Decizia nr. 2826/2022 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Iași, secția de contencios administrativ și fiscal, la data de 28.07.2021, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, anularea Hotărârii nr. 698/2019 din 25.05.2021 emise de secția pentru Judecători a CSM și obligarea pârâtului la emiterea unei hotărâri de admitere a transferului său la Tribunalul Militar Iași.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 155 din 2 noiembrie 2021, Curtea a respins, ca neîntemeiată, cererea formulată de reclamantă.

Calea de atac exercitată Împotriva acestei hotărâri, reclamanta A. a formulat recurs, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței, rejudecarea cauzei și, pe fond, admiterea cererii de chemare în judecată și anularea Hotărârii secției pentru Judecători a CSM nr. 698/2019 din 25.05.2021. În dezvoltarea motivelor de recurs s-a arătat că Curtea de Apel Iași a aplicat în mod greșit normele de drept material, respectiv art. 6 din Regulamentul comun privind numirea ca judecător sau procuror militar, transferul de la instanțele sau parchetele civile la instanțele ori parchetele militare, precum și acordarea gradelor militare și înaintarea în grad a judecătorilor și procurorilor militari, adoptat prin Hotărârea CSM 176/2014, în sensul că a apreciat în mod greșit că scopul legii și interesul public au fost respectate prin luarea în calcul a numărului de posturi vacante și a încărcăturii cauzelor pe judecător și pe schemă față de media națională, pârâtul manifestând libertatea de apreciere în limite rezonabile și conforme scopului Regulamentului comun din 2014, iar aspectele invocate în cuprinsul cererii de chemare în judecată sunt de oportunitate, nu de legalitate, instanța neputând analiza oportunitatea actelor administrative. În ceea ce privește încadrarea criticilor formulate ca vizând aspecte de oportunitate, și nu de legalitate, arată că a invocat în cererea de chemare în judecată 4 aspecte, primele 3 vizând excesul de putere, iar excesul de putere ține de legalitatea actului administrativ, și nu de oportunitatea acestuia, așa cum a reținut prima instanță. Oportunitatea a fost atunci când pârâtul a decis să scoată la transfer un singur post din cele 2 posturi vacante la Tribunalul Militar Iași, decizie pe care nu a contestat-o. Însă, odată scos locul la transfer, trebuie să existe motive foarte serioase pentru respingerea cererilor candidaților, motive care să convingă orice observator imparțial că a fost urmărit doar scopul legii și interesul public, și nu alte interese obscure. Or, deși era obligată să analizeze dacă s-au încălcat sau nu limitele de legalitate și de rezonabilitate în luarea hotărârii, Curtea de Apel Iași nu a analizat fondul cauzei și nu a analizat dacă s-au respectat sau nu aceste limite, ci a afirmat că analizarea chestiunilor invocate nu este de competența instanței de contencios administrativ, invocând în mod greșit Decizia CCR 685/2018, decizie care nu are nicio legătură cu cazul de față, referirea din pct. 138 fiind la Decizia 68/2017 a CCR, privind conflictul juridic de natură constituțională între Ministerul Public - Parchetul de pe lângă înalta Curte de Casație și Justiție - Direcția Națională Anticorupție și Guvernul României, generat de acțiunea Parchetului de pe lângă înalta Curte de Casație și Justiție - Direcția Națională Anticorupție de a-și aroga atribuția de a verifica legalitatea și oportunitatea unui act normativ, respectiv Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 13/2017, cu încălcarea competențelor constituționale ale Guvernului și Parlamentului, prevăzute de art. 115 alin. (4) și (5) din Constituție, respectiv ale Curții Constituționale, prevăzute de art. 146 lit. d) din Constituție. Cum în practica judiciară instanțele au analizat de fiecare dată aplicarea de către pârât a criteriilor de transfer, așa cum rezultă din practica judiciară anexată, chiar din materia transferului la parchete militare (Decizia ICCJ nr. 630/2020, sentința civilă nr. 7/2020 a Curții de Apel Bacău), în mod greșit instanța de fond a considerat că criticile privesc oportunitatea actului administrativ contestat, iar oportunitatea nu poate fi verificată. Decizia CCR se referă la oportunitatea unei hotărâri de guvern, respectiv a unui act administrativ cu caracter normativ și verificarea oportunității în contextul unei acțiuni penale, nu în cazul unei acțiuni în contencios administrativ. Pe fondul cererii de chemare în judecată, recurenta - reclamantă solicită ca în rejudecarea cauzei să se aibă în vedere că la soluționarea cererii sale au fost interpretate eronat situația posturilor vacante și încărcătura aferentă Judecătoriei Iași, precum și avizele nefavorabile emise de Curtea de Apel Iași și Judecătoria Iași, Consiliul Superior al Magistraturii aprobând în aceeași perioadă cereri de transfer și de detașare de la Judecătoria Iași. În acest context, recurenta - reclamantă subliniază că în mod greșit s-a reținut că ar fi invocat discriminarea prin raportare la soluții dispuse cu privire la alți judecători din cadrul Judecătoriei lași în aceeași perioadă, de fapt ea dorind să evidențieze existența unor concluzii diferite pe baza acelorași informații statistice. Cu privire la încărcătura redusă din cadrul Tribunalului Militar Iași, recurenta -reclamantă apreciază că însuși demersul pârâtului de a scoate un post pentru transfer demonstrează necesitatea repartizării unui nou judecător în cadrul respectivei structuri, respingerea tuturor cererile de transfer din sesiunea din data de 25.05.2021 echivalând practic cu o revenire asupra deciziei anterioare. În același sens, s-a arătat că separarea funcțiilor judiciare în judecător de Cameră preliminară, judecător de drepturi și libertăți și judecător de fond presupune în mod obligatoriu un număr de minim trei judecători în cadrul Tribunalului Militar lași. În ceea ce privește elementele de ordin motivațional, recurenta - reclamantă arată că în mod greșit s-a reținut în cadrul interviului că ar dori să soluționeze o cazuistică mai bogată care să o ajute în desfășurarea activității de tutore de practică a studenților de la Facultatea de Drept din cadrul Universității Alexandru Ioan Cuza Iași, iar cererea sa ulterioară de numire în funcția de procuror nu este un motiv pentru respingerea cererii sale de transfer atâta timp cât nu a fost retrasă. Recurenta-reclamantă susține că a dovedit suficientă determinare și motivație pentru ocuparea postului de judecător militar întrucât s-a prezentat la toate probele necesare obținerii avizului pentru dobândirea calității de ofițer activ în cadrul Ministerului Apărării Naționale, iar posibilitatea promovării la o instanță civilă de grad superior reprezintă o opțiune personală.

Apărările formulate în cauză Intimatul-pârât Consiliul Superior al Magistraturii a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Cererea de intervenție accesorie La data de 09.05.2022, s-a formulat cerere de intervenție accesorie în interesul recurentei-reclamante de către B.. A precizat petenta că înțelege să sprijine independența justiției prin transparența și previzibilitatea deciziilor privind cariera magistraților, în vederea respectării statului de drept în România. Pe fondul cauzei, a solicitat a se observa excesul de putere al intimatului, care a respins nejustificat toate cererile de transfer la instanțele militare în acea sesiune de transferuri, deși demararea sesiunii de transferuri a fost un act unilateral al intimatului, manieră care pune la îndoială credibilitatea instituției și respectarea statului de drept, justificând interesul Asociației de a interveni în cauză.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra cererii de intervenție accesorie Analizând cu prioritate condițiile de admisibilitate a cererii de intervenție accesorie Înalta Curte reține că, potrivit art. 61 alin. (1) și (3) din C. proc. civ., "oricine are interes poate interveni într-un proces care se judecă între părțile originare", iar "intervenția este accesorie, când sprijină numai apărarea uneia dintre părți". Pe de altă parte, art. 32 alin. (1) lit. d) din același cod prevede că una dintre condițiile de exercitare a acțiunii civile este interesul, care trebuie justificat de autorul demersului judiciar, iar potrivit art. 33, interesul trebuie să fie determinat, legitim, personal, născut și actual. Din cuprinsul normelor legale menționate rezultă astfel că și terțul trebuie să justifice întotdeauna un interes propriu, indiferent de felul intervenției, aceasta fiind o condiție sine qua non pentru exercitarea oricărei forme concrete de manifestare a acțiunii civile. Astfel, chiar dacă intervenientul accesoriu nu pretinde un drept propriu în cadrul procesului în care intervine, acesta trebuie să exhibe un interes propriu, în sensul că trebuie să urmărească obținerea unui folos pentru sine, iar nu numai pentru partea a cărei poziție o susține. Altfel spus, esențial din punct de vedere al admisibilității unei cereri de intervenție accesorie este ca terțul, susținând una dintre părțile inițiale, să urmărească să preîntâmpine pronunțarea unei hotărâri care ar fi susceptibilă să creeze o situație de natură a-i compromite propriile drepturi. În cauză, intervenienta accesorie este o asociație de magistrați, care se circumscrie noțiunii de organism social interesat în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, iar din cuprinsul cererii de intervenție rezultă că demersul său judiciar este formulat în scopul sprijinirii independenței justiției prin transparența și previzibilitatea deciziilor privind cariera magistraților, în vederea respectării statului de drept în România. Înalta Curte reține că independența justiției reprezintă un pilon esențial al statului de drept, bazat, așa cum prevede art. 1 alin. (4) din Constituție, pe principiul separației și echilibrului puterilor - legislativă, executivă și judecătorească - în cadrul democrației constituționale. Ca urmare, apărarea independenței justiției se circumscrie unui interes legitim public, definit de art. alin. (1) lit. r) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 ca fiind "interesul care vizează ordinea de drept și democrația constituțională, garantarea drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenței autorităților publice". Or, potrivit dispozițiilor art. 8 alin. (11) din Legea nr. 554/2004 interesul public poate fi invocat de persoanele fizice și persoanele juridice de drept privat în formularea cererilor lor în fața instanței de contencios administrativ, numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat. În acest sens, prin Decizia nr. 8/2020 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - completul competent să soluționeze recursul în interesul legii, s-a stabilit că "în vederea exercitării controlului de legalitate asupra actelor administrative la cererea asociațiilor, în calitate de organisme sociale interesate, invocarea interesului legitim public trebuie să fie subsidiară invocării unui interes legitim privat, acesta din urmă decurgând din legătura directă dintre actul administrativ supus controlului de legalitate și scopul direct și obiectivele asociației, potrivit statutului". Cum în cauză nu s-a făcut dovada interesului privat al intervenientei decurgând dintr-o legătură directă dintre Hotărârea nr. 698/2019 din 25.05.2021 emisă de secția pentru Judecători a CSM, prin care s-a respins cererea de transfer a reclamantei de la Judecătoria Iași la Tribunalul Militar Iași, cu scopul direct și obiectivele asociației, potrivit statutului acesteia, cererea de intervenție accesorie apare ca fiind inadmisibilă, urmând a fi respinsă ca atare.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Analizând sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate de recurenta-reclamantă și de apărările intimatului-pârât, Înalta Curte constată că recursul este nefondat. În esență, recurenta susține că prima instanță a aplicat în mod greșit normele de drept material, în sensul că a apreciat că aspectele invocate în cuprinsul cererii de chemare în judecată sunt aspecte de oportunitate, nu de legalitate, iar instanța nu poate analiza oportunitatea actelor administrative. Cu titlu preliminar, Înalta Curte reține că în timp ce legalitatea reprezintă o sumă a tuturor condițiilor de validitate a unui act administrativ, oportunitatea reprezintă capacitatea de apreciere a administrației, în ceea ce privește măsurile ce trebuie luate pentru realizarea obiectivului stabilit de lege, mijloacele utilizate, momentele sau etapele acțiunii. Sub aspect practic, distincția legalitate - oportunitate prezintă interes în privința controlului exercitat de judecător asupra actului administrativ. Deși, de principiu, instanța de contencios poate și trebuie să cenzureze actul administrativ sub aspectul legalității, dar nu poate exercita o cenzură asupra oportunității, în situația de excepție a abuzului de putere oportunitatea poate fi cenzurată de judecător, însă doar în raport cu legalitatea. În acest sens, judecătorul poate verifica dacă elementele de oportunitate ale actului administrativ nu depășesc limitele impuse de lege capacității de apreciere a administrației sau dacă nu se abat de la scopul urmărit de lege. Ca urmare, și în această situație este vorba tot de o încălcare a legalității, dar prin intermediul mijloacelor utilizate de administrație. Altfel spus, din această perspectivă, oportunitatea apare tot ca un element al legalității, nu ca o condiție de validitatea de sine stătătoare. Judecătorul de contencios administrativ are dreptul să verifice dacă administrația publică nu a acționat abuziv, contrar interesului public, așa cum rezultă din legea pe care se întemeiază actul administrativ atacat. Cum Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, prin art. 2 alin. (1) lit. n), explică semnificația termenului de exces de putere ca fiind exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor, s-a creat un minim cadru ce ar trebui respectat de către autoritatea administrației publice pentru a nu depăși limitele generic stabilite ale oportunității, ce permite interpretarea și soluționarea aspectelor de oportunitate, de la caz la caz, de către instanța de contencios administrativ. În practica Înaltei Curți de Casație și Justiție, s-a reținut constant că dreptul de apreciere al administratiei nu echivalează cu posibilitatea de a acționa abuziv, arbitrar, fără justificări legale și în afara oricărui control, exercitarea lui fiind supusă principiului proporționalității, care impune respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea are obligația să îl îndeplinească și drepturile sau interesele legitime private ce pot fi lezate prin conduita acesteia. Altfel spus, dacă dreptul de apreciere de care se bucură administrația publică este exercitat prin depășirea unui raport rezonabil de proporționalitate între măsura luată și scopul urmărit, atunci ne găsim în ipoteza unui exces de putere, instituție juridică reglementată de către dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Aplicând aceste aspecte teoretice la speța de față, Înalta Curte constată, contrar celor susținute de recurenta-reclamantă, că judecătorul fondului a reținut că instanța de contencios administrativ are posibilitatea de a controla oportunitatea actului administrativ, dar că acest control este limitat la verificarea compatibilității actului cu scopul legii pe care se întemeiază și interesul public, respectiv dacă acesta a fost efectuat în limitele scopului legii și în acord cu interesul public al bunei funcționari al instanțelor. Ca urmare, nu este întemeiată critica recurentei în sensul că instanța de fond nu a analizat fondul cauzei prin faptul că nu a analizat dacă s-au încălcat limitele de legalitate și rezonabilitate în luarea hotărârii. Astfel, prima instanță a verificat dacă pârâtul și-a manifestat libertatea de apreciere cu privire la cererea reclamantei de transfer la Tribunalul Militar Iași, în limite rezonabile și conforme scopului Regulamentul Comun al M.A.N. și C.S.M. din 22.04.2014, respectiv acela de organizare în condiții optime a activității judiciare a celor două instanțe, prin compararea indicilor statistici privind numărul posturilor vacante, încărcătura/judecător și schemă în raport de media națională. În aceste sens, s-a reținut că la Judecătoria Iași toate cele 61 posturi de judecător prevăzute în schema de personal sunt ocupate, că la această instanță, în anul 2020, încărcătura pe judecător a fost de 1067 de dosare, în timp ce încărcătura la nivel național a fost de 1028 de dosare, iar încărcătura pe schemă a fost de 878 de dosare, comparativ cu media națională de 820 de dosare, că la Tribunalul Militar lași, instanța la care se solicită transferul, din cele 4 posturi de judecător militar prevăzute în schema de personal, 1 post este util pentru transfer în contextul procedurii analizate și că la această instanță, în anul 2020, încărcătura pe judecător a fost de 100 de dosare, în timp ce încărcătura la nivel național a fost de 435 de dosare, iar încărcătura pe schemă a fost de 66 de dosare, comparativ cu media națională de 357 de dosare. În urma acestor elemente judecătorul fondului a concluzionat că intimatul nu a acționat cu exces de putere, ci, punând în balanță interesul personal al magistratului cu interesul public al menținerii unui echilibru în politica de resurse umane la nivelul instanțelor implicate, context în care a adoptat în mod legal hotărârea contestată. În acord cu judecătorul fondului Înalta Curte reține că criteriile de oportunitate, avute în vedere de pârât la emiterea actului administrativ contestat, sunt necesare în vederea gestionării optime a resurselor umane în sistemul judiciar și au fost reținute în considerarea prevederilor art. 3 din Regulamentul Comun al M.A.N. și C.S.M. din 22.04.2014, potrivit cărora "La soluționarea cererilor de transfer ale judecătorilor și procurorilor la alte instanțe sau parchete vor fi avute în vedere următoarele criterii: - volumul de activitate al instanței sau parchetului de la care se solicită transferul și la care se solicită transferul, numărul posturilor vacante și al posturilor temporar vacante la instanțele ori parchetele implicate și dificultățile de ocupare a acestora: - vechimea efectivă în funcția de judecător sau procuror: - vechimea la instanța sau parchetul de la care se solicită transferul: - vechimea în gradul aferent instanței, respectiv parchetului la care se solicită transferul: - specializarea judecătorului/procurorului, specializările complementare, vechimea în cadrul secției/completului corespunzător specializării, precum și disponibilitatea de a activa în alte secții/complete decât cele corespunzătoare specializării ale instanței/parchetului la care solicită transferul. în raport cu cerințele acesteia: - domiciliul solicitantului: - locul de muncă al soțului sau soției: - distanța dintre domiciliul și sediul instanței sau parchetului la care funcționează judecătorul ori procurorul și posibilitățile reale de navetă, inclusiv timpul afectat acesteia; - starea de sănătate și situația familială". Pe de altă parte, Înalta Curte subliniază că dispozițiile legale care reglementează instituția transferului au un caracter supletiv și nu creează în mod automat solicitantului un drept la transfer și o obligație corelativă a CSM, prin simpla formulare a cererii, în condițiile în care se impune a fi avută în vedere politica de resurse umane la nivelul instanțelor și parchetelor implicate într-o asemenea procedură și menținerea unui just echilibru între interesul general reprezentat de o bună administrare a justiției, inclusiv sub acest aspect, și interesul personal al magistratului. Din această perspectivă, factorul decident fiind secția corespunzătoare a CSM, care are rolul de a asigura buna funcționare a instanțelor și parchetelor, cu luarea în considerare a tuturor criteriilor prevăzute de Regulament, Înalta Curte constată că în mod corect a reținut prima instanță și că reclamanta nu se poate prevala de o practică neunitară și de aplicarea unui tratament diferit al CSM în materia cererilor de transfer, întrucât fiecare solicitare este analizată în raport de circumstanțele concrete ale fiecărei cereri/solicitări. Reținându-se astfel că nu există motive pentru reformarea sentinței atacate, nu vor mai fi analizate susținerile recurentei reclamante care privesc fondul cauzei deduse judecății. 6. Temeiul legal al soluției adoptate de instanța de recurs Pentru considerentele arătate la punctul 6 din prezenta decizie, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 64 alin. (2) C. proc. civ., va respinge cererea de intervenție accesorie ca inadmisibilă. De asemenea, reținând că nu incident motivul de casare invocat de recurenta-reclamantă, prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8) C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ și art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.