ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2761/2021

Obiectul litigiului dedus judecății Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Olt sub nr. x/2017, reclamantul A., a solicitat, în contradictoriu cu Agenția Națională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/18.10.2017 și obligarea pârâtei să ia orice măsură necesară pentru restabilirea dreptului atins, respectiv obligarea de către instanță, pe cheltuiala A.N.I. la publicarea hotărârii de admitere a cererii de chemare în judecată, inclusiv emiterea unui comunicat de presă în care să se menționeze concret faptul că reclamantul nu se află și nu s-a aflat în starea de incompatibilitate constată prin raportul de evaluare, precum și acordarea de despăgubiri morale cauzate reclamantului ca urmare a prejudiciilor de imagine pe care le-a suferit în urma deciziilor luate de către Agenția Națională de Integritate. Prin sentința nr. 175 din 27.02.2018, pronunțată de Tribunalul Olt în dosarul nr. x/2017, s-a admis excepția invocată de pârâtă și s-a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ si fiscal. La data de 14 martie 2018, cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova sub nr. x/2018. 1.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința nr. 381/2018 pronunțată în data de 9 iulie 2018, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritare, având ca obiect anulare act administrativ. 1.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței nr. 381/2018 pronunțată la 9 iulie 2018 de Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și pe fond admiterea cererii de chemare în judecată astfel cum a fost formulată. În susținerea căii de atac și după o prezentare amplă a istoricului speței, recurentul a arătat următoarele: - instanța de fond a dat o greșită interpretare normelor aplicabile litigiului, omițând a lua în considerare faptul că fără exercitarea efectivă a activitații de comerciant nu se poate reține starea de incompatibilitate; În susținerea acestui aspect arată că, PFA-ul nu a fost înființat în urma voinței proprii, ci ca o condiție pentru finanțarea pe care dorea să i obțină în calitate de proprietar al terenului aferent proiectului de finanțare. - instanța nu a luat in considerare dispozițiile Deciziei nr. 163 a Înaltei Curți de Casație din data de 21 ianuarie 2015, în care se precizează nu poate fi considerată de plano stare de incompatibilitate deținerea pur si simplu a două calităti, în cazul de fată cea de primar si cea de comerciant. Astfel, calitatea de comerciant trebuie să fie exercitată efectiv, nu să fie dată de o simplă aparență formală a denumirii/categoriei persoanei care se presupune a fi comerciant. PFA-ul constituit în anul 2010 a fost radiat în anul 2014, a fost folosit doar pentru activități agricole de subzistență, în interesul său și al familiei sale, astfel că este evident că legiuitorul a avut în vedere la stabilirea incompatibilității de calitatea de comerciant activ și nu de o calitate formală. Mai mult, jurisprudența ICCJ a stabilit clar că pentru a fi reținută starea de incompatibilitate era obligatoriu ca persoana fizică autorizată să fie și comerciant. - judecătorul fondului nu a observat că, recurentul în calitatea de primar nu a luat nici o decizie față de PFA A.; - instanța nu a motivat care era activitatea comercială exercitată efectiv de reclamant în perioada imputată; - recurentul-reclamant arată că sentința recurată este pronunțată cu aplicarea greșită a dispozițiilor art. 87 din Legea 161/2003 în sensul că nu a exercitat efectiv calitatea de comerciant persoană fizică și în cuprinsul legii nu este menționat că nu are voie să contracteze fonduri europene. Nu conduce la dobândirea calității de comerciant săvârșirea faptelor de comerț conexe, întrucât acestea sunt acte juridice sau operațiuni care prin natura lor nu sunt comerciale și prin săvârșirea lor nu se asigură exercitarea unei profesii. În finalul susținerilor sale solicită admiterea acțiunii astfel cum a fost formulată, acordarea despăgubirilor pentru prejudiciile de imagine și obligarea instituției pârâte să publice pe cheltuiala sa hotărârea, inclusiv să emită un comunicat de presă în care să se consemneze că reclamantul nu s-a aflat în stările de incompatibilitate constatate prin raportul de evaluare. 1.

Apărări formulate în cauză Intimata-pârâtă a depus întâmpinare și, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a soluției instanței de fond. 1.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 7 ianuarie 2019, s-a fixat termen de judecată la data de 23 noiembrie 2021, în ședință publică, cu citarea părților. Ulterior, termenul de judecată a fost preschimbat pentru data de 11 mai 2021, prin încheierea de ședință din data de 17 aprilie 2019. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului 2.1. Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentul-reclamant, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat și va fi respins. Pentru a ajunge la această soluție instanța de control judiciar constatată că, recurentul-reclamant a supus controlului de legalitate, pe calea prevăzută de art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, Raportul de evaluare nr. x din 18.10.2018 prin care Agenția Națională de Integritate a identificat elemente de încălcare a regimului juridic al incompatibilităților, prin faptul că în perioada 18.06.2012 - 21.02.2014, reclamantul a exercitat și deținut simultan atât funcția de primar al Comunei Mihăești, jud. Olt, cât și calitatea de comerciant persoană fizică în cadrul A. PFA și ca atare, nu a respectat prevederile art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003. Instanța de primă jurisdicție a respins acțiunea formulată de reclamant, menținând Raportul de evaluare contestat. Învestită cu soluționarea cererii de recurs, Înalta Curte va răspunde punctual motivelor invocate. Criticile formulate de recurentul-reclamant subsumate motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., republicat, sunt nefondate. Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, precum și cele pentru care s-au admis ori s-au înlăturat cererile părților. Motivarea hotărârii este necesară pentru ca părțile să cunoască motivele ce au fost avute în vedere de către instanță în pronunțarea soluției, iar instanța ierarhic superioară să aibă în vedere, în aprecierea legalității și temeiniciei hotărârii, și considerentele pentru care s-a pronunțat soluția respectivă. Obligația legală a instanței de a-și motiva hotărârea adoptată, are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situației de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părților și punctul de vedere al instanței față de fiecare argument relevant, și, nu în ultimul rând, raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția adoptată. Plecând de la aceste coordonate teoretice, instanța de control judiciar constată că hotărârea pronunțată de prima instanță satisface cerințele prevăzute de art. 425, alin. (1), lit. b) din C. proc. civ., republicat, în considerentele acesteia regăsindu-se motivele de fapt și de drept care au determinat formarea convingerii instanței, fiind examinate efectiv toate problemele esențiale ridicate de părți, respectiv toate motivele de nelegalitate invocate de reclamant în contextul faptic dat. Reține Înalta Curte că cerința motivării adecvate a unei hotărâri judecătorești nu trebuie confundată cu obligația de a răspunde tuturor argumentelor prezentate de părți în vederea susținerii temeiurilor de fapt și de drept pe care se întemeiază solicitările părților litigante, fiind suficient ca aceste argumente să fie tratate grupat, în analiza aspectelor relevante care fundamentează poziția procesuală a părților. Prin urmare, se poate concluziona că hotărârea instanței de fond este clară, precisă și inteligibilă, conține referiri la probele administrate în cauză și este în concordanță cu acestea, răspunde în fapt și în drept la toate pretențiile și apărările formulate de părți și conduce în mod logic și convingător la soluția cuprinsă în dispozitiv. Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., ce vizează aplicarea sau interpretarea greșită a normelor de drept material este nefondat. Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe este expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă și în cea judiciară. Pentru a răspunde criticilor formulate de recurentul-reclamant cu privire la sentința atacată, Înalta Curte reține că acestea pot fi sintetizate într-o singură critică, respectiv aceea că, în mod nelegal prin hotărârea atacată s-a reținut că decizia pârâtei Agenția Națională de Integritate prin care s-a constatat că starea de incompatibilitate în ceea ce îl privește este legală și temeinică. Cu privire la criticile recurentului-reclamant prin care se susține că sentința primei instanțe este pronunțată cu încălcarea dispozițiilor de drept material cuprinse în O.U.G. nr. 44/2008, din care rezultă faptul că nu toate PFA au calitatea de comerciant, Înalta Curte reține că recurentul-reclamant nu combate situația de fapt reținută de instanța de fond, ci apărarea acestuia se concentrează în jurul interpretării dispoziției legale incidente, cu referire expresă la sensul cuvintelor "comerciant" și "profesionist" aflate în norma juridică în cauză. Or, Înalta Curte în deplin acord cu instanța de fond reține ca fiind corectă interpretarea dată de instanța de primă jurisdicție textului legal incident, nefiind vorba de o încălcare a normei materiale în cauză. Este evident că interpretarea dată de lege cu privire la norma specifică aplicabilă este numai atributul instanței de judecată, iar în cazul de față instanța de primă jurisdicție a făcut o aplicare și interpretare corectă a dispoziției legale incidente. Astfel, situația de fapt a cauzei necontestată de părți este aceea că în perioada în perioada 18.06.2012 - 21.02.2014, reclamantul a exercitat și deținut simultan atât funcția de primar al Comunei Mihăești, jud. Olt, cât și calitatea de comerciant persoană fizică în cadrul A. Persoană Fizică Autorizată. Ceea ce se contestă de către recurentul-reclamant și ceea ce instanța de control judiciar va analiza este faptul încadrării reclamantului în prevederea legală specială indicată în raportul contestat, cu privire la calitatea de comerciant necesară pentru a fi în prezența unei stări de incompatibilitate. Este evident că scopul legii speciale este acela de a sancționa acele persoane care, prin activitatea desfășurată, au avut activități incompatibile cu funcția de demnitate publică deținută, întrucât legiuitorul a urmărit transpunerea în legislația internă a principiului transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, respectiv transparență în modul de administrare și utilizare a bunurilor publice, în exercitarea atribuțiilor prevăzute de lege, fără a se aduce atingere vreunui drept sau libertăți fundamentale. În conformitate cu prevederile art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003 funcția de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean este incompatibilă cu calitatea de comerciant persoană fizică. Analizând sensul noțiunii de comerciant, Înalta Curte reține că prin intrarea în vigoare a noului C. civ. au fost eliminate la nivel terminologic noțiunile de comerciant, acte și fapte de comerț, acestea fiind înlocuite cu noțiunile de profesionist, activități de producție, comerț. Astfel, prin art. 6 din Legea nr. 71/2011, legiuitorul a prevăzut că în cuprinsul actelor normative aplicabile la data intrării în vigoare a C. civ. referirile la comercianți se consideră a fi făcute la persoanele fizice sau, după caz, la persoanele juridice supuse înregistrării în registrul comerțului, potrivit art. 1 din Legea nr. 26/1990 republicată, cu modificările și completările ulterioare. Este adevărat faptul că la nivelul Înaltei Curți a existat o practică cu privire la faptul că simpla deținere a calităților prevăzute de lege în norma incriminată este suficientă pentru reținerea stării de incompatibilitate, însă această practică a fost deja ajustată în raport cu scopul legii și cu analizarea efectivă a existenței calității de profesionist, exigență care impune cercetarea acestei calități, nefiind suficientă simpla deținere, pentru a asigura o aplicare a legii conform spiritului ei. Înalta Curte apreciază că simpla deținere, pur formală, a două funcții incompatibile nu poate determina stabilirea unei stări de incompatibilitate, ci numai exercitarea simultană a calității de ales local, cu aceea de profesionist persoană fizică conduce la starea de incompatibilitate, aceasta fiind interpretarea care corespunde scopului legii, respectiv de înlăturare a condițiilor care pot determina corupția. Ceea ce prezintă importanță în analizarea exercitării efective a activității de profesionist, de comerț a recurentului-reclamant este dacă persoana fizică autorizată a înregistrat venituri în timpul funcționării sale pe perioada supusă verificării de către autoritatea intimată. Văzând actele și lucrările din dosar, Înalta Curte reține că, în toată perioada cercetată de pârâtă, recurentul-reclamant a înregistrat venituri din această activitate, relevante fiind informațiile comunicate de Serviciul Fiscal Municipal Caracal, cu privire la veniturile reclamantului realizate din activități agricole și cele comunicare de APIA, cu privire la acordarea unui sprijin financiar reclamantului. Aceste aspecte au fost reținute și de prima instanță care, în mod corect a constatat că, veniturile din activități agricole comunicare de Serviciul Fiscal Municipal Caracal au fost determinate în baza declarațiilor privind veniturile din activități agricole impuse pe norme de venit întocmite chiar de reclamant în perioada de referință, cu privire la care recurentul nu a contestat realitatea. De asemenea, în mod corect a reținut prima instanță că situația veniturilor a fost analizată de inspectorul de integritate în verificarea condiției prevăzută de art. 2 lit. a) din O.U.G. nr. 44/2008, a dovedirii scopului activității economice derulate de reclamant, aspecte ce conduc concluzia că veniturile persoanei fizice autorizate sunt de fapt veniturile reclamantului. Prima instanță a reținut în mod corect că recurentul-reclamant, persoană fizică autorizată, a deținut calitatea de comerciant în același timp cât a deținut și calitatea de primar, iar deținerea acestei calități este dublată de exercitarea efectivă a activității economice și obținerea de venituri, prin intermediul formei de organizare prevăzută de dispozițiile art. 6 din O.U.G. nr. 44/2008 potrivit cărora "orice activitate economică desfășurată permanent, ocazional sau temporar în România de persoanele fizice autorizate, întreprinderile individuale și întreprinderile familiale trebuie să fie înregistrate și autorizate, în condițiile prezentei ordonanței de urgență", iar recurentul a fost înregistrat la ONRV ca persoană fizică autorizată încă din data de 06 iulie 2011, radierea dispunându-se la data de 21 februarie 2014. Înalta Curte de Casație și Justiție reține și faptul că, astfel cum s-a arătat în considerentele deciziei Curții Constituționale a României nr. 336/2017 (pct. 27), accesul liber al persoanei la o activitate economică, liberă inițiativă și exercitarea acestora sunt garantate sub condiția respectării cadrului normativ incident. Dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003, prin cazul de incompatibilitate pe care îl reglementează, conțin o condiție specială, ce nu permite exercitarea simultan, de către aceeași persoană, a unei funcții sau demnități publice și a unei activități economice în calitate de comerciant persoană fizică. Opțiunea aparține în exclusivitate destinatarului normei, care poate exercita ori activitate economică în calitate de comerciant persoană fizică, în condițiile legislației în materie, ori funcția sau demnitatea publică, supunându-se regimului juridic reglementat în acest sens. Înalta Curte constată că, judecătorul fondului a apreciat în mod corect și legal starea de fapt dedusă judecății, hotărârea pronunțată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului și a probatoriilor administrate. Prin urmare, instanța de control judiciar constată că susținerile și criticile recurentului sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală, motivele de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., fiind nefondate. Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.