Decizia nr. 1092/2020 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — cale de atac împotriva sentinței nr. 253/2016 a Curții de Apel Constanța

Obiectul litigiului dedus judecății Prin acțiunea adresată Curții de Apel Constanța și înregistrată sub nr. x/25.08.2016, reclamanta S.C. A. S.A. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale - Direcția Generală Control Antifraudă și Inspecții (MADR DGCAI), solicitând instanței ca prin hotărâre judecătorească să dispună anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/18.03.2016 emis de către Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale - Direcția Generală Control Antifraudă și Inspecții (în continuare M.A.D.R - D.G.C.A.I), primită și înregistrată la data de 12.04.2016, anularea Deciziei nr. 307627/27.05.2016 emisă de către M.A.D.R - D.G.C.A.I., prin care a fost respinsă contestația administrativă, cu cheltuieli de judecată.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 253/CA din 16 decembrie 2016, Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea în contencios administrativ și fiscal promovată de reclamanta S.C. A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale - Direcția Generală Control Antifraudă și Inspecții și a dispus anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/18.03.2016 și Decizia nr. 307627/27.05.2016 și a obligat pârâtul la plata către reclamantă a sumei de 7.200 RON reprezentând cheltuieli de judecată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 253/CA din 16 decembrie 2016 a Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a declarat recurs pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, prin care a solicitat admiterea recursului, casarea în tot a hotărârii recurate și, în urma rejudecării cauzei, respingerea acțiunii formulată de reclamantă, ca neîntemeiată. În drept, recurentul-pârât a invocat motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și pct. 8 C. proc. civ. În dezvoltarea motivelor de recurs, pârâtul a invocat, în esență, următoarele critici: - instanța de fond a încălcat dreptul la un proces echitabil, principiul legalității procesului civil, principiul contradictorialității și principiul care consacră rolul judecătorului în aflarea adevărului, încălcând dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. și ignorând cu desăvârșire susținerile formulate de pârât prin întâmpinarea depusă la dosar; - instanța de fond nu a luat în considerare că motivul principal care a determinat obligarea beneficiarului la restituirea integrală a sumei de 803.240 RON îl constituie neîndeplinirea condiției de eligibilitate întemeiată pe lipsa licenței de acvacultură, reținând în mod eronat că această lipsă nu este imputabilă reclamantei; - contrar celor reținute de către instanța de fond, termenele de 60 de zile și de 90 zile, prevăzute de O.U.G. nr. 66/2011 pentru întocmirea proceselor-verbale de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, sunt termene de recomandare și nu termene imperative; - faptul că Statul Român s-a angajat să acopere pierderile cauzate Fondului European pentru Pescuit nu înseamnă că beneficiarii, care au primit fonduri peste plafonul cuvenit, în condițiile unei erori de calcul privind cuantumul indemnizației acordate, ar fi fost scutiți de obligația restituirii acestora; - recuperarea prejudiciului stabilit în sarcina reclamantei este obligatorie pentru derularea Programului Operațional Pescuit prin Fondul European pentru Pescuit, în temeiul actelor normative europene, precum și pentru o judicioasă și legală gestionare a fondurilor alocate de UE; - deși reclamanta nu susține că ar fi avut dreptul să încaseze suma menționată în procesul-verbal, instanța de fond a reținut că încasarea sumei se datorează unei erori a autorității și că reclamanta a fost de bună-credință la încasarea acesteia.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 15 mai 2017, intimata-reclamantă S.C. A. S.A. a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca temeinică și legală a hotărârii recurate. Intimata a susținut că depus toate diligentele pentru obținerea licenței de acvacultura încă din anul 2006, anterior constituirii Sit NATURA 2000, iar DGP -AMPOP, instituție în subordinea MADR, a admis că unitatea de acvacultură îndeplinește criteriile de eligibilitate stabilite prin lege și a aprobat cererea de finanțare, fiind încheiat contractul de finanțare nerambursabilă. Intimata a mai susținut că pârâta este răspunzătoare de producerea erorii sistemice, în baza legislației europene. Pârătul a formulat răspuns la întâmpinare prin care a reiterat susținerile din cererea de recurs.

Procedura de soluționare a recursului Prin rezoluția din 22 noiembrie 2018, instanța constatând că nu mai subzistă motivele care să determine fixarea termenului de judecată pentru examinarea în camera de consiliu a raportului privind admisibilitatea recursului, prin prisma exigențelor dispozițiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., față de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal a stabilit termen de judecată pe fond a recursului la data de 10 martie 2020. Prin încheierea din 17 aprilie 2019, instanța, din oficiu a preschimbat termenul de judecată stabilit inițial prin rezoluția din 22 noiembrie 2018 și a stabilit un nou termen de judecată la data de 11 februarie 2020. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința atacată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale este fondat, pentru următoarele considerente: În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., Înalta Curte constată că susținerile recurentului se referă la încălcarea dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. și ignorarea apărărilor formulate de pârât prin întâmpinarea depusă la dosar, susțineri care pot fi încadrate în motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., respectiv hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază. În conformitate cu dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., considerentele hotărârii judecătorești vor cuprinde obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților. Înalta Curte costată că sentința atacată cuprinde toate aceste elemente, instanța de fond arătând motivele pentru care a înlăturat susținerile recurentei-pârâte. În jurisprudență și doctrină s-a reținut în mod constant că judecătorul nu trebuie să răspundă în mod special tuturor argumentelor invocate de parte, fiind suficient ca din considerentele hotărârii să rezulte că a răspuns acestor argumente chiar în mod implicit. În jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului s-a reținut că dispozițiile art. 6 par. 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale (dreptul la un proces echitabil) obligă instanțele să-și motivele hotărârile, dar nu se poate cere să se dea un răspuns detaliat la fiecare argument al unei părți (Hotărârea din 9 decembrie 1994, cauza Ruiz Torija versus Spania). În consecință, contrar susținerilor recurentului, Înalta Curte constată că sentința atacată cuprinde motivele pe care se întemeiază soluția adoptată, motive care nu sunt nici contradictorii și nici străine de natura cauzei. Înalta Curte constată însă că recursul declarat de pârât este fondat în ceea ce privește încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material. În conformitate cu dispozițiile O.U.G. nr. 66/2011: "(…) Art. 21. (…) (23) Termenul maxim de efectuare a verificării și de emitere a proceselor-verbale de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare este de 90 de zile de la data finalizării activității de organizare a verificării, cu excepțiile prevăzute la alin. (25) și (26). (24) În cazul în care activitatea de verificare vizează mai mulți beneficiari și/sau întreaga perioadă în care, potrivit prezentei ordonanțe de urgență, pot fi luate măsuri de recuperare a creanțelor, precum și în cazuri justificate în care - în scopul verificării - este necesară colaborarea cu alte instituții, termenul de finalizare a activității de verificare prevăzut la alin. (23) poate fi prelungit în mod corespunzător, dar nu mai mult de 90 de zile. (25) Organizarea și efectuarea verificărilor necesare stabilirii creanței bugetare rezultate din nereguli și emiterii procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare se efectuează în termen de maximum 60 de zile de la data comunicării de către DLAF a actului de control emis în conformitate cu normele și procedurile proprii, respectiv de la data primirii raportului de inspecție emis de OLAF. (26) Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare se emite în termen de 60 de zile de la data comunicării documentelor de constatare emise de Autoritatea de Audit, conform regulamentului prevăzut la art. 24. (…) Art. 25. - (1) În situația în care structurile de control prevăzute la art. 20 constată nereguli de sistem sau deficiențe ale sistemelor de management și control potențial generatoare de nereguli cu caracter sistemic care au implicații de ordin financiar, acestea au obligația întocmirii de procese-verbale de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, individualizate la nivel de beneficiar și operațiune, după reverificarea fiecărui caz dintre cele care este posibil să fi fost afectate de această neregulă, cu aplicarea corespunzătoare a prevederilor art. 21. (2) Termenul maxim de efectuare a activităților prevăzute la alin. (1) este de 90 de zile de la data finalizării activității de organizare a reverificării. (3) În cazuri justificate, termenul de finalizare a activității de reverificare prevăzut la alin. (2) poate fi prelungit în mod corespunzător, dar nu mai mult de 90 de zile. (…)". Instanța de fond a reținut, în mod greșit, că aceste termene stabilite de lege pentru emiterea proceselor-verbale de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare sunt termene imperative, nerespectarea lor fiind de natură să atragă nulitatea actului administrativ. Înalta Curte reține că termenele anterior menționate reprezintă termene de recomandare, atât timp cât legiuitorul nu a prevăzut, în cazul nerespectării lor, sancțiunea decăderii sau o altă sancțiune similară, de natură să afecteze valabilitatea actului întocmit după împlinirea lor. Nerespectarea obligației de întocmire a procesului-verbal în termenul legal este calificată drept abatere de dispozițiile art. 60 alin. (1) lit. d) din O.U.G. nr. 66/2011, de natură să atragă, eventual, sancționarea disciplinară a personalului care se face vinovat de săvârșirea acesteia. Astfel, potrivit dispozițiilor art. 60 alin. (1) lit. d) din O.U.G. nr. 66/2011: (1) Constituie abateri de la aplicarea prevederilor prezentei ordonanțe de urgență următoarele fapte: (…) d) neemiterea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, în termenul prevăzut în prezenta ordonanță de urgență; (…). Aceste termene nu pot fi considerate termene de decădere, deoarece din actul normativ nu rezultă, în mod neîndoielnic, că nerespectarea acestora atrage pierderea dreptului de a stabili creanțele bugetare. În conformitate cu dispozițiile art. 2545 C. civ.: (1) Prin lege sau prin voința părților se pot stabili termene de decădere pentru exercitarea unui drept sau săvârșirea unor acte unilaterale, (2) Neexercitarea dreptului subiectiv înăuntrul termenului stabilit atrage pierderea lui, iar în cazul actelor unilaterale, împiedicarea, în condițiile legii, a săvârșirii lor. Potrivit dispozițiile art. 2547 C. civ.: Dacă din lege sau din convenția părților nu rezultă în mod neîndoielnic că un anumit termen este de decădere, sunt aplicabile regulile de la prescripție. Aceste termene nu pot fi considerate nici termene de prescripție, având în vedere dispozițiile art. 45 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011 care reglementează prescripția dreptului de a stabili creanțele bugetare rezultate din nereguli. Astfel, potrivit dispozițiilor art. 45 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011: (1) Dreptul de a stabili creanța bugetară se prescrie în termen de 5 ani de la data de 1 ianuarie a anului următor datei de închidere a programului, comunicată oficial de către Comisia Europeană/donatorul public internațional prin emiterea declarației finale de închidere, cu excepția cazului în care normele Uniunii Europene sau ale donatorului public internațional prevăd un termen mai mare. În concluzie, termenele prevăzute de dispozițiile art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011 au natura juridică a unor termene de recomandare iar nerespectarea acestora nu poate afecta valabilitatea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/18.03.2016. În conformitate cu dispozițiile art. 30 din Regulamentul Consiliul Uniunii Europene nr. 1198/2006 privind Fondul European pentru Pescuit (FEP): "1. FEP poate sprijini acordarea de indemnizații pentru utilizarea unor metode de producție în acvacultură care să ajute la protejarea și ameliorarea mediului și la conservarea naturii. 2. Scopul sprijinului este de a promova: (...) d) acvacultura durabilă compatibilă cu constrângerile specifice de mediu rezultând din desemnarea zonelor NATURA 2000, în conformitate cu Directiva 92/43/CEE a Consiliului din 21 mai 1992 privind conservarea habitatelor naturale și a speciilor de faună și floră sălbatică. (...) 5. Este alocată o indemnizație excepțională: (...) c) în temeiul alin. (2) lit. d), pentru maxim doi ani de la data deciziei de instituire a zonei NATURA 2000 și numai pentru unitățile de acvacultură existente înainte de această decizie." În baza dispozițiilor pct. 11, Capitolul 3.3. - Lista documentelor anexate cererii de finanțare, Acțiunea 3 - Acvacultura durabilă în Situri Natura 2000, pct. 11 din Ghidul Solicitantului pentru Măsura 2.2, în vigoare la momentul derulării procedurii de obținere a finanțării rambursabile, licența de acvacultura face parte din lista documentelor obligatorii pe care beneficiarii trebuiau să le anexeze cererilor de finanțare. Astfel cum a reținut și instanța de fond, reclamanta nu deținea licență de acvacultură valabilă la data includerii în arealul Situl NATURA 2000 - Lacul Corbu. În consecință, Înalta Curte reține că reclamanta a desfășurat activități specifice anterior obținerii unei licențe de acvacultură și a solicitat acordarea idemnizației fără a deține o astfel de licență, fiind încălcate dispozițiile anterior menționate. Împrejurarea că art. 30 alin. (5) lit. c) din Regulamentul Consiliul Uniunii Europene nr. 1198/2006 privind Fondul European pentru Pescuit nu prevede în mod explicit cerința existenței unei licențe de acvacultură nu poate avea semnificația reținută de instanța de fond, respectiv că o astfel de licență nu ar fi necesară pentru acordarea indemnizației, în condițiile în care finanțarea se acordă numai pentru unitățile de acvacultură existente, evident cu respectarea dispozițiilor legale, înainte de emiterea deciziei de instituire a zonei NATURA 2000. Nici împrejurarile reținute de instanța de fond, respectiv că cererea pentru emiterea licenței de acvacultură a fost înaintată de reclamantă la data de 17.07.2006 iar cererea de finanțare a fost declarată eligibilă, nu sunt relevante, având în vedere că desfășurarea unor activități specifice în domeniul acvaculturii fără respectarea dispozițiilor legale nu poate justifica anularea procesului-verbal de constatare cu privire la neregula constând în neîndeplinirea de către beneficiar a condițiilor de eligibilitate. În condițiile în care s-a reținut că reclamanta nu deținea licență de acvacultură valabilă la data includerii în arealul Situl NATURA 2000 - Lacul Corbu și, pe cale de consecință, nu avea dreptul la acordarea indemnizației prevăzute de art. 30 alin. (5) lit. c) din Regulamentul Consiliul Uniunii Europene nr. 1198/2006 privind Fondul European pentru Pescuit, Înalta Curte nu va mai examina motivele de recurs referitoare la eroarea de calcul privind cuantumul indemnizației acordate. În concluzie, Înalta Curte constată că instanța de fond, în mod nelegal, a admis acțiunea formulată de reclamantă și a anulat actele administrative atacate, respectiv procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/18.03.2016 și decizia nr. 307627/27.05.2016. Pentru aceste considerente, reținând că sentința a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, Înalta Curte de Casație și Justiție, în baza dispozițiilor art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) teza I din Legea nr. 554/2004, va admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și va casa în tot sentința atacată. Înalta Curte de Casație și Justiție, în urma rejudecării cauzei, în baza art. 17 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, va respinge acțiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.A., ca neîntemeiată.