Decizia nr. 2754/2021 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Obiectul litigiului dedus judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta Casa Corpului Didactic (CCD) Brașov a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației Naționale si Cercetării Științifice - Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane și Ministerul Fondurilor Europene - Autoritatea de Management Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane, anularea în totalitate a Deciziei nr. OI/1562 din ES/22.07.2016, comunicata către CCD Brașov în data de 18.08.2016, a Notei de constatare a neregulilor si de stabilire a creanțelor bugetare în valoare de 119.338,75 RON (Anexa 2) - corecție financiară de 25%, identificată cu nr. x/01.04.2016 (comunicată prin Adresa x/05.04.2016, înregistrată la CCD Brașov cu numărul x/05.05.2016), a Adresei x/05.04.2016, înregistrată la CCD Brașov cu numărul x/05.05.2016, precum și a tuturor actelor subsecvente emise; iar în subsidiar, și în măsura în care se apreciază că acțiunile/inacțiunile Beneficiarului reprezintă nereguli in sensul O.U.G. nr. 66/2011 si a Contractului de Finanțare, să fie reindividualizate sancțiunile, în sensul diminuării lor, astfel încât să fie respectat principiul proporționalității aplicării sancțiunii, astfel cum este prevăzut la art. 2 lit. n) și art. 17 din O.U.G nr. 66/2011. Totodată, a solicitat obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată. 1.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința nr. 2984 pronunțată în data de 21 iulie 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea privind pe reclamanta Casa Corpului Didactic Brașov, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Educației Naționale și Cercetării Științifice - Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane și Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene, ca neîntemeiată. 1.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței nr. 2984 pronunțată la 21 iulie 2017 de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta Casa Corpului Didactic Brașov, care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și, în principal trimiterea cauzei spre rejudecare în sensul pe fond admiterea acțiunii astfel cum a fost formulată, cu consecința anulării actelor administrative contestate. După prezentarea amplă a istoricului speței, recurenta-reclamantă susține următoarele: - sub un prim aspect, circumscris cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta-reclamantă arată că sentința pronunțată de Instanța de fond cuprinde motive contradictorii; - în ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta consideră că sentința este pronunțată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, respectiv a dispozițiilor legale cu privire la termenul de efectuare a verificării si de emitere a procesului-verbal final de constatare a neregulilor - art. 21 O.U.G. nr. 66/2021. În speța, așa cum rezulta din Proiectul Notei de constatare, Raportul Autorității de Certificare si Plăți (ACP) nr. x a fost comunicat către OI POSODRU la data de 10.06.2015, suspiciunea de neregula fiind înregistrata cu nr. x/10.06.2015. Instituția avea obligația legală să înceapă verificarea în termen de 10 zile de la primirea sesizării și să emită procesul-verbal/nota de constatare în termen de 90 de zile, care putea fi prelungit cu încă 90 de zile, astfel că termenul maxim de emitere ar fi fost 20 decembrie 2015. - solicită a se constata că sentința civilă a fost dată cu aplicarea greșită a dispozițiilor art. 21, dispoziții imperative, câtă vreme sintagmele folosite de legiuitor sunt în termenul maxim de efectuare a verificării si de emitere a proceselor-verbale (alin. (23), "termenul de finalizare poate fi prelungjt în mod corespunzător, dat nu mai mult de 90 de zile, impunându-se a fi admise apărările invocate și anulat in totalitate procesul-verbal; - Hotărârea recurată este dată cu aplicarea greșită a dispozițiilor art. 31 din O.U.G. nr. 66/2011 privitoare la efectuarea unei noi activități de constatare a neregulilor si de stabilire a creanțelor bugetare. În cauză s-a reținut că recurenta nu a făcut dovada ca intimații pârâți verificaseră anterior documentația aferentă procedurii finalizate cu încheierea contractului de catering nr x/09.11.2012 și pe de alta faptul actele dosarului atestă faptul ca documentația aferentă contractului de finanțare x a fost verificată de Autoritatea de Certificare si Plata, context în care s-a formulat și sesizarea de neregula care a stat la baza emiteri Notei de Constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare din 01.04.2016. Menționează că s-a întocmit Raportul de audit nr. x/2013 ce a vizat cererea de rambursare nr. x, iar achiziția serviciilor de catering s-a solicitat spre rambursare prin cererea nr. x În anul 2014 a avut loc un alt audit al pârâtei OIPOSDRU MENCS, procesul-verbal făcând obiectul dosarului x/2014 Ulterior, în anul 2015 s-a efectuat un nou audit al ACP, fiind întocmită o notă de constatare și proces-verbal, deși potrivit art. 31 din O.U.G. nr. 66/2011 verificarea se face dacă au apărut alte date suplimentare necunoscute la data efectuării verificărilor. - în cauză autoritatea și-a motivat activitatea pe dispozițiile art. 31 și a invocat sesizarea ca temei al reluării activității de verificare, dar primirea unei sesizării care nu aduce date suplimentare necunoscute la data verificărilor anterioare nu este de natură a determina reluarea activității de verificare și constatare; - pe fondul cauzei susține că hotărârea a fost dată cu greșita aplicare a dispozitiilor O.U.G. nr. x, actiunile recurentei fiind calificate in mod eronat ca nereguli, că nu ar fi respectat termenul de publicitate de 10 zile instituit de Instrucțiunea 26/2010 și că, pe parcursul implementării Acordului cadru de serviciinr. COM/CE/78 din data de 04.05.2012 s-au încheiat mai multe acte aditionale care au fost atribuite fără asigurarea unei competiții adecvate, cu încălcarea pct. 2.2 din Anexa la O.U.G. nr. 66/2011, care impune expres aceasta cerinta, in absenta unei urgente imperative rezultate din evenimente imprevizibile sau în absenta unor circumstanțe neprevăzute care sa le justifice. 1.

Apărări formulate în cauză Intimatul-pârât Ministerul Investițuiilor și Proiectelor Europene a depus întâmpinare și precizări și, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a soluției instanței de fond. Intimatul-pârât Ministerul Educației a depus a depus la dosar precizări. 1.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 5 martie 2019, s-a fixat termen de judecată la data de 09 noiembrie 2021, în ședință publică, cu citarea părților. Ulterior, termenul de judecată a fost preschimbat pentru data de 11 mai 2021, prin încheierea de ședință din data de 17 aprilie 2019. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului 2.1. Examinând sentința recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente în materia suspusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru considerentele expuse în continuare. Reclamanta a solicitat anularea în totalitate a Deciziei nr. OI/1562 din ES/22.07.2016, a Notei de constatare a neregulilor si de stabilire a creanțelor bugetare în valoare de 119.338,75 RON (Anexa 2) - corecție financiară de 25%, identificată cu nr. x/01.04.2016, a Adresei x/05.04.2016, înregistrată la CCD Brașov cu numărul x/05.05.2016, precum și a tuturor actelor subsecvente emise. Instanța de fond a respins acțiunea apreciind că termenul invocat de partea reclamantă nu are natura juridică a unui termen de decădere a cărui nerespectare să conducă la pierderea dreptului structurii de control de emitere a procesului-verbal de constatare a neregulilor și stabilire a creanțelor bugetare, respectiv la anulabilitatea actului emis peste acel termen prevăzut la art. 21 alin. (23) din actul normativ menționat și că, pârâtul OIPOSDRU - MENCS a respectat prevederile legale în vigoare și nu a dat dovada de rea credință în aplicarea corecțiilor financiare, sens în care apărările reclamantei sunt neîntemeiate și sub acest aspect. Împotriva acestei soluții, reclamanta a declarat recurs apreciind că sentința cuprinde motive contradictorii și că instanța de fond a încălcat normele de drept material. Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte constată că este nefondată critica expusă în contextul acestui motiv de recurs, întrucât sentința nu cuprinde motive contradictorii în sensul invocat de recurenta-reclamantă. Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, precum și cele pentru care s-au admis ori s-au înlăturat cererile părților. Motivarea hotărârii este necesară pentru ca părțile să cunoască motivele ce au fost avute în vedere de către instanță în pronunțarea soluției, iar instanța ierarhic superioară să aibă în vedere, în aprecierea legalității și temeiniciei hotărârii, și considerentele pentru care s-a pronunțat soluția respectivă. Obligația legală a instanței de a-și motiva hotărârea adoptată are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situației de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părților și punctul de vedere al instanței față de fiecare argument relevant, și, nu în ultimul rând, raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția adoptată, exigențe apte pentru a susține dreptul la un proces echitabil de care trebuie să se bucure orice persoană. Aceeași concluzie se desprinde și din jurisprudența consacrată a Curții Europene a Drepturilor Omului, care a statuat că dreptul la un proces echitabil, garantat de art. 6 par. 1 din Convenție, înglobează, între altele, dreptul părților unui proces de a-și prezenta observațiile pe care le apreciază ca fiind pertinente cauzei lor. Cu alte cuvinte, art. 6 implică, mai ales, în sarcina "tribunalului", obligația de a proceda la o examinare efectivă a motivelor, argumentelor și cererilor de probă ale părților sub rezerva aprecierii pertinentei acestora" (cauza Van de Hurk c. Țările de Jos, hot. din 19 aprilie 1994, §59; în același sens, cauza Albina c. România, hot. din 28 aprilie 2005, §30). Obligația instanței de a răspunde prin motivare la argumentele prezentate de părți este justificată, întrucât "numai prin pronunțarea unei hotărâri motivate poate fi realizat un control public al administrării justiției" (hotărârea Hirvisaari c. Finlanda din 27 septembrie 2001). Din alt punct de vedere, necesitatea motivării hotărârii în sensul indicat de normele imperative ale art. 261 alin. (1) pct. 5 înlătură arbitrariul și face posibil controlul judiciar. Valorificând aceste considerente teoretice, instanța de control judiciar, contrar celor afirmate de recurenta reclamantă, constată că, hotărârea instanței de fond răspunde cerinței argumentării soluției adoptate, considerentele acesteia conținând analiza complexă și detaliată a motivelor de nelegalitate a actelor administrative contestate, prin valorificarea și diseminarea apărărilor părților împrocesuate. Pe de altă parte, așa cum s-a reținut în practica consolidată a instanței supreme, judecătorul nu trebuie să răspundă fiecărui argument în mod separat, fiecărei nuanțe date de părți textelor pe care acestea și-au întemeiat cererile, motivarea unei hotărâri fiind o chestiune de sinteză, de conținut, nu de volum. În condițiile în care instanța de fond și-a prezentat argumentele pentru care a considerat că actele administrative contestate sunt nelegal încheiate și validează astfel criticile de nelegalitate invocate de reclamantă, nu se poate reține absența unei motivări care să susțină soluția pronunțată. Prin urmare, nefiind identificate contradicții în raționamentul instanței de fond, sub aspectul invocat, critica de nelegalitate, grefată pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., este nefondată, urmând a fi înlăturată ca atare. În schimb, este întemeiată cea de-a doua critică la adresa legalității sentinței civile recurate, întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constatând că hotărârea primei instanțe reflectă o interpretare și aplicare greșită a dispozițiilor art. 31 din O.U.G. nr. 66/2011. Reclamanta a supus controlului de legalitate Decizia nr. OI/1562 din ES/22.07.2016 prin care s-a menținut titlul de creanță reprezentat de Nota de constatare a neregulilor si de stabilire a creanțelor bugetare în valoare de 119.338,75 RON. Pentru a emite acest titlu de creanță și a dispune măsura recuperării parțiale a finanțării acordate inițial, intimatul-pârât a constatat că reclamanta în calitate de autoritate contractantă a încălcat principiul transprenței prin încheierea Acordului cadru de servicii nr. x/04.05.2012 - contract subsecvent de catering nr. x/09.11.2012, astfel încât contravaloarea acestuia a fost apreciată o cheltuială neeligibilă. Soluția primei instanțe, de respingere a acțiunii reclamantei, cu consecința menținerii ca legale a actelor administrative contestate, este nelegală, reflectând interpretarea și aplicarea greșită a prevederilor art. 31 din O.U.G. nr. 66/2011. Între reclamantă, pe de o parte, și AMPOSDRU, pe de altă parte, s-a încheiat Contractul de Finanțare nerambursabilă x, cu titlul "Dezvoltarea Competențelor Personalului didactic si didactic auxiliar de conducere din sistemul de învățământ preuniversitar - COMPENDIU" (Proiectul), cod SMIS - 22489, al cărui Beneficiar este Casa Corpului Didactic Brașov (Beneficiarul). Recurenta a susținut că, anterior, fiecare cerere de rambursare a fost verificată de către pârât, in anul 2013 a fost emis raportul de audit nr. x/2013 ce viza cererea de rambursare nr. x ce nu cuprindea contractul de catering, ce a fost solicitat prin cererea nr. x Ulterior, a mai fost 1 control de audit în anul 2014 (ce a făcut obiectul dosarului nr. x/2014) și o vizită de monitorizare pentru validarea cererii finale de rambursare. Prin Nota de constatare a neregulilor si de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/01.04.2016 s-a stabilit în sarcina reclamantei o creanță bugetară în cuantum de 119.338,75 RON reprezentând achiziția de servicii de catering la care s-a constatat că a fost atribuit cui nerespectarea cerinnțelor privind asigurarea unui grad adecvat de publicitate și transparență, și încheierea nejustificată a unor acte adiționale de suplimentare a valorii estimate/contractate inițial, atribuite fără asigurarea unei competiții adecvate. Împotriva acestui proces-verbal reclamanta a formulat contestație administrativă, care a fost respinsă prin Decizia nr. x/22.07.2016, decizie contestată în prezenta cauză La baza acestui titlu de creanță cât și a procesului-verbal contestat în prezenta cauză a stat Raportul Autorității de Audit nr. x/2013. Potrivit art. 31 din O.U.G. nr. 66/2011 "(1) Activitatea de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare poate fi reluată de aceeași sau altă structură de control prevăzută la art. 20 dacă, până la data împlinirii termenului de prescripție, apar alte date suplimentare necunoscute la data efectuării verificărilor sau apar erori de calcul care influențează rezultatele acestora. (2) În condițiile alin. (1) se poate emite un nou proces-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru eventuale diferențe necesare până la acoperirea integrală a prejudiciului." Prin urmare, poate fi reluată activitatea de control dacă înlăuntrul termenului de prescripție apar alte date suplimentare, care se poate finaliza prin emiterea unui nou proces-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare sau notă de constatare a neregulilor și de aplicare a corecțiilor financiare. Noțiunea de date suplimentare folosită de legiuitor se referă la descoperirea de elemente factuale noi, imposibil de cunoscut echipei de control din verificările anterioare, apte de a completa sau a reconfigura starea de fapt anterior reținută, de natură a demonstra un prejudiciu suplimentar bugetelor finanțatoare, constituind prin aceasta temeiuri noi pentru angajarea răspunderii administrative a persoanei controlate prin emiterea unui nou proces-verbal sau a unei note de constatare. Aspectele verificate la un control anterior, care au fost omise de la analiză și constatate în consecință ca nereguli, deși puteau fi, nu mai pot fi constatate într-un control ulterior, neîndeplinind condiția de noutate cerută de textul legal anterior menționat. Pârâta s-a prevalat în apărare de faptul că inițial Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare din anul 2014 și controlul de audit ce a făcut obiectul unui alt dosar a fost emis exclusiv în baza unor verificări documentare, în timp ce verificările finalizate prin emiterea actelor contestate în prezenta cauză au avut loc la sediul reclamantei. Împrejurarea că al doilea control a fost efectuat la sediul reclamantei nu se concretizează în existența unui element de noutate, de vreme ce prin verificarea documentară anterioară intimata pârâtă putea să solicite înscrisurile care îi lipseau și să constate încheierea contractului de catering cu încălcarea principiului transparenței. Însă, aceste apărări nu sunt reale, întrucât așa cum rezultă din cuprinsul Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/01.04.2016 constatările efectuate au rezultat în urma "verificării" procedurii anterioare încheierii contractului de catering și a actelor adiționale de către echipa de audit, după apariția unei suspiciuni de neregulă întocmită în baza unui Raport din 6 mai 2015. Or, în ceea ce privește contractul pentru serviciile catering, încheiat de reclamantă la data de 4 mai 2012 și aflat în plată la momentul controlului anterior, element în cadrul contractului de finanțare x și care a fost supus verificărilor, nu s-a făcut nici o constatare de către echipa de audit, astfel că eventuala neeligibilitate a contravalorii lui nu mai poate fi făcută în cadrul unui control ulterior. Mai mult, trebuie precizat că reclamanta nu avea obligația de a face dovada ca documentația aferentă procedurii finalizate cu încheierea contractului de catering nr. x/09.11.2012 a fost verificată de către pârâți, sarcina probei în această situație revenea organului de control care susținuse contrariul, care a pretins eronat în cadrul deciziei de soluționare a contestației că sesizarea în sine naște prezumția unor elemnte de noutate în derularea controlului. Constatarea acestor neregularități în procedura de emitere a actelor administrative atacate în prezenta procedură sunt suficiente pentru antrenarea sancțiunii nulității lor, astfel că instanța de control judiciar este scutită de a mai analiza și celelalte cauze de nulitate invocate de reclamantă. Pentru toate considerentele expuse de fapt și de drept expuse, soluția adoptată de judecătorul fondului este nelegală, astfel că, în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) C. proc. civ. va admite recursul exercitat de reclamanta Casa Corpului Didactic Brașov împotriva sentinței civile nr. 2984 din data de 21 iulie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, va casa sentința recurată și rejudecând cauza, va admite în parte acțiunea formulată de reclamantă, va anula Decizia nr. OI/1562 din ES/22.07.2015 și Nota de constatare a neregulilor si de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/01.04.2016 (comunicată prin Adresa x/05.04.2016) și va respinge în rest acțiunea.