ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2892/2021

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul Orașul Bicaz județul Neamț, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne și pârâtul Guvernului României, s-a solicitat instanței să constatate că în urma mutării Poliției orașului Bicaz județul Neamț, din vechiul său sediu situat în str. x (fostă str. x), în noul sediu din Orașul Bicaz str. x A, potrivit art. 864 din Noul C. civ., dreptul de proprietate publică a statului asupra imobilului situat în str. x (fostă str. x), clădire administrativă, împreună cu terenul aferent, în suprafață de 715 m.p. s-a stins, întrucât a încetat uzul sau interesul public general pentru care a fost preluat prin Decizia fostului Comitet Executiv al Consiliului Popular al Județului Neamț nr. 245/4.06.1973, respectiv a încetat afectațiunea publică a acestui imobil, de sediu al Poliției orașului Bicaz județul Neamț; să ia act că prin H.C.L. nr. 93/25.10.2012 s-a aprobat solicitarea de trecere, din domeniul public al statului și din administrarea Ministerului Administrației și Internelor, prin Inspectoratul de Poliție al Județului Neamț, în domeniul public al orașului Bicaz și în administrarea Consiliului Local, a imobilului situat în str. x (fostă str. x), clădire administrativă, împreună cu terenul aferent, în suprafață de 715 m.p. (fostul sediu al Poliției orașului Bicaz), imobilul în cauză fiind declarat din bun de interes public național, în bun de interes public local și să dispună obligarea Ministerului Afacerilor Interne să inițieze un proiect de hotărâre de Guvern privind trecerea din domeniul public al statului și din administrarea Ministerului Administrației și Internelor, prin Inspectoratul de Poliție al Județului Neamț, în domeniul public al orașului Bicaz și în administrarea Consiliului Local, a imobilului situat în str. x (fostă str. x), clădire administrativă, împreună cu terenul aferent, în suprafață de 715 m.p. (fostul sediu al Poliției orașului Bicaz) și să-l înainteze Guvernului României spre aprobare, precum și obligarea Guvernului României ca, la inițiativa Ministerului Administrației și Internelor, să adopte hotărârea din proiectul menționat, declarând imobilului în cauză, din bun de interes public național în bun de interes public local.

Hotărârea primei instanțe Prin încheierea de ședință din data de 28 septembrie 2018 s-a admis în principiu cererea de intervenție accesorie formulată de Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice, în cauza privind acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamantul Orașul Bicaz, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Afacerilor Interne și Guvernul României. Prin sentința civilă nr. 110 din 23 noiembrie 2018 a Curții de Apel Bacău, secția a II- a civilă, de contencios administrativ și fiscal s-a admis în fond cererea de intervenție formulată de intervenientul Statul Român prin reprezentant legal Ministerul Finanțelor Publice. S-a respins acțiunea formulată de reclamantul Orașul Bicaz, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Afacerilor Interne și Guvernul României, precum și cu intervenientul Statul Român prin reprezentant legal Ministerul Finanțelor Publice, ca nefondată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței și încheierii menționate la pct. 2 a formulat recurs reclamantul criticând-o pentru următoarele motive de nelegalitate întemeiate pe cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ.: - în mod nelegal și prin motive străine de natura cauzei prima instanță a admis prin încheierea recurată și, ulterior, prin sentință cererea de intervenție, întrucât Statul Roman intervine, nu în nume propriu, nu pentru sine, ci pentru și în sprijinul Guvernul României, ca autoritate publică; în prezentul litigiu statul este reprezentat de Guvernul României, ca autoritate publică (care, de altfel își subordonează Ministerul Finanțelor Publice, minister care nu mai e necesar să fie parte în proces); - reclamantul nu revendică un imobil proprietatea statului, recunoscând apartenența imobilului în litigiu la proprietatea statului, ci solicită în temeiul art. 9 alin. (1) din Legea nr. 213/1998 actualizată, emiterea de către Guvern a unui act administrativ de putere publică, privind transferul imobilului în litigiu din proprietatea publică a statului și administrarea Ministerului Administrației și Internelor, în proprietatea publică a Orașului Bicaz și în administrarea Consiliului local; - prin H.C.L. nr. 46/30.03.2017, legislativul local a constatat că, în urma mutării Poliției orașului Bicaz județul Neamț, potrivit art. 864 din C. civ., dreptul de proprietate publică a statului asupra imobilului s-a stins, întrucât a încetat uzul sau interesul public general pentru care a fost preluat prin Decizia fostului Comitet Executiv al Consiliului Popular al Județului Neamț nr. 245/4.06.1973, respectiv a încetat afectațiunea publică a acestui imobil, de sediu al poliției orașului Bicaz; - actul administrativ (hotărârea de consiliu local) nu a fost anulat anulat și nu a fost nici măcar contestat pe căile legale, iar instanța nu poate decât să constate că operează prezumția de legalitate, întrucât nu a fost răsturnată prin niciun mijloc de probă; - instanța de fond, nu a făcut nicio referire și nu a luat în discuție refuzul pârâtului M.A.I. de a da curs solicitării; - s-a solicitat să se ia în considerare aprecierea intervenientului Ministerul Finanțelor Publice în sensul nevoii de a exista un echilibru între interesul public local și cel general, acțiunea venind tocmai în sprijinul acestui echilibru, în condițiile în care clădirea este în prezent nefolosită, iar sediul Primăriei Bicaz, deși este monument istoric, are acoperișul spart, iar pentru reapariția capitală este necesară relocarea personalului în alte clădiri. Pentru aceste motive s-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței atacate și, prin admiterea acțiunii, obligarea Ministerului Afacerilor Interne să inițieze un proiect de hotărâre de Guvern privind trecerea din domeniul public al statului din administrarea Ministerului Administrației și Internelor prin Inspectoratul de Poliție al Județului Neamț, în domeniul public al orașului Bicaz și în administrarea Consiliului Local, precum și obligarea Guvernului României ca, la inițiativa Ministerului Administrației și Internelor să adopte hotărârea din proiectul menționat, declarând imobilul din bun de interes public național, în bun de interes public local.

Apărările formulate în cauză Intimatul - pârât Guvernul României a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând că nu s-a urmat procedura prevăzută de art. 9 din Legea nr. 213/1998. Intimatul - pârât Ministerul Afacerilor Interne a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului formulat raportat la cele două cazuri de casare invocate, respectiv dispozițiile pct. 6 și 8 ale art. 488 alin. (1) din C. proc. civ. A arătat pârâtul că, în calitate de administrator al imobilului, nu are nicio atribuție în ceea ce privește demersul solicitat de recurenta - reclamantă. Prin întâmpinare, intimatul - intervenient Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice a solicitat respingerea recursului ca nefondat, soluția primei instanțe fiind pronunțată prin corecta aplicare a dispozițiilor art. 223 din C. civ. și art. 3 pct. 37 din H.G. nr. 447/1997 care justifică calitatea de parte a Ministerului Finanțelor Publice în proces.

Răspunsul la întâmpinare Recurentul-reclamant a formulat răspuns la întâmpinare prin care a arătat că interpretarea dată de pârâți dispozițiilor art. 864 din C. civ. nu poate fi împărtășită, întrucât legiuitorul a avut în vedere încetare dreptului de uz în sens fizic, respectiv neexercitarea acestui drept, iar nu în sens juridic. S-a arătat că prin H.C.L. nr. 46/30.03.2017 recurentul -reclamant a devenit titular al interesului legitim public de satisfacere a nevoii comunitare, definit de art. 2 lit. r) din Legea nr. 554/2004.

Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru următoarele considerente: 6.1. Argumente de fapt și de drept relevante Prin cererea de chemare în judecată reclamantul Orașul Bicaz a solicitat instanței obligarea pârâtului Ministerul Afacerilor Interne să inițieze un proiect de hotărâre de Guvern privind trecerea din domeniul public al statului și din administrarea Ministerului Administrației și Internelor, prin Inspectoratul de Poliție al Județului Neamț, în domeniul public al orașului Bicaz și în administrarea Consiliului local, a imobilului situat în str. x (fostă str. x), clădire administrativă, împreună cu terenul aferent, în suprafață de 715 m.p. (fostul sediu al Poliției orașului Bicaz) și să-l înainteze Guvernului României spre aprobare, precum și obligarea Guvernului României ca, la inițiativa Ministerului Administrației și Internelor, să adopte hotărârea din proiectul menționat, declarând imobilului în cauză, din bun de interes public național în bun de interes public local. Reține Înalta Curte că imobilul în litigiu este înscris în inventarul centralizat al bunurilor ce fac parte din domeniul public al statului, Anexa nr. 1, aprobat prin H.G. nr. 1705/2006, la numărul 11409, cod de clasificare 8.29.10, cu denumirea 27-12. Imobilul se află în administrarea Ministerului de Interne, prin Inspectoratul Județean Neamț. In susținerea acțiunii formulate în contencios administrativ, recurentul - reclamant a invocat un refuz nejustificat al pârâților, întemeindu-și pretențiile pe dispozițiile art. 864 din C. civ. potrivit cărora: Dreptul de proprietate publică se stinge dacă bunul a pierit ori a fost trecut în domeniul privat, dacă a încetat uzul sau interesul public, cu respectarea condițiilor prevăzute de lege. A susținut recurentul - reclamant că întreg personalul Inspectoratului județean Neamț a fost transferat din acest imobil, astfel că afectațiunea publică de sediu al Poliției Orașului Bicaz a încetat, iar dreptul de proprietate publică a statului asupra imobilului s-a stins, încetând uzul sau interesul public general pentru care a fost preluat prin Decizia fostului Comitet executiv al Consiliului Popular al Județului Neamț nr. 245/4.06.1973. Prin Hotărârea Consiliului Local Bicaz nr. 5/2005 a fost aprobată preluarea bunurilor mobile și imobile din administrarea Inspectoratului General al Poliției Române în administrarea Consiliului Local Bicaz, Serviciul public comunitar de evidență a persoanelor, conform anexelor 1,2 și 3. Din anexa nr. 1 se constată că este vorba doar despre spațiul de 32,56 mp situat în clădirea din str. x, respectiv două birouri. Prin Hotărârea Consiliului local nr. 46/30.03.2017 s-a aprobat solicitarea de trecere din domeniul public al statului și din administrarea Ministerului Administrației și Internelor prin Inspectoratul public al Județului Neamț în domeniul public al Orașului Bicaz. 6.2. Analizând criticile formulate din perspectiva motivelor circumscrise cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. Înalta Curte reține că cerința motivării adecvate a unei hotărâri judecătorești nu trebuie confundată cu obligația de a răspunde tuturor argumentelor prezentate de părți în vederea susținerii temeiurilor de fapt și de drept pe care se întemeiază solicitările părților litigante, fiind suficient ca aceste argumente să fie tratate grupat, în analiza aspectelor relevante care fundamentează poziția procesuală a părților. O hotărâre motivată corespunzător, astfel încât să fie posibilă exercitarea controlului judiciar asupra sa și să ofere toate garanțiile unui proces echitabil, cu respectarea prevederilor art. 21 alin. (3) din Constituția României și ale art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, nu poate fi atinsă de un viciu de nelegalitate rezultat din lipsa unui răspuns la fiecare argument cuprins în cererile părților, cât timp raționamentul logico-juridic s-a format cu luarea în considerare a acestor argumente. În privința lipsei motivelor pe care se întemeiază sentința recurată, este evident că o astfel de critică are un caracter neîntemeiat, hotărârea primei instanțe fiind amplu motivată, răspunzând chestiunilor de fapt și de drept care au fost supuse judecății în fața sa, inclusiv in ceea ce privește dreptul de administrare asupra imobilului al pârâtului Ministerul Afacerilor Interne. Totodată, criticile care privesc expunerea de către judecătorul fondului a unor motive străine de natura cauzei, reprezintă, în fapt, aprecieri de fond asupra considerentelor hotărârii, cărora instanța de recurs le va răspunde în cadrul analizei motivului prevăzut de pct. 8 al art. 488 din C. proc. civ. Prin urmare, Înalta Curte reține caracterul nefondat al recursului reclamantului, în privința criticilor întemeiate pe motivul de casare reglementat de art. 488 pct. 6 din C. proc. civ., atât în ceea ce privește sentința cât și încheierea recurată. 6.3 Raportat la recursul formulat în temeiul dispozițiilor art. 64 alin. (3) din C. proc. civ. împotriva soluției primei instanțe asupra cererii de intervenție accesorie formulată de Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice, Înalta Curte reține, de asemenea, netemeinicia acestuia. Are în vedere instanța de control judiciar că, potrivit dispozițiilor art. 223 din C. civ.: "(1) În raporturile civile în care se prezintă nemijlocit, în nume propriu, ca titular de drepturi și obligații, statul participă prin Ministerul Finanțelor Publice, afară de cazul în care legea stabilește un alt organ în acest sens". Totodată, potrivit H.G. nr. 34/2009 privind organizarea și funcționarea Ministerului Finanțelor, cu modificările ulterioare, art. 3 alin. (1) pct. 81, printre atribuțiile acestuia se numără și cea de a reprezenta statul, ca subiect de drepturi și obligații, în fața instanțelor, precum și în orice alte situații în care acesta participă nemijlocit, în nume propriu, în raporturi juridice, dacă legea nu stabilește în acest scop un alt organ; În măsura în care, astfel cum s-a arătat anterior, imobilul în litigiu se află în domeniul public al statului Ministerul Finanțelor Publice justifică legitimitate procesuală în sprijinul pârâtului Guvernul României, fiind lipsit de relevanță împrejurarea că prezenta acțiune nu este una în revendicare. 6.4. În ceea ce privește fondul cauzei, reține Inalta Curte că, în raport de regimul imobilului, devin incidente dispozițiile art. 9 din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică potrivit cărora "(1) Trecerea unui bun din domeniul public al statului în domeniul public al unei unități administrativ-teritoriale se face la cererea consiliului județean, respectiv a Consiliului General al Municipiului București sau a consiliului local, după caz, prin hotărâre a Guvernului, declarându-se din bun de interes public național în bun de interes public județean sau local", la care fac trimitere chiar și prevederile invocate de recurentul reclamant, respectiv cele ale art. 864 din C. civ., atunci când se referă la stingerea dreptului de proprietate publică "cu respectarea condițiilor prevăzute de lege". Amintește Înalta Curte că în jurisprudența secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, confirmată și prin Soluția de principiu adoptată în ședința din data de 11 mai 2009, s-a apreciat ca inadmisibilă cererea de chemare în judecată prin care, în temeiul art. 1 din Legea nr. 554/2004, se solicită obligarea Guvernului să emită un act normativ cu conținut special întrucât se încalcă principiul separației puterilor în stat. În exercitarea atribuțiilor sale, Guvernul, ca autoritate publică a puterii executive, care asigură realizarea politicii interne și exercită conducerea generală a administrației publice, adoptă hotărâri și ordonanțe, conform art. 108 din Constituția României. Hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor. Legea îi conferă pârâtului Guvernul României o marjă largă de apreciere în ceea ce privește avizarea propunerii de hotărâre, o acțiune în contencios administrativ împotriva acestui refuz al puterii executive putând fi grevată doar prin prisma excesului de putere, definit în art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, în măsura în care s-ar solicita punerea în executare a unei dispoziții dintr-o lege, sau recunoașterea unui drept. In acord însă cu soluția adoptată de judecătorul fondului, instanța de control judiciar constată că recurentul - reclamant nu justifică un astfel de drept asupra imobilului în litigiu, hotărârea de consiliu local reprezentând doar o premisă în procedura prin care un bun aflat în proprietate publică a statului poate fi trecut în domeniul public al autorității administrativ - teritoriale, astfel că nu se poate reține un refuz nejustificat din partea pârâtului Guvernul României. Totodată, având în vedere că pârâtul Ministerul Afacerilor Interne nu are decât un drept de administrate asupra imobilului, raportat la procedura prevăzută de art. art. 9 din Legea nr. 213/1998, se constată că nu intră printre atribuțiile ministerului formularea vreunei propuneri privind adoptarea unei astfel de hotărâri de guvern. În concluzie, se constată caracterul nefondat al motivelor de recurs invocate de recurentul-reclamant.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.