ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6190/2013

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6190/2013 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2013)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei.

La data de 11

octombrie 2012 Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios

administrativ și fiscal a fost sesizată prin încheierea Tribunalului Giurgiu, secția

civilă, dată la data de 27 aprilie 2012 în Dosarul nr. 7359/236/2011, cu

soluționarea excepției de nelegalitate având ca obiect certificatul de atestare

a dreptului de proprietate din 1999, excepție ridicată de reclamante.

În motivarea acestei excepții,

reclamantele au indicat, în esență, că pârâta SC A. SA Giurgiu (fosta I.A.S.

Giurgiu) nu intră în sfera de reglementare a legii întrucât nu era o întreprindere

cu capital de stat pentru că reclamantele aveau calitatea de acționari ai acesteia

conform art. 36 și 38 din Legea nr. 18/1991, iar la momentul eliberării certificatului

de atestare a dreptului de proprietate nu îndeplinea niciuna din condițiile

necesare, prevăzute cumulativ, pentru obținerea acestuia.

Astfel, au arătat reclamantele

că terenul nu se afla in patrimoniul societății, ci in administrarea sa.

Hotărârea instanței de

fond

Prin

sentința

nr.

6723 din 26 noiembrie 2012 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal s-a respins excepția de nelegalitate a certificatului de

atestare a dreptului de proprietate emis la data de 11 februarie 1999 contestat

în cadrul acțiunii în contencios administrativ formulată de reclamantele F.L. și

C.S., în contradictoriu cu pârâții SC S.C.I. SRL, Municipiul Giurgiu prin Primar,

Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice și Ministerul Agriculturii și Dezvoltării

Rurale.

Pentru

a pronunța această soluție instanța de fond

și-a însușit pe deplin

opinia instanțelor europene și a Înaltei Curți de Casație și Justiție (decizia civilă

nr. 4445 din 2 decembrie 2008, nr. 103 din 13 ianuarie 2009) în sensul că aceste

dispoziții ale Legii nr. 554/2004, care permit repunerea în discuție, în mod repetat

și fără limită de timp, a legalității oricărui act administrativ cu caracter individual,

indiferent de data emiterii acestuia, încalcă principiile fundamentale ale Convenției

Europene a Drepturilor Omului cu privire la dreptul la un proces echitabil, precum

și prevederile Cartei Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene referitoare

la principiul securității raporturilor juridice și contravin jurisprudenței Curții

Europene a Drepturilor Omului și a Curții de Justiție de la Luxemburg exprimată

în situații juridice similare, cu atât mai mult cu cât în privința actelor administrative

individuale admiterea excepției de nelegalitate produce efecte similare, ca întindere

și conținut, cu anularea actului.

A reținut Curtea de Apel

că dispozițiile legale în discuție fac posibilă cenzurarea legalității unui act

administrativ unilateral cu caracter individual, cum este cel ce face obiectul prezentului

dosar, emis la data de 11 februarie 1999, deci anterior intrării în vigoare a Legii

nr. 554/2004, iar această ipoteză juridică ar permite repunerea pe rolul instanțelor

judecătorești, în mod repetitiv, fără limită în timp, a controlului de legalitate

al unui act administrativ unilateral cu caracter individual fie de către subiectul

de drept determinat căruia i se adresează, fie de către terțe persoane, care însă

au manifestat o atitudine pasivă prin neexercitarea în termenul legal sub imperiul

legii aplicabile a acțiunii în anulare.

Astfel, a apreciat judecătorul

fondului că, în privința actelor administrative unilaterale cu caracter individual,

normele juridice în discuție contravin principiului neretroactivității legii civile,

consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituție, republicată și în aplicarea principiului

priorității aplicării reglementărilor internaționale, consacrat de art. 20

alin. (2) din Constituție, republicată, impunându-se aplicarea directă a dispozițiilor

art. 6 din C.E.D.O. ce consacră dreptul la un proces echitabil și blocului de convenționalitate

constituit de practica constantă a C.E.D.O. în cauzele tip Beian c. României; a

principiilor statuate prin Codul bunei administrații, aprobat prin Recomandarea

CM/Rec (2007) a Consiliului de Miniștri al U.E.; jurisprudenței constante a Curții

de Justiție a Uniunii Europene.

În ceea ce privește încălcarea

art. 6 din C.E.D.O., Curtea a apreciat că prin posibilitatea de a ataca fără limită

în timp un act administrativ unilateral cu caracter individual se încalcă dreptul

la un proces echitabil cu componentele sale referitoare la dreptul de acces la justiție

și principiul securității raporturilor juridice.

A fost invocată jurisprudența

Curții de Justiție de la Luxemburg prin care s-a reținut în ceea ce privește posibilitatea

de invocare a excepției de nelegalitate cu privire la actele instituțiilor comunitare,

că atunci când partea îndreptățită să formuleze o acțiune în anulare împotriva unui

un act comunitar depășește termenul limită pentru introducerea acestei acțiuni,

trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv

și nu va mai putea solicita în instanță controlul de legalitate al actului respectiv

nici chiar pe calea incidență a excepției de nelegalitate.

Pe cale de consecință,

în raport cu argumentele expuse, Curtea de Apel a apreciat că prin dispozițiile

în discuție, ce permit, fără limită în timp, controlul de legalitate al unui act

administrativ unilateral cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare

a Legii nr. 554/2004 și după împlinirea termenului în care partea putea exercita

acțiunea în anulare, cum este și actul ce face obiectul prezentei cauze, certificatul

de atestare a dreptului de proprietate emis la data de 11 februarie 1999, se poate

ajunge la înlăturarea efectelor juridice produse de actul administrativ cu caracter

individual, fapt ce poate avea drept consecință crearea unui „climat general de

incertitudine și nesiguranță juridică", așa cum a concluzionat C.E.D.O., în

parag. 99 al Hotărârii pronunțate în cauza P. contra României.

Recursul

Împotriva acestei sentințe

au formulat recurs recurentele – reclamante F.L. și C.S., criticând-o pentru nelegalitate

și netemeinicie.

În contextul unei succinte

prezentări a situației de fapt, recurentele au dezvoltat următoarele critici față

de soluția adoptată de prima instanță, indicând incidenta motivelor de nelegalitate

prevăzute de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., cu referire la art. 304

1

C. proc. civ.:

S-a susținut că instanța

fondului nu a examinat cauza sub toate aspectele, respectiv împrejurarea că prin

emiterea certificatului de atestare a dreptului de proprietate s-au încălcat grav

prevederile art. 480 și 481 C. civ.

De asemenea, s-a susținut

că prin invocarea jurisprudenței Curții de Justiție de la Luxemburg, prin indicarea

doar a numărului de hotărâre, instanța nu a motivat sentința, nearătând elementele

care converg spre speța dedusă judecății.

S-a mai arătat că nu a

fost examinată cauza prin prisma prevederilor art. 1 din Primul protocol adițional

la Convenție și prin prisma dispozițiilor art. 44 din Constituție, care garantează

dreptul la proprietate.

S-a arătat că certificatul

de atestare a dreptului de proprietate este un act de rang inferior tuturor actelor

normative invocate de către reclamante, solicitând admiterea recursului, casarea

sentinței și admiterea acțiunii, astfel cum a fost formulată.

Procedura în fața

instanței de recurs

La dosar au fost depuse

întâmpinări din partea intimaților – pârâți Ministerul Agriculturii și Dezvoltării

Rurale și Municipiului Giurgiu prin Primar, prin care s-a solicitat respingerea

recursului și menținerea sentinței atacate ca fiind legală și temeinică.

Considerentele și

soluția instanței de recurs.

În ceea ce privește excepția

necompetenței materiale a Curții de Apel București în soluționarea prezentei cauze,

excepție invocată oral cu ocazia dezbaterilor, Înalta Curte constată netemeinicia

acesteia.

Astfel, art. 3 din Legea

nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 prevede că dispozițiile

noului C. proc. civ. se aplică numai proceselor începute după intrarea acestuia

în vigoare.

Potrivit dispozițiilor

art. 54 pct. 9 din Legea nr. 76/2012 privind modificarea art. 28 din Legea nr. 554/2004,

dispozițiile legii contenciosului administrativ se completează cu cele C. civ. și

C. proc. civ., în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor

de putere între autoritățile publice, pe de o parte și persoanele vătămate.

În acest sens, prin ședința

Plenului secției de contencios administrativ și fiscal din data de 9 iulie 2012

s-a stabilit că doar excepțiile de nelegalitate invocate începând cu data intrării

în vigoare a Legii nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind

C. proc. civ. se soluționează de către instanța învestită cu fondul litigiului și

în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate, conform dispozițiilor

art. 4 din Legea nr. 554/2004, astfel cum au fost modificate prin art. 54 din Legea

nr. 76/2012.

Or, in prezenta cauză,

excepția a fost invocată la data de 27 martie 2012, fiind aplicabilă procedura prevăzută

de art. 4 din Legea nr. 554/2004, in forma anterioară Legii nr. 76/2012.

Analizând cererea de recurs,

motivele invocate, normele legale incidente în cauză precum și în conformitate cu

prevederile art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că este nefondată

pentru următoarele considerente:

Certificatul de atestare

a dreptului de proprietate asupra terenurilor emis la data de 11 februarie 1999

de către Ministerul Agriculturii și Alimentației în favoarea beneficiarului

A. Giurgiu SA pentru suprafața de teren de 429322 m

2

identificata

prin anexă și planurile topografice cuprinse in anexe din documentația de stabilire

și evaluare a terenurilor înregistrata din 07 iunie 1993 la Oficiul de cadastru

și Organizarea Teritoriului jud Giurgiu, reprezintă incontestabil un act administrativ

unilateral cu caracter individual.

Data emiterii acestui

certificat este anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, astfel încât

excepția de nelegalitate invocată, în mod corect a fost respinsă de instanța de

fond.

Este adevărat că potrivit

art. 4 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, astfel cum

a fost modificat prin Legea nr. 262/2007 (text de lege ce constituie temeiul de

drept al excepției invocate): „Legalitatea unui act administrativ unilateral cu

caracter individual indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând

în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate”,

iar potrivit art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007, „Excepția de

nelegalitate poate fi invocată și pentru actele administrative unilaterale emise

anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, în forma sa inițială, cauzele

de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare

la momentul emiterii actului administrativ”.

Curtea Constituțională

prin Decizia nr. 425/2008 și nr. 426/10.04.2008 a reținut că dispozițiile sus-menționate

sunt constituționale în raport de prevederile art. 1 alin. (5), art. 15 alin. (2),

art. 16 alin. (1), art. 20 alin. (2), art. 21, art. 23 și art. 44 din Legea fundamentală.

Cu privire la dispozițiile

art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 cu modificările ulterioare, respectiv a

dispozițiilor art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007, reprezentând

temeiul de drept al invocării excepției de nelegalitate, trebuie precizat însă că

judecătorului național îi revine rolul de a aprecia, pe de o parte, în sensul

art. 20 alin. (2) din Constituție, republicată, cu privire la eventuala prioritate

a tratatelor privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este

parte (cum este cazul Convenției Europene), iar pe de altă parte, în sensul

art. 148 alin. (2) din Constituție, republicată, cu privire la compatibilitatea

și concordanța normelor din dreptul intern cu reglementările și jurisprudența comunitare.

Raportându-se la Convenția

Europeană a Drepturilor Omului, la practica C.E.D.O., precum și la reglementările

comunitare și jurisprudența Curții de Justiție de la Luxemburg, Înalta Curte conform

practicii sale constante reține că instanța de fond în mod corect a înlăturat dispozițiile

din Legea contenciosului administrativ, care permit cenzurarea fără limită în timp,

pe calea incidentală a excepției de nelegalitate, a actelor administrative unilaterale

cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004,

aceste dispoziții contravenind unor principii fundamentale convenționale și comunitare

a căror respectare asigură exercițiul real al drepturilor fundamentale ale omului.

De asemenea, Înalta Curte

reține că jurisprudența Curții de Justiție de la Luxemburg este constantă și unitară,

în ceea ce privește posibilitatea de invocare a excepției de nelegalitate cu privire

la actele instituțiilor comunitare, în sensul că, atunci când partea îndreptățită

să formuleze o acțiune în anulare împotriva unui act comunitar depășește termenul

limită pentru introducerea acestei acțiuni, trebuie să accepte faptul că i se va

opune caracterul definitiv al actului respectiv și nu va mai putea solicita în instanță

controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentală a excepției

de nelegalitate.

În măsura in care prima

instanță a respins excepția de nelegalitate invocată constatând că certificatul

de atestare a dreptului de proprietate nu mai poate forma obiect al cenzurii instanței

de contencios administrativ pe calea excepției de nelegalitate, in mod corect nu

s-a mai procedat la verificarea concordanței actului administrativ supus analizei

cu actele normative cu forță juridică superioară în temeiul și în executarea cărora

a fost emis, astfel că motivele de recurs sunt nefondate.

Temeiul legal al soluției

adoptate în recurs

Constatând că sentința

recurată este legală și temeinică și că nu există motive care să atragă

casarea sau modificarea acesteia, în conformitate cu prevederile art. 312 alin.

(1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția necompetenței

materiale invocată de recurenții – reclamanți.

Respinge recursul declarat de F.L. și C.S. împotriva

sentinței nr. 6723 din 26 noiembrie 2012 a Curții de Apel București, secția a VIII-a

contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 17 septembrie

2013.