ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6190/2013

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Circumstanțele cauzei. La data de 11 octombrie 2012 Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a fost sesizată prin încheierea Tribunalului Giurgiu, secția civilă, dată la data de 27 aprilie 2012 în Dosarul nr. 7359/236/2011, cu soluționarea excepției de nelegalitate având ca obiect certificatul de atestare a dreptului de proprietate din 1999, excepție ridicată de reclamante. În motivarea acestei excepții, reclamantele au indicat, în esență, că pârâta SC A. SA Giurgiu (fosta I.A.S.

Giurgiu) nu intră în sfera de reglementare a legii întrucât nu era o întreprindere cu capital de stat pentru că reclamantele aveau calitatea de acționari ai acesteia conform art. 36 și 38 din Legea nr. 18/1991, iar la momentul eliberării certificatului de atestare a dreptului de proprietate nu îndeplinea niciuna din condițiile necesare, prevăzute cumulativ, pentru obținerea acestuia. Astfel, au arătat reclamantele că terenul nu se afla in patrimoniul societății, ci in administrarea sa. Hotărârea instanței de fond Prin sentința nr. 6723 din 26 noiembrie 2012 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal s-a respins excepția de nelegalitate a certificatului de atestare a dreptului de proprietate emis la data de 11 februarie 1999 contestat în cadrul acțiunii în contencios administrativ formulată de reclamantele F.L.

și C.S., în contradictoriu cu pârâții SC S.C.I. SRL, Municipiul Giurgiu prin Primar, Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice și Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale.

Pentru a pronunța această soluție instanța de fond și-a însușit pe deplin opinia instanțelor europene și a Înaltei Curți de Casație și Justiție (decizia civilă nr. 4445 din 2 decembrie 2008, nr. 103 din 13 ianuarie 2009) în sensul că aceste dispoziții ale Legii nr. 554/2004, care permit repunerea în discuție, în mod repetat și fără limită de timp, a legalității oricărui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, încalcă principiile fundamentale ale Convenției Europene a Drepturilor Omului cu privire la dreptul la un proces echitabil, precum și prevederile Cartei Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene referitoare la principiul securității raporturilor juridice și contravin jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului și a Curții de Justiție de la Luxemburg exprimată în situații juridice similare, cu atât mai mult cu cât în privința actelor administrative individuale admiterea excepției de nelegalitate produce efecte similare, ca întindere și conținut, cu anularea actului.

A reținut Curtea de Apel că dispozițiile legale în discuție fac posibilă cenzurarea legalității unui act administrativ unilateral cu caracter individual, cum este cel ce face obiectul prezentului dosar, emis la data de 11 februarie 1999, deci anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, iar această ipoteză juridică ar permite repunerea pe rolul instanțelor judecătorești, în mod repetitiv, fără limită în timp, a controlului de legalitate al unui act administrativ unilateral cu caracter individual fie de către subiectul de drept determinat căruia i se adresează, fie de către terțe persoane, care însă au manifestat o atitudine pasivă prin neexercitarea în termenul legal sub imperiul legii aplicabile a acțiunii în anulare.

Astfel, a apreciat judecătorul fondului că, în privința actelor administrative unilaterale cu caracter individual, normele juridice în discuție contravin principiului neretroactivității legii civile, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituție, republicată și în aplicarea principiului priorității aplicării reglementărilor internaționale, consacrat de art. 20 alin. (2) din Constituție, republicată, impunându-se aplicarea directă a dispozițiilor art. 6 din C.E.D.O. ce consacră dreptul la un proces echitabil și blocului de convenționalitate constituit de practica constantă a C.E.D.O. în cauzele tip Beian c. României; a principiilor statuate prin Codul bunei administrații, aprobat prin Recomandarea CM/Rec (2007) a Consiliului de Miniștri al U.E.; jurisprudenței constante a Curții de Justiție a Uniunii Europene.

În ceea ce privește încălcarea art. 6 din C.E.D.O., Curtea a apreciat că prin posibilitatea de a ataca fără limită în timp un act administrativ unilateral cu caracter individual se încalcă dreptul la un proces echitabil cu componentele sale referitoare la dreptul de acces la justiție și principiul securității raporturilor juridice. A fost invocată jurisprudența Curții de Justiție de la Luxemburg prin care s-a reținut în ceea ce privește posibilitatea de invocare a excepției de nelegalitate cu privire la actele instituțiilor comunitare, că atunci când partea îndreptățită să formuleze o acțiune în anulare împotriva unui un act comunitar depășește termenul limită pentru introducerea acestei acțiuni, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv și nu va mai putea solicita în instanță controlul de legalitate al actului respectiv nici chiar pe calea incidență a excepției de nelegalitate.

Pe cale de consecință, în raport cu argumentele expuse, Curtea de Apel a apreciat că prin dispozițiile în discuție, ce permit, fără limită în timp, controlul de legalitate al unui act administrativ unilateral cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 și după împlinirea termenului în care partea putea exercita acțiunea în anulare, cum este și actul ce face obiectul prezentei cauze, certificatul de atestare a dreptului de proprietate emis la data de 11 februarie 1999, se poate ajunge la înlăturarea efectelor juridice produse de actul administrativ cu caracter individual, fapt ce poate avea drept consecință crearea unui „climat general de incertitudine și nesiguranță juridică", așa cum a concluzionat C.E.D.O., în parag.

99 al Hotărârii pronunțate în cauza P. contra României. Recursul Împotriva acestei sentințe au formulat recurs recurentele – reclamante F.L. și C.S., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. În contextul unei succinte prezentări a situației de fapt, recurentele au dezvoltat următoarele critici față de soluția adoptată de prima instanță, indicând incidenta motivelor de nelegalitate prevăzute de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., cu referire la art. 304 1 C. proc. civ.: S-a susținut că instanța fondului nu a examinat cauza sub toate aspectele, respectiv împrejurarea că prin emiterea certificatului de atestare a dreptului de proprietate s-au încălcat grav prevederile art. 480 și 481 C. civ.

De asemenea, s-a susținut că prin invocarea jurisprudenței Curții de Justiție de la Luxemburg, prin indicarea doar a numărului de hotărâre, instanța nu a motivat sentința, nearătând elementele care converg spre speța dedusă judecății. S-a mai arătat că nu a fost examinată cauza prin prisma prevederilor art. 1 din Primul protocol adițional la Convenție și prin prisma dispozițiilor art. 44 din Constituție, care garantează dreptul la proprietate. S-a arătat că certificatul de atestare a dreptului de proprietate este un act de rang inferior tuturor actelor normative invocate de către reclamante, solicitând admiterea recursului, casarea sentinței și admiterea acțiunii, astfel cum a fost formulată.

Procedura în fața instanței de recurs La dosar au fost depuse întâmpinări din partea intimaților – pârâți Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și Municipiului Giurgiu prin Primar, prin care s-a solicitat respingerea recursului și menținerea sentinței atacate ca fiind legală și temeinică. Considerentele și soluția instanței de recurs. În ceea ce privește excepția necompetenței materiale a Curții de Apel București în soluționarea prezentei cauze, excepție invocată oral cu ocazia dezbaterilor, Înalta Curte constată netemeinicia acesteia. Astfel, art. 3 din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 prevede că dispozițiile noului C. proc. civ. se aplică numai proceselor începute după intrarea acestuia în vigoare.

Potrivit dispozițiilor art. 54 pct. 9 din Legea nr. 76/2012 privind modificarea art. 28 din Legea nr. 554/2004, dispozițiile legii contenciosului administrativ se completează cu cele C. civ. și C. proc. civ., în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere între autoritățile publice, pe de o parte și persoanele vătămate. În acest sens, prin ședința Plenului secției de contencios administrativ și fiscal din data de 9 iulie 2012 s-a stabilit că doar excepțiile de nelegalitate invocate începând cu data intrării în vigoare a Legii nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. se soluționează de către instanța învestită cu fondul litigiului și în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate, conform dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, astfel cum au fost modificate prin art. 54 din Legea nr. 76/2012.

Or, in prezenta cauză, excepția a fost invocată la data de 27 martie 2012, fiind aplicabilă procedura prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004, in forma anterioară Legii nr. 76/2012. Analizând cererea de recurs, motivele invocate, normele legale incidente în cauză precum și în conformitate cu prevederile art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că este nefondată pentru următoarele considerente: Certificatul de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor emis la data de 11 februarie 1999 de către Ministerul Agriculturii și Alimentației în favoarea beneficiarului A. Giurgiu SA pentru suprafața de teren de 429322 m 2 identificata prin anexă și planurile topografice cuprinse in anexe din documentația de stabilire și evaluare a terenurilor înregistrata din 07 iunie 1993 la Oficiul de cadastru și Organizarea Teritoriului jud Giurgiu, reprezintă incontestabil un act administrativ unilateral cu caracter individual.

Data emiterii acestui certificat este anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, astfel încât excepția de nelegalitate invocată, în mod corect a fost respinsă de instanța de fond.

Este adevărat că potrivit art. 4 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007 (text de lege ce constituie temeiul de drept al excepției invocate): „Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate”, iar potrivit art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007, „Excepția de nelegalitate poate fi invocată și pentru actele administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, în forma sa inițială, cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ”.

Curtea Constituțională prin Decizia nr. 425/2008 și nr. 426/10.04.2008 a reținut că dispozițiile sus-menționate sunt constituționale în raport de prevederile art. 1 alin. (5), art. 15 alin. (2), art. 16 alin. (1), art. 20 alin. (2), art. 21, art. 23 și art. 44 din Legea fundamentală.

Cu privire la dispozițiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 cu modificările ulterioare, respectiv a dispozițiilor art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007, reprezentând temeiul de drept al invocării excepției de nelegalitate, trebuie precizat însă că judecătorului național îi revine rolul de a aprecia, pe de o parte, în sensul art. 20 alin. (2) din Constituție, republicată, cu privire la eventuala prioritate a tratatelor privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este parte (cum este cazul Convenției Europene), iar pe de altă parte, în sensul art. 148 alin. (2) din Constituție, republicată, cu privire la compatibilitatea și concordanța normelor din dreptul intern cu reglementările și jurisprudența comunitare.

Raportându-se la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, la practica C.E.D.O., precum și la reglementările comunitare și jurisprudența Curții de Justiție de la Luxemburg, Înalta Curte conform practicii sale constante reține că instanța de fond în mod corect a înlăturat dispozițiile din Legea contenciosului administrativ, care permit cenzurarea fără limită în timp, pe calea incidentală a excepției de nelegalitate, a actelor administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, aceste dispoziții contravenind unor principii fundamentale convenționale și comunitare a căror respectare asigură exercițiul real al drepturilor fundamentale ale omului.

De asemenea, Înalta Curte reține că jurisprudența Curții de Justiție de la Luxemburg este constantă și unitară, în ceea ce privește posibilitatea de invocare a excepției de nelegalitate cu privire la actele instituțiilor comunitare, în sensul că, atunci când partea îndreptățită să formuleze o acțiune în anulare împotriva unui act comunitar depășește termenul limită pentru introducerea acestei acțiuni, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv și nu va mai putea solicita în instanță controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentală a excepției de nelegalitate.

În măsura in care prima instanță a respins excepția de nelegalitate invocată constatând că certificatul de atestare a dreptului de proprietate nu mai poate forma obiect al cenzurii instanței de contencios administrativ pe calea excepției de nelegalitate, in mod corect nu s-a mai procedat la verificarea concordanței actului administrativ supus analizei cu actele normative cu forță juridică superioară în temeiul și în executarea cărora a fost emis, astfel că motivele de recurs sunt nefondate. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Constatând că sentința recurată este legală și temeinică și că nu există motive care să atragă casarea sau modificarea acesteia, în conformitate cu prevederile art. 312 alin. (1) C. proc.

civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge excepția necompetenței materiale invocată de recurenții – reclamanți. Respinge recursul declarat de F.L. și C.S. împotriva sentinței nr. 6723 din 26 noiembrie 2012 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 17 septembrie 2013.