Decizia nr. 5389/2013 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Procedura în fața primei instanțe Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Iași, reclamanta P. (B.) I. I. C. a chemat în judecată pe Universitatea "S.H." București și Ministerul Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului, solicitând ca pârâta Universitatea "S.H." București să fie obligată să-i emită diploma de licență, prin care să i se recunoască calitatea de licențiat al formei de învățământ superior absolvită, iar Ministerului Educației să fie obligat să aprobe tipărirea formularelor tipizate, constând în Diploma de Licență și Suplimentul la diplomă. În motivarea cererii, reclamanta a arătat că este absolventă a Facultății de Psihologie din cadrul Universității "S.H." București, promoția 2009 și a susținut și promovat examenul de licență în sesiunea din iulie 2009, susținând că în mod nejustificat pârâta refuză să-i elibereze diploma de licență și suplimentul la diplomă, prin care să i se recunoască calitatea de licențiat al formei de învățământ superior absolvită, deși i-a eliberat adeverința de absolvire nr. 7940 din 23 iulie 2009. Pârâta Universitatea "S.H." a formulat întâmpinare, susținând că adeverința de licență ce a eliberat reclamantei se bucură de prezumția de legalitate și că prin ea se recunoaște calitatea de licențiat, iar neeliberarea diplomelor se datorează exclusiv pârâtului MECTS. Pârâta Universitatea "S.H." a formulat, în temeiul art. 60 C. proc. civ., o cerere de chemare în garanție a Ministerului Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului, solicitând ca acesta să fie obligat să aprobe tipărirea formularelor tipizate, constând în Diploma de Licență și Suplimentul la diplomă, pentru reclamantă, în termen de 30 de zile de la data pronunțării hotărârii de obligare, sub sancțiunea prevăzuta de art. 24 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, apreciind că motivarea MECTS vine în totală contradicție cu conduita abordată până în anul 2009, când absolvenții aflați în aceeași situație cu reclamanta sunt beneficiarii eliberării formularelor de diplome. Pârâtul Ministerul Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului, a arătat că nu poate fi obligat ministerul de a recunoaște absolvirea acestor cursuri sau obligat la emiterea unei diplome de licență în orice condiții, ci doar celor care au urmat o formă de învățământ acreditată sau autorizată să funcționeze provizoriu la momentul înscrierii în anul I de facultate, ceea ce nu este cazul reclamantei.

Hotărârea instanței de fond Prin Sentința nr. 46/2013 din 18 februarie 2013, Curtea de Apel Iași, secția de contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea formulată de reclamanta P. (B.) I. I. C. în contradictoriu cu pârâta Universitatea "S.H." și pârâtul Ministerul Educației; a admis în parte cererea de chemare în garanție formulată de pârâta Universitatea "S.H." din București, în contradictoriu cu Ministerul Educației; a obligat pe pârâta Universitatea "S.H." din București să elibereze reclamantei actul de studii cu regim special, denumit "Diplomă de licență", prin care să se ateste că reclamanta a susținut și promovat examenul de licență, obținând Titlu de Licențiat la Facultatea de Psihologie; a obligat Ministerul Educației să aprobe tipărirea, în termen de 30 de zile de la data pronunțării prezentei hotărâri, a formularului tipizat, constând în diplomă de Licență care să asigure realizarea dreptului reclamantei de a i se elibera documentul oficial de stat cu regim special prin care se confirmă studiile de învățământ superior efectuate în cadrul universității "S.H." din București la Facultatea de Psihologie, respingând restul pretențiilor pârâtei Universitatea "S.H.". Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut că reclamanta P. (B.) I. I. C. a încheiat, în cursul anului 2006, contract de studii cu Universitatea "S.H." București, având ca obiect pregătirea acesteia în cadrul formei denumită "învățământ la distanță", la Facultatea de Psihologie, și că, în urma promovării examenului de licență, în sesiunea iulie 2009, i s-a eliberat adeverință individuală, prin care se atestă că a "susținut și promovat examenul de licența", obținând "Titlul de Licențiată" în specialitatea urmată, în finalul înscrisului făcându-se precizarea că adeverința are "termen de valabilitate până la eliberarea Diplomei de Licență". Curtea a constatat că, în aplicarea dispozițiilor Legii nr. 84/1995, ministrul educație a emis, la data de 7 martie 2006, Ordinul nr. 3404, în cuprinsul cărui se stabilește, la art. 2, că "Admiterea în învățământul superior public și particular se organizează pe domenii de studiu de licență, pe baza metodologiilor stabilite de fiecare universitate"; la art. 8 prevăzându-se că "Formele de învățământ cu frecvență redusă sau învățământ la distanță pot fi organizate numai de către universitățile care organizează cursuri de zi, în domeniile respective și dispun de departamente specializate". În aceste condiții de reglementare și în raport cu conduita adoptată de organul de specialitate al administrației publice centrale, chemat să organizeze și să conducă sistemul național de educație, Curtea a apreciat că aprobarea de către Universitatea "S.H." din București a admiterii la forma de învățământ la distanță, pentru specializările drept și administrație publică ca și pentru celelalte specializări acreditate/autorizate, corespunzătoare formei de pregătire prin cursuri de zi, ține de exercițiul autonomiei universitare, garantate prin art. 32 alin. (6) din Constituția României și Legea nr. 84/1995 în vigoare la momentul înscrierii reclamanților la Facultate. Recunoașterea, prin chiar art. 8 din Ordinul nr. 3404/2006, emis de către ministrul educației, a posibilității organizării de către universitățile acreditate a formei de învățământ la distanță, pentru domeniile în care acestea erau autorizate să organizeze cursuri de zi, conferă reclamantului dreptul de a cere să i se elibereze Diploma de licență, însoțită de Suplimentul la Diplomă, drept recunoscut de pct. VII din Metodologia organizării și desfășurării examenelor de finalizare a studiilor, aprobată de Senatul universității "S.H." la data de 13 mai 2009, act de reglementare ce a fost înregistrat sub nr. 1405 din 21 mai 2009. Acest drept nu poate fi afectat și cu atât mai puțin suprimat, în fapt sau în drept, de divergențele ce au apărut, în decursul timpului, între Universitatea "S.H." și Ministerul Educației, pe seama valabilității inițierii și desfășurării formei de învățământ la distanță, pentru specializările la care se organizau și cursuri de zi acreditate/autorizate, atâta timp cât Ministerul Educației sau Agenția Română de Asigurarea Calității în Învățământul Superior (ARACIS), înființată în baza O.U.G. nr. 75/2005, nu au demarat și nu au finalizat vreo procedură administrativă care să conducă la concluzia că menționata instituție de învățământ superior a acționat în afara cadrului legal, în condițiile în care, în principiu, Ministerului Educației i se recunoștea, prin art. 6 din Legea nr. 443/2002, dreptul de a "propune încetarea activității de învățământ și desființarea prin lege a universității". În acest context, Curtea a considerat că, atâta timp cât, nici la încheierea perioadei de monitorizare și nici ulterior acestui moment, Ministerul Educației, în exercitarea atribuției sale de control și monitorizare a aplicării prevederilor legale cu privire la organizarea și funcționarea unităților și instituțiilor de învățământ de stat și particulare, nu a reclamat nereguli în procesul de organizare a admiterii, al funcționarii domeniilor de studiu pentru care s-a obținut acreditarea sau autorizația de funcționare provizorie, precum și în cel al susținerii examenului de licență, organul de specialitate al administrației publice centrale, cu rol de organizator și conducător al sistemului național de educație, este obligat să recunoască valabilitatea examenului susținut de reclamant și să ia măsurile administrative corespunzătoare care să permită satisfacerea dreptului acestuia de a i se elibera diploma de licență, în condițiile prevăzute de Regulamentul privind regimul actelor de studii în sistemul de învățământ superior, aprobat prin Ordinul nr. 2284 din 28 septembrie 2007; act administrativ cu caracter normativ care limitează valabilitatea adeverințelor eliberate de universitatea organizatoare a examenului de licență la maxim 12 luni. Având însă în vedere că obligația de eliberare a actului individual de studii din sistemul național de învățământ superior, care este definit de art. 2 alin. (1) din Regulamentul aprobat prin Ordinul nr. 2284/2007 al M.E.C.T. ca fiind "document oficial de stat, cu regim special, care confirmă studii de învățământ superior efectuate", revine instituției de învățământ superior acreditate, iar aprobarea și tipărirea formularului tipizat revine celuilalt pârât Curtea va admite acțiunea reclamantei P. (B.) I. I. C. în contradictoriu cu pârâta Universitatea "S.H." din București și pârâtul Ministerul Educației. Curtea a constatat însă că, între pârâta-reclamantă Universitatea "S.H." și pârâtul-chemat în garanție Ministerul Educației, există un raport juridic direct, născut din refuzul expres al chematului în garanție de a aproba tipărirea de către S.C. "R." S.A, a formularelor tipizate, care să poată fi folosite de către Universitate la completarea și eliberarea diplomelor de licență ce atestă absolvirea de către reclamant a cursurilor universitare la forma învățământ la distanță, și că acest refuz constituie un exces de putere, atâta timp cât, prin intermediul lui, se neagă dreptul Universității de a organiza această formă de învățământ, conform reglementărilor prevăzute de Ordinul nr. 3404/2006, în condițiile în care, în perioada 2005 - 2009, nu au fost ridicate obiecții cu privire la desfășurarea acestei activități, și cât timp, anterior anului 2009, au fost puse la dispoziția Universității formulare tipizate, care au atestat finalizarea studiilor, prin susținerea examenului de licență, la formele de învățământ pe care Ministerul refuză, la această dată, să le mai recunoască ca fiind valabile. Celălalt capăt al cererii de chemare în garanție a fost respins, întrucât în cauză sunt incidente dispozițiile art. 24 (1) din Legea nr. 554/2004, iar în cazul refuzului de executare, care poate fi constat abia după trecerea termenului de 30 de zile de la data rămânerii irevocabile a hotărârii, devin incidente dispozițiile art. 24 (2) din Legea nr. 554/2004, neexistând temei pentru obligarea chematului în garanție la plata sumei de 50 de RON pentru fiecare zi de întârziere la acest moment.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva acestei hotărâri, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, chematul în garanție Ministerul Educației Naționale a declarat recurs, invocând în drept dispozițiile art. 304 pct. 4 și 9 și art. 304 1 C. proc. civ. În primul motiv de recurs, încadrat în drept în dispozițiile art. 304 pct. 4 C. proc. civ., recurentul a arătat faptul că instanța de fond a pronunțat o hotărâre cu depășirea atribuțiilor judecătorești. Mai precis, instanța de fond s-a substituit organismelor de certificare a calității studiilor universitare și a decis să acorde diplome unor persoane care au urmat studii universitare la specializări neautorizate/neacreditate, deși nu are competența de a se pronunța cu privire la conținutul, calitatea sau îndeplinirea criteriilor și standardelor de autorizare sau acreditate ale unităților de învățământ superior, competență care aparține doar ministerului recurent și ARACIS. În cel de-al doilea motiv de recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., hotărârea primei instanțe a fost criticată pentru interpretarea greșită dată legii și materialului probator administrat de părți, în sensul că metodologia unei persoane juridice de drept privat a fost considerată ca având o putere superioară legilor și hotărârilor de guvern incidente în domeniul organizării și funcționării învățământului superior. Recurentul a susținut că instanța de fond nu a analizat hotărârile de guvern prin care Universitatea S.H. a fost acreditată și autorizată să funcționeze, structurile și specializările universitare, fără a ține cont de faptul că actele de studii pot fi eliberate doar absolvenților care au promovat examenul de licență, urmând o specializare la o formă de învățământ acreditată sau autorizată să funcționeze provizoriu conform legislației în vigoare și în consecință nu se poate elibera avizul pentru tipărirea unui număr nelimitat de tipizate a diplomelor de licență, ci doar absolvenților care au urmat o specializare la o formă de învățământ acreditată sau autorizată să funcționeze provizoriu.

Procedura în fața instanței de recurs La termenul de judecată din data de 23 mai 2013, în temeiul dispozițiilor art. 306 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte a invocat din oficiu motivul de recurs de ordine publică, reglementat de art. 304 pct. 3 C. proc. civ., respectiv necompetența Curții de Apel Iași de soluționare a cauzei în primă instanță. Pe acest aspect, instanța de control judiciar apreciază că prezintă relevanță și prevederile art. 159 alin. (1) pct. 2), precum și cele ale art. 159 1 alin. (4) C. proc. civ., în forma modificată prin Legea nr. 202/2010. Astfel, conform art. 159 alin. (1) pct. 2) C. proc. civ., necompetența este de ordine publică în cazul încălcării competenței materiale, când procesul este de competența unei instanțe de alt grad. Potrivit art. 159 1 alin. (4) C. proc. civ., la prima zi de înfățișare, judecătorul este obligat, din oficiu, să verifice și să stabilească dacă instanța sesizată este competentă general, material și teritorial să judece pricina, consemnând în cuprinsul încheierii de ședință temeiurile de drept pentru care constată competența instanței sesizate. Învestită cu soluționarea cauzei, Curtea de Apel Iași nu a dat eficiență dispozițiilor art. 159 1 alin. (4) C. proc. civ., întrucât nu a verificat dacă este competentă material să judece pricina. Totodată, Înalta Curte apreciază că, în situația dată, nu pot fi incidente prevederile art. 158 alin. (3) C. proc. civ., care menționează faptul că, dacă instanța se declară necompetentă, hotărârea nu este supusă niciunei căi de atac, dosarul fiind trimis de îndată instanței competente sau, după caz, altui organ cu activitate jurisdicțională competent. Pe acest aspect, Înalta Curte are în vedere, pe de o parte, textele legale mai sus indicate care nu au fost respectate de către prima instanță, iar pe de altă parte, prevederile Titlului IV C. proc. civ., care reglementează conflictul de competență între instanțe. Așadar, având în vedere că nu a fost stabilită potrivit legii competența instanței cu respectarea prevederilor art. 159 1 alin. (4) C. proc. civ., modificat, Înalta Curte poate invoca, din oficiu, motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 3 C. proc. civ.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând cu prioritate motivul de ordine publică invocat din oficiu potrivit art. 306 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte constată că hotărârea recurată a fost pronunțată de o instanță necompetentă, astfel că în cauză sunt incidente dispozițiile art. 304 pct. 3 C. proc. civ., motiv pentru care va admite recursul, iar în temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (6) C. proc. civ., va casa sentința atacată și va trimite cauza spre competentă soluționare la Tribunalul Iași, secția contencios administrativ și fiscal, pentru considerentele în continuare arătate. Potrivit art. 1 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată; interesul legitim poate fi atât privat, cât și public. Așa cum s-a prezentat anterior, obiectul prezentului litigiu de contencios administrativ se referă, în principal, la obligarea unei instituții de învățământ superior la eliberarea diplomei de licență către reclamanta P. (B.) I. I. C. Pârâta Universitatea "S.H." din București poate fi încadrată în noțiunea de autoritate publică, în sensul art. 2 alin. (1) lit. b) teza I din Legea nr. 554/2004, modificată, care include în această definiție orice organ de stat sau al unităților administrativ-teritoriale care acționează în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public. Or, în speța de față, prin Legea nr. 443/2002, a fost înființată Universitatea "S.H." din București, ca instituție de învățământ superior, persoană juridică de drept privat și de utilitate publică, parte a sistemului național de învățământ. În altă ordine de idei, potrivit art. 1 din H.G. nr. 81/2010, Ministerul Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului este organ de specialitate al administrației publice centrale, cu personalitate juridică în subordinea Guvernului și are rol de sinteză și coordonare în aplicarea strategiei și Programului de guvernare în domeniul educației, învățământului, cercetării științifice, dezvoltării tehnologice, tineretului și sportului. Faptul că instituțiile de învățământ superior, fie ele de stat sau particulare, au autonomie universitară, în condițiile stabilite prin Legea nr. 84/1995 (act normativ în vigoare la momentul finalizării ciclului de pregătire urmat de reclamantă) nu le plasează în vârful ierarhiei organizatorice a sistemului național de învățământ. Această reglementare prevedea că, la nivel național, autonomia universitară se manifesta prin relația directă a rectorului instituției de învățământ superior cu Ministerul Educației care, printre altele, avea competența de a confirma prin ordin actul de alegere a rectorului și de a-l suspenda din funcție. Aceste prerogative legale revin unui organ central al administrației publice, astfel că unitatea de învățământ superior se situează la un nivel inferior Ministerului Educației. În acest context, trebuie subliniat faptul că, potrivit art. 116 din Constituție, ministerele sunt în subordinea Guvernului, iar în sfera organelor de specialitate nu pot fi cuprinse decât autoritățile administrative autonome, care se află doar sub controlul general al Parlamentului. În cauza de față, Universitatea "S.H." nu poate fi o autoritate administrativă autonomă, întrucât actele administrative pe care le poate emite sunt consecința unei delegări de competențe, iar nu a investirii sale cu dreptul de a lucra în regim de putere publică, la nivelul întregului sistem național de învățământ. În mod evident, Universitatea "S.H." din București este o autoritate publică descentralizată din punct de vedere teritorial. În alți termeni, Universitatea "S.H." nu îndeplinește cerințele impuse de legiuitor pentru a fi calificată drept organ al autorității publice centrale. De altfel, niciun act normativ nu conține o asemenea reglementare pentru pârâta aflată în litigiu. Ca atare, o astfel de universitate nu poate fi încadrată decât în ipoteza unei autorități publice locale. În speța de față, sunt incidente prevederile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, care menționează următoarele: "Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora de până la 500.000 RON se soluționează în fond de către tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora mai mari de 500.000 RON, se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, dacă prin lege organică nu se prevede altfel." Prin urmare, specificul litigiilor care se desfășoară între persoanele fizice sau juridice și administrația publică determină, în mod necesar, existența unor reguli imperative în privința competenței instanțelor de contencios administrativ. Pentru stabilirea competenței materiale, articolul aflat în discuție instituie două criterii: cel al rangului autorității care emite sau, după caz, încheie actul administrativ dedus judecății, în sistemul organelor administrației publice, respectiv criteriul valoric. În cauza de față, este aplicabil primul criteriu enunțat anterior, motiv pentru care tribunalul este competent să soluționeze acest litigiu. Conform art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, modificată, reclamantul se poate adresa instanței de la domiciliul său sau celei de la domiciliul pârâtului; dacă reclamantul a optat pentru instanța de la domiciliul pârâtului nu mai se poate invoca excepția necompetenței teritoriale. Reclamanta a optat pentru instanța de la domiciliul său, astfel că nu se mai poate pune în discuție competența teritorială a instanței în soluționarea cauzei. Participarea în proces în calitate de chemat în garanție a Ministerului Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului nu poate determina aplicarea altor reguli de competență materială, întrucât cererea de chemare în garanție întemeiată pe dispozițiile art. 60 C. proc. civ. are caracterul unei cereri incidentale, care se judecă o dată cu cererea principală și pentru care operează o prorogare legală de competență, conform dispozițiilor art. 17 și art. 63 alin. (1) C. proc. civ. Din acest considerent, calitatea chematului în garanție, de organ al administrației publice centrale, nu poate constitui un criteriu legal pentru stabilirea competenței materiale de soluționare a cauzei, care se determină pe baza obiectului și părților din raportul dedus judecății prin cererea principală de chemare în judecată. Față de cele anterior prezentate, Înalta Curte, în temeiul art. 304 pct. 3 C. proc. civ., raportat la art. 312 alin. (6) C. proc. civ., va admite recursul, va casa sentința atacată și va trimite cauza spre competentă soluționare la Tribunalul Iași, secția contencios administrativ și fiscal.