăugat prin regulament. Totodată, a sesizat recurentul-reclamant o eroare de redactare în cuprinsul acestui paragraf, arătând că instanța de fond a făcut trimitere la H.G. nr. 137/2007, deși în speță era în discuție H.G. nr. 183/2005.

În opinia recurentului-reclamant, Regulamentul de concurs trebuie raportat la Legea nr. 567/2004, iar nu la Legea nr. 500/2002, în condițiile în care intervenientul și pârâtul au recunoscut că obiectul de reglementare al H.G. nr. 183/2005 nu privește stabilirea unei taxe de înscriere la concursul de admitere la Școala Națională de Grefieri. Prin urmare, intimatul CSM nu putea stabili o taxă de concurs decât raportat la actele normative superioare care prevăd posibilitatea perceperii unei astfel de taxe, indicând drept exemplu prevederile art. 15 alin. (3) din Legea nr. 303/2004.

Cât privește cererea de anulare a art. 5 din anexa la Regulamentul de concurs, recurentul a susținut că instanța de fond a respins în mod greșit acest petit, încălcând prevederile imperative ale art. 4, art. 13 și art. 58 din Legea nr. 24/2000. Orice excepție trebuie prevăzută expres în lege, iar în cauza de față, absența interdicției nu echivalează cu permisiunea instituirii unei taxe de concurs, cum în mod greșit a apreciat instanța de fond, regula în sistemul public fiind aceea a nereglementării unei taxe de concurs.

A învederat recurentul-reclamant că intimatul-pârât CSM nu a demonstrat necesitatea majorării taxei de concurs în anul 2016 și nu a menționat în Hotărârea PCSM nr. 94/28.01.2016 criteriile pe baza cărora să se poată stabili suma efectiv necesară pentru organizarea concursului. Lipsa motivării acestei hotărâri constituie temei de nulitate a măsurii dispuse, în raport de prevederile art. 6 din Convenția EDO și art. 3, art. 6 și art. 20 din C. proc. civ.

Printr-o altă critică, recurentul a susținut că instanța de fond nu a analizat oportunitatea majorării taxei de concurs, susținând că nu este competentă să procedeze la această analiză, ceea ce contravine art. 5 C. proc. civ.

Reclamantul a prezentat și critici referitoare la considerentele instanței de fond cu privire la caracterul de acte administrative individuale a Hotărârilor PCSM 94/2016, nr. 80/2015 și nr. 203/2014, apreciind că aceste concluzii sunt nemotivate, nefiind expus temeiul legal sau raționamentul logico-juridic pe care se fundamentează. Aceste hotărâri nu se referă la persoane determinate sau determinabile, nu-i erau adresate reclamantului și au caracter generic, deci normativ, având același regim juridic cu Hotărârea Plenului CSM nr. 173/2007, astfel încât în mod greșit a fost admisă excepția inadmisibilității în privința anulării art. 4 din aceste hotărâri, atacarea lor în contencios administrativ nefiind condiționată de termenul prevăzut de art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Recurentul-reclamant a criticat și soluția de respingere, ca inadmisibil, a capătului de cerere subsidiar, privind modificarea actelor normative, în raport de prevederile art. 18 și art. 24 din Legea nr. 554/2004, care prevăd sintagma de "modificare" a actului administrativ.

Prin întâmpinările înregistrate în dosarul instanței de recurs, intimații-pârâți Guvernul României și Consiliul Superior al Magistraturii și intimatul-intervenient Ministerul Justiției au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Prin cererea înregistrată la data de 25 ianuarie 2021, recurentul-reclamant A. a solicitat sesizarea Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 6, art. 7 și art. 17 din Legea nr. 567/2004.

În vederea soluționării excepției de neconstituționalitate, s-a dispus constituirea dosarului asociat nr. x/2017, conform art. 148 alin. (12) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Referitor la criticile formulate cu privire la modul de soluționare a cererii în anularea art. 5 din anexa Hotărârii Plenului CSM nr. 173/22.03.2007 pentru aprobarea Regulamentului privind organizarea și desfășurarea concursului de admitere la Școala Națională de Grefieri, Înalta Curte le va respinge, ca nefondate.

Recurentul-reclamant a susținut că a indicat în cuprinsul acțiunii reglementarea de rang superior încălcată prin această hotărâre, făcând trimitere la cel de-al doilea paragraf al cererii de chemare în judecată. Înalta Curte constată că motivele expuse în acest paragraf al acțiunii nu indică textul normativ care ar dispune contrar art. 5 din anexa Hotărârii Plenului CSM nr. 173/22.03.2007, reclamantul rezumându-se la a susține o pretinsă neconcordanță a acestui articol cu dispozițiile Legii nr. 567/2004.

Pe de-o parte, recurentul-reclamant nu a indicat un anumit articol din Legea nr. 567/2004, care ar fi nesocotit prin stabilirea și perceperea unei taxe de concurs. Pe de altă parte, astfel cum a reținut și instanța de fond, reglementarea din cuprinsul art. 5 din anexa la Regulamentul de concurs, care prevede stabilirea unei taxe pentru înscrierea la concursul de admitere la Școala Națională de Grefieri, nu s-a întemeiat pe dispozițiile Legii nr. 567/2004, ci pe prevederile art. 2 din H.G. nr. 183/2005, raportat la art. 67 alin. (1) din Legea nr. 500/2002, care prevăd posibilitatea constituirii veniturilor proprii ale instituțiilor publice, în speță Consiliul Superior al Magistraturii, din taxe percepute pentru înscrierea la examenele sau concursurile de admitere.

Așadar, simpla menționare generică, de către reclamant, a pretinsei încălcări a Legii nr. 567/2004, nu echivalează cu indicarea reglementării de rang superior încălcată prin art. 5 din anexa Hotărârii Plenului CSM nr. 173/22.03.2007, mai ales în condițiile în care acest act normativ nu reprezintă temeiul emiterii hotărârii atacate.

În strânsă legătură cu acest motiv de recurs, reclamantul a criticat greșita raportare a regulamentului de concurs, aprobat prin Hotărârea Plenului CSM nr. 173/22.03.2007, la Legea nr. 500/2002, considerând că în analiza legalității acestei hotărâri trebuie avute în vedere dispozițiile Legii nr. 567/2004; a invocat recurentul nelegalitatea stabilirii unei taxe de concurs prin reglementarea secundară în lipsa prevederii acestei posibilități prin Legea nr. 567/2004, aspect de natură a încălca prevederile art. 4, art. 13 și art. 58 din Legea nr. 24/2000. Nici aceste critici nu pot fi primite, întrucât posibilitatea perceperii taxei de participare la concursul de admitere la Școala Națională de Grefieri este o problemă care vizează sursele de finanțare ale activității CSM, astfel încât, prin obiectul său, hotărârea Plenului CSM se raportează la Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice și la H.G. nr. 183/2005 privind înființarea pe lângă Consiliul Superior al Magistraturii a unei activități finanțate integral din venituri proprii, iar nu la Legea nr. 567/2004, care reglementează statutul personalului auxiliar al instanțelor judecătorești și al parchetelor.

Totodată, lipsa unor prevederi în Legea nr. 567/2004, referitoare la posibilitatea instituirii unei taxe de concurs pentru admiterea în profesie, nu echivalează cu o încălcare a dispozițiilor legii prin actul administrativ normativ. Nu se poate decela vreo încălcare a dispozițiilor Legii nr. 567/2004 prin art. 5 din anexa Hotărârii Plenului CSM nr. 173/22.03.2007, neexistând o prevedere legală expresă care să interzică perceperea taxelor de concurs pentru admiterea la Școala Națională de Grefieri. În lipsa unei interdicții exprese în cuprinsul Legii nr. 567/2004, având în vedere și posibilitatea constituirii fondurilor CSM din surse reprezentate de taxele de concurs, conform art. 2 alin. (2) lit. a) din cuprinsul Hotărârii Guvernului nr. 183/2005 privind înființarea pe lângă Consiliul Superior al Magistraturii a unei activități finanțate integral din venituri proprii, raportat la art. 67 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, Înalta Curte constată a fi corect argumentul instanței de fond, potrivit căruia instituirea taxei intră în marja de apreciere a autorității publice.

Cât privește invocata regulă a desfășurării concursurilor pentru ocuparea funcțiilor din sistemul public fără perceperea unor taxe de concurs, Înalta Curte o apreciază a fi nerelevantă în soluționarea prezentei cauze, în cadrul căreia se analizează legalitatea impunerii taxei de participare pentru susținerea concursului de admitere la Școala Națională de Grefieri.

Nerelevantă în soluționarea recursului este și critica vizând eroarea materială din cuprinsul sentinței recurate (respectiv menționarea numărului hotărârii de Guvern ca fiind "173/2007", în loc de "183/2005"), Înalta Curte constatând că această eroare nu influențează în vreun fel raționamentul logico-juridic din considerentele instanței de fond și poate fi îndreptată pe calea prevăzută de art. 442 C. proc. civ.

În ceea ce privește soluția de inadmisibilitate a petitului vizând anularea parțială a HCSM nr. 94/2016, HCSM nr. 80/2015 și HCSM nr. 203/2014, prin care s-a stabilit taxa pentru concursurile de admitere la Școala Națională de Grefieri desfășurate în anii 2014, 2015 și 2016, recurentul-reclamant și-a întemeiat argumentația pe caracterul normativ al acestor acte administrative, susținând, astfel, că nu este necesară parcurgerea procedurii prealabile prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004. Instanța de recurs consideră a fi nefondate aceste susțineri, constatând că cele trei hotărâri, prin obiectul de reglementare și sfera persoanelor cărora li se adresează, au natura unor acte administrative individuale.

Distincția între actele administrative individuale și cele normative se realizează în funcție de scopul pentru care acestea au fost adoptate sau emise și întinderea efectelor juridice pe care le produc. Astfel, actele administrative normative conțin reglementări cu caracter general, impersonale, care produc efecte erga omnes, în timp ce actele administrative individuale urmăresc realizarea unor raporturi juridice într-o situație strict determinată și produc efecte, de regulă, față de o persoană, sau uneori față de mai multe persoane, determinate sau determinabile.

În cauză, prin cele trei hotărâri contestate s-a aprobat organizarea concursului de admitere la Școala Națională de Grefieri pentru anii 2014, 2015 și 2016, numărul de locuri scoase la concurs, bibliografia și cuantumul taxei de concurs, astfel încât ele sunt aplicabile în situații strict determinate și produc efecte juridice în raport cu un număr determinabil de persoane, ceea ce le conferă caracterul de acte administrative cu caracter individual. Este nerelevantă pentru calificarea actului susținerea recurentului în sensul că persoanele destinatare ale hotărârilor sunt determinate generic. Relevant este că aceste hotărâri nu conțin reguli generale cu aplicabilitate repetată, ci stabilizează o situație juridică precisă, în favoarea unui număr restrâns și bine definit de subiecte de drept. Totodată, nici împrejurarea că actele administrative nu se adresează direct reclamantului nu poate fi reținută, întrucât, pentru stabilirea caracterului de act administrativ individual nu este necesară indicarea expresă a reclamantului și/sau a altor persoane, câtă vreme actul îndeplinește criteriul determinabilității persoanelor cărora li se adresează.

Înalta Curte constată că prima instanță a stabilit în mod corect natura de acte administrative individuale a HCSM nr. 94/2016, HCSM nr. 80/2015 și HCSM nr. 203/2014, context în care recurentul-reclamant avea obligația de a urma procedura plângerii prealabile, înainte de formularea cererii în anulare. Astfel cum a reținut și instanța de fond, reclamantul a depus plângerea prealabilă la data de 25 octombrie 2016, deși a cunoscut de existența și conținutul hotărârilor atacate la datele de 27 martie 2014, 27 februarie 2015 și 23 februarie 2016 (respectiv la data plății fiecăreia din taxele de concurs stabilite prin aceste acte, aspect necontestat în recurs), cu depășirea termenului prevăzut de art. 7 alin. (3) și (7) din legea nr. 554/2004, motiv pentru care soluția de respingere, ca inadmisibilă, a cererii de anulare parțială a acestor hotărâri este legală și va fi menținută de instanța de recurs.

Referitor la criticile privind lipsa motivării Hotărârii CSM nr. 94/28.01.2016, din perspectiva neindicării criteriilor în baza cărora intimatul-pârât CSM a decis majorarea taxei de concurs în anul 2016, Înalta Curte reține că, în privința acestei hotărâri, instanța de fond a admis excepția inadmisibilității cererii în anulare, ca urmare a nerespectării termenului de formulare a plângerii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004. Or, criticile formulate de recurent privesc aspecte de fond ale cererii, asupra cărora Înalta Curte nu poate aprecia, menținerea soluției de inadmisibilitate a acțiunii reprezentând un impediment în examinarea fondului pricinii.

În fine, vor fi respinse, ca nefondate, criticile referitoare la respingerea, ca inadmisibil, a petitului subsidiar, prin care se solicită modificarea actelor administrative atacate.

În ceea ce privește actul administrativ normativ a cărui modificare s-a solicitat, Înalta Curte reține că modificările solicitate de reclamant se referă la eliminarea taxei de concurs sau introducerea unor criterii de determinare a cuantumului acesteia și a posibilității acordării unor facilități. În raport de obiectul modificărilor solicitate, Înalta Curte constată că reclamantul solicită pronunțarea unei soluții prin care judecătorul să oblige autoritatea să reglementeze într-o anumită modalitate, ceea ce reprezintă o intervenție în sfera de competență a puterii executive. Instanța de contencios administrativ poate verifica, din punct de vedere al legalității, conformitatea conduitei autorității publice cu dispozițiile legale care îi reglementează activitatea, fără ca, prin actul de judecată, să suplinească voința autorității, obligând la executarea unei anumite obligații care intră în sfera de apreciere exclusivă a acesteia. Instanța de judecată nu poate să se substituie autorității executive în exercitarea atribuțiilor sale, fără să-și depășească propria competență generală și rol constituțional.

Referitor la cererea de modificare a actelor administrative individuale (Hotărârile PCSM nr. 94/2016, nr. 80/2015 și nr. 203/2014), în sensul reducerii cuantumului taxelor pentru participarea la examenul de admitere la Școala Națională de Grefieri, Înalta Curte reține că inadmisibilitatea capătului principal de cerere, vizând acțiunea în anularea acestor hotărâri, pentru depășirea termenului de formulare a plângerii prealabile, are efecte și asupra capătului subsidiar de cerere. Prin acțiunea în contencios administrativ se analizează aspectele de legalitate ale actelor administrative, "modificarea" la care se referă reclamantul reprezentând o consecință a constatării nelegalității actelor contestate. Or, cât timp acțiunea în anulare este inadmisibilă, neîndeplinind o condiție de exercitare a acțiunii în contencios administrativ, nu poate fi considerată admisibilă nici pretenția de modificare a hotărârilor Plenului CSM.

Prin urmare, Înalta Curte apreciază că soluția pronunțată de instanța de fond este legală și temeinică, criticile formulate de recurentul-reclamant fiind nefondate.

Pentru considerentele expuse, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 4517 din 22 noiembrie 2017, pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 3 martie 2021.