ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4822/2013

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Obiectul acțiunii Prin acțiunea formulată, reclamanta Asociația Română a Băncilor a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Uniunea Națională a Executorilor Judecătorești din România, suspendarea executării, până la soluționarea în fond a acțiunii în anulare: - a dispozițiilor pct. 7 din Hotărârea UNEJ nr. 1/2012, prin care a fost completat Statutul UNEJ cu prevederile art. 54 lit. j) și l); - a dispozițiilor art. 54 lit. j) și l) din Statutul UNEJ, astfel cum acestea au fost introduse prin Hotărârea UNEJ nr. 1/2012.

Sub aspectul cazului bine justificat, reclamanta a invocat: 1. lipsa de competență/de capacitate a UNEJ de a dispune asupra aspectelor care fac obiectul celor două dispoziții introduse în Statutul UNEJ prin Hotărârea nr. 1/2012, arătând că, în condițiile în care aspectele reglementate la art. 54 lit. j) și l) exced atribuțiilor UNEJ, ale Congresului său, actele contestate nu se pot bucura de prezumția de legalitate prevăzută de lege în vederea punerii în executare. 2. dispozițiile art. 54 lit. j) din Statut încalcă libertatea de a contracta, interdicția instituită prin act nefiind prevăzută de lege, arătând că prin dispozițiile contestate se intervine practic în raportul dintre creditor și executor, suprimându-se orice posibilitate ca părțile să negocieze; 3. dispozițiile art. 54 lit. j) împietează asupra deductibilității cheltuielilor cu executarea silită, existând riscul ca orice cheltuială privind executarea silită să nu poată fi considerată deductibilă; 4. disp.

art. 54 lit. l) din Statut încalcă prevederile Legii nr. 188/2000, nefiind permisă modificarea unui act normativ cu forță juridică superioară, arătând că, prin aceste dispoziții, UNEJ a înțeles să condiționeze inițierea oricăror acte de executare silită de perceperea onorariului minim prevăzut de dispozițiile legale - OMJ nr. 2561/C/2012. 5. disp. art. 54 lit. l) din Statut încalcă disp. art. 5 alin. (1) din Legea nr. 21/1996 și art. 101 din Tratatul Comunităților Europene.

Sub aspectul pagubei iminente, reclamanta a arătat că: (1) măsurile dispuse afectează însăși modalitatea în care instituțiile de credit au înțeles să își organizeze activitatea de executare silită pentru portofoliul de credite neperformante, contractele încheiate stabilind reguli administrative privind gestionarea dosarelor și raportarea activităților desfășurate, respectiv modalitatea de achitare a onorariilor cuvenite pentru serviciile prestate de executor; (2) aplicarea măsurilor dispuse conduc la modificarea sistemului de plată concordant cu activitățile desfășurate și de motivare a executorilor judecătorești pentru recuperarea în condiții de eficiență a creditelor neperformante; (3) urmând acest model economic, instituțiile de credit și-au prefigurat pentru anul în curs anumite costuri legate de recuperarea creditelor neperformante (aprobate în cadrul structurilor interne), modificarea acestuia având un impact pe termen scurt asupra costurilor creditelor acordate, inclusiv a dobânzii; (4) în speță prejudiciul este nu doar previzibil, dar și cert, în sensul că măsurile contestate se reflectă în costuri concrete pe care instituțiile de credit sunt obligate să le avanseze în cazul implementării acestora.

Prin întâmpinarea formulată în cauză, pârâta a invocat excepțiile lipsei calității procesuale active și a inadmisibilității, iar pe fond a solicitat respingerea cererii ca neîntemeiată. 2. Hotărârea instanței de fond Prin Sentința civilă nr. 5223 din 24 septembrie 2012, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a dispus următoarele: - a respins ca neîntemeiate excepțiile lipsei calității procesuale active și a inadmisibilității, invocate de pârâtă, - a respins cererea de suspendare formulată de reclamanta Asociația Română a Băncilor, în contradictoriu cu pârâta Uniunea Națională a Executorilor Judecătorești din România, ca fiind neîntemeiată, - a obligat reclamanta la plata către pârâtă a sumei de 4.000 RON cu titlu de cheltuieli de judecată (onorariu avocat).

Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut că excepția lipsei calității procesuale active este neîntemeiată, întrucât Asociația Română a Băncilor nu acționează în nume și în interes propriu, ci în calitate de asociație profesională cu drept de reprezentare a instituțiilor de credit ce au aderat la respectiva organizație, în scopul protejării drepturilor și intereselor legitime ale acestora, conform dispozițiilor art. 2 și art. 5 lit. a) din Statutul ARB.

Instanța a respins ca neîntemeiată și excepția inadmisibilității, apreciind că Uniunea Națională a Executorilor Judecătorești este o autoritate publică în sensul dispozițiilor art. 2 alin. ( 1) lit. b) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, că actul a cărui suspendare se solicită este un act administrativ în sensul prevederilor art. 2 alin. ( 1) lit. c) din același act normativ, iar, întrucât prin actul în discuție s-au instituit anumite obligații în sarcina executorilor judecătorești, trebuie admis că este emis în regim de putere publică, fiind lipsită de relevanță împrejurarea că sfera destinatarilor actului aprobat prin hotărârea UNEJ este restrânsă la corpul executorilor judecătorești. Instanța a apreciat că argumentele în sine nu justifică respingerea cererii ca inadmisibilă, acestea ținând de fondul cererii de suspendare, admisibilă condiționat de îndeplinirea anumitor condiții legale.

Asupra fondului cererii de suspendare, instanța a apreciat că cererea de suspendare este neîntemeiată, fiind astfel respinsă, pentru următoarele considerente: În fapt, prin Hotărârea nr. 1 din 19 mai 2012, în partea contestată în prezenta cauză, a fost modificat Statutul Uniunii Naționale a Executorilor Judecătorești și al profesiei de executor judecătoresc, în sensul că la art. 54 au fost introduse două noi obligații în sarcina membrilor Uniunii, respectiv: j) să nu încheie contracte, convenții, protocoale sau orice alte înscrisuri cu privire la executarea silită și în legătură cu aceasta, cu excepția celor prevăzute de lege; (...) l) să aibă evidențiat și încasat cel puțin onorariul minim, prevăzut de legislația în vigoare, în fiecare dosar execuțional, la data declanșării procedurii execuționale.

Instanța a reținut că, în conformitate cu art. 15 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, astfel cum a fost modificată și completată, măsura suspendării actelor administrative poate fi dispusă numai în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente. Instanța a apreciat, că în speță nu este îndeplinită condiția referitoare la cazul bine justificat, din moment ce acesta este indicat de către reclamantă ca fiind chiar argumente ce țin de fondul cauzei și în baza cărora poate fi solicitată anularea actului administrativ criticat, iar singurul motiv care se subscrie în mod real conceptului de caz bine justificat, în sensul dispozițiilor Legii contenciosului administrativ, este reprezentat de pretinsa lipsă de capacitate/competență a Congresului UNEJ de a adopta acte de tipul celui contestat în speță.

S-a apreciat de către instanță că neconformitatea actului cu legea, act cu forță juridică superioară, nu constituie împrejurări ce ar putea fi subsumate conceptului de caz bine justificat, ci constituie substanțiale probleme de drept ce pot fi analizate exclusiv în cadrul acțiunii în anularea respectivelor acte și că pentru rezolvarea problemelor de drept ridicate de reclamantă este necesară o analiză temeinică a situației de fapt și a normelor de drept incidente, împrejurare care ar presupune o prejudecare a fondului cauzei, iar nu o analiză a aparenței de legalitate a actelor administrative contestate.

Făcând totuși o analiză de suprafață în raport de considerentele invocate și subsumate de reclamantă conceptului de caz bine justificat, instanța a apreciat că este neîntemeiată susținerea acesteia în sensul că prin Hotărârea UNEJ nr. 1/2012, prin care au fost introduse lit. j) și l) în art. 54 din Statutul UNEJ, s-ar fi interzis orice posibilitate de reglementare convențională a relațiilor dintre creditorii din executarea silită, inclusiv instituțiile de credit, și executorii judecătorești, cu privire și în legătură cu executarea silită. Astfel, instanța a reținut că prin dispoziția criticată în speță este expres recunoscută posibilitatea încheierii de contracte, convenții, protocoale sau orice alte înscrisuri cu privire la executarea silită și în legătură cu aceasta, prevăzute de lege, fiind firesc a nu fi permisă încheierea de acte ce nu sunt prevăzute de lege, deci contrare legii.

În ceea ce privește consecințele adoptării dispozițiilor art. 54 lit. j) asupra deductibilității cheltuielilor cu executarea silită, respectiv argumentul reclamantei că în lipsa încheierii unor contracte cu executorii există riscul ca orice cheltuială privind executarea să nu poată fi considerată deductibilă, instanța a constatat că nu este invocat în fapt niciun motiv de nelegalitate a actului administrativ, fiind invocat exclusiv un argument ce ține de oportunitatea reglementării.

Cu privire la art. 54 lit. l), de asemenea introdus prin Hotărârea UNEJ nr. 1/2012, instanța de fond a reținut că, deși reclamanta a invocat în esență faptul că este condiționată începerea oricărui demers de executare silită de achitarea onorariului minim stabilit de dispozițiile legale în vigoare în materie, trebuie observat că achitarea onorariului minim nu înseamnă și achitarea onorariului integral aferent unei executări silite, iar respectivul onorariu ce trebuie achitat anticipat se înscrie în cheltuielile ce se avansează, respectiv se suportă în condițiile dispozițiilor art. 371 7 C. proc. civ.

Instanța a apreciat că dispoziția prin care se instituie obligația executorului judecătoresc de a avea evidențiat și încasat cel puțin onorariul minim prevăzut de legislația în vigoare în fiecare dosar execuțional la data declanșării procedurii execuționale nu poate să contravină dispozițiilor art. 5 alin. (1) din Legea nr. 21/1996 și prevederilor art. 101 din Tratatul Comunităților Europene, dată fiind importanță serviciului public realizat de executorul judecătoresc, dar și obligațiile statuate de cele 3 norme în discuție.

În ceea ce privește paguba iminentă, instanța a apreciat că nu este îndeplinită nici această condiție, reținând că reclamanta nu a făcut dovada legăturii de cauzalitate între reglementarea criticată și consecințele pe care le-a invocat ca pagubă iminentă, că eventuale modificări în modul de desfășurare a activității nu reprezintă prin sine un prejudiciu material, paguba iminentă nefiind invocată sub forma perturbării funcționării autorității publice/serviciului public.

A mai reținut instanța că nu s-a făcut dovada, dincolo de orice dubiu rezonabil, a efectelor invocate de reclamantă, fiind vorba în fapt de posibile consecințe și că nu poate primi susținerile reclamantei sub aspectul pierderilor acumulate de instituțiile de credit, din moment ce prin cele două dispoziții criticate se prevede obligația încheierii doar a actelor prevăzute de lege și a încasării și evidențierii cel puțin a onorariului minim în fiecare dosar execuțional la data declanșării procedurii execuționale. Nefiind îndeplinite condițiile cumulative prevăzute de art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004, instanța a respins cererea de suspendare ca neîntemeiată, iar sub aspectul aplicării dispozițiilor art. 274 C. proc.

civ., văzând că reclamantei îi aparține culpa procesuală, căzând în pretențiile formulate, instanța a obligat-o pe aceasta la plata către pârâtă a sumei de 4.000 RON cu titlu de cheltuieli de judecată (onorariu avocat). 3. Recursul declarat în cauză Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamanta Asociația Română a Băncilor, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. S-au invocat prevederile art. 304 pct. 7 și 9 C. proc. civ. S-a reținut că din eroare recurenta a menționat că atacă Încheierea din 17 septembrie 2012, cât timp aceasta face parte integrantă din Sentința civilă nr. 5223/2012. 3.1. Recurenta invocă erori fundamentale ale instanței de fond privind interpretarea și aplicarea dispozițiilor legale incidente în cauză.

Motivare contradictorie. 3.1.1. Interpretarea instanței de judecată a dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, în sensul că admisibilitatea unei cereri de suspendare este condiționată de invocarea unei împrejurări așa-zis formale privind actul administrativ atacat este fundamental greșită. Prin caz bine justificat în sensul art. 2 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 se înțelege acea împrejurare legată de starea de fapt și de drept, care este de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Limitarea dreptului de a formula cerere de suspendare, doar la acele împrejurări care privesc necompetența autorității de a emite actul, lipsa temeiului legal, declararea ca neconstituțională a ordonanței guvernului în baza căreia a fost emis actul, modificarea parțială a actului administrativ de către autoritatea emitentă, anularea parțială a actului de către autoritatea ierarhic superioară, este contrară prevederilor Legii contenciosului administrativ. 3.1.2. Analiza instanței de judecată rezultată din cuprinsul hotărârii pronunțate este formală și depășește limitele unei analize ce poate fi circumscrisă unei pipăiri a fondului, specifică cererilor de suspendare. Considerentele primei instanțe pronunțate cu privire la unele dintre motivele invocate exced analizei, ce se poate realiza în cadrul unei cereri de suspendare.

3.1.3. Abordarea instanței de fond este contradictorie. Pe de o parte, instanța afirmă principiul potrivit căruia în cadrul unei cereri de suspendare pot fi analizate doar acele "motive reale" care se subscriu conceptului de caz bine justificat, caz în care instanța de fond a considerat a fi apt de analiză doar unul dintre motivele invocate, iar, pe de altă parte, aceeași instanță conchide ce poate face o analiză de suprafață a susținerilor. 3.2. Contrar celor reținute de prima instanță, în cauză sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate ale cererii de suspendare. 3.2.1. Existența cazului bine justificat Recurenta precizează că nu a contestat în speță că UNEJ nu are atribuția de a adopta Statutul său, ceea ce s-a contestat este atribuția UNEJ de a adopta măsurile contestate.

Prevederile art. 54 din Statutul UNEJ interzic orice posibilitate de reglementare convențională a derulării relațiilor dintre creditorii din executarea silită, beneficiarii serviciilor de executare silită a debitorilor împotriva căreia există un titlu executoriu și executorii judecătorești. Prin aceste dispoziții este condiționată inițierea oricărui demers de executare silită de achitarea onorariului minim stabilit de dispozițiile legale în materie. Intimata a intervenit în legislația în materie, a reglementat o interdicție cu privire la o libertate fundamentală și a modificat indirect aplicarea dispozițiilor Legii nr. 188/2000. Deși instanța de fond recunoaște că libertatea de a contracta nu poate fi îngrădită decât prin lege, ajunge la concluzia interdicției de a încheia anumite acte juridice, deși legea nu a restrâns un asemenea drept.

Argumentul încălcării prevederilor Legii nr. 188/2000 a fost respins de judecătorul fondului, care a arătat că acesta nu poate fi analizat decât în cadrul acțiunii în anularea actului administrativ. Interpretarea este greșită, argumentul regăsindu-se printre împrejurările de fapt și de drept ce afectează legalitatea actului administrativ. Și respingerea argumentului privind afectarea mediului concurențial este dată cu încălcarea legii, respectiv cu încălcarea prevederilor art. 101 din Tratatul Comunităților Europene. Limitarea concurenței poate fi realizată numai în anumite situații excepționale, este permisă numai de către autoritățile competente, pe baza unei notificări, or intimata UNEJ nu a parcurs o astfel de procedură.

3.2.2. Existența pagubei iminente. Instanța de fond a omis să aibă în vedere că scopul unei cereri de suspendare este acela de a preveni paguba iminentă și nu de a constata existența ei. Măsurile dispuse de intimată prejudiciază instituțiile de credit, afectează însăși modalitatea în care instituțiile de credit au înțeles să își organizeze activitatea de executare silită pentru portofoliul de credite neperformante, conduc la modificarea sistemului de plată. 4. Apărările formulate de intimata-pârâtă Uniunea Națională a Executorilor Judecătorești (UNEJ) Prin întâmpinarea depusă la dosar intimata solicită respingerea recursului ca nefondat, arătând că Hotărârea nr. 1/2012 a Congresului UNEJ constituie o reglementare internă pentru corpul executorilor judecătorești, este un act de drept privat, nu a fost emisă pentru exercitarea vreunei puteri publice.

Intimata consideră că Hotărârea nr. 1/2012 este legală, nu se aduce niciun prejudiciu băncilor creditoare, iar încasarea onorariului minim la data declanșării procedurii execuționale nu afectează bugetul creditorilor. II. Considerentele Înaltei Curți - instanța competentă să soluționeze cale de atac extraordinară exercitată 1. Recursul este fondat 1.1. Prima instanță a reținut în mod corect că existența unui caz bine justificat poate fi reținută dacă din împrejurările cauzei ar rezulta o îndoială puternică și evidentă asupra prezumției de legalitate. Împrejurările de fapt și de drept, conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, pot fi atât formale, cât și substanțiale. Singura condiție este ca acestea să se releve în mod evident, puternic și să nu fie necesar să se administreze probe în dovedirea lor.

Argumentele invocate de recurenta-reclamantă, respectiv: - competența UNEJ de a emite dispozițiile legale atacate din perspectiva încălcării actului normativ cu forță superioară; - încălcarea libertății de a contracta; - modificarea unui act normativ cu forță juridică superioară; - încălcarea dispozițiilor art. 5 alin. (1) din Legea nr. 21/1996 și a art. 101 din Tratatul Comunităților Europene, constituie împrejurări ce ar putea conduce la dovedirea existenței cazului bine justificat, fără a se prejudeca fondul cauzei. 1.2. Asupra primului motiv de invocat de recurentă, necompetența UNEJ de a dispune asupra aspectelor care fac obiectul celor două dispoziții introduse în Statutul UNEJ prin Hotărârea nr. 1/2012 se va constata că judecătorul fondului a realizat o motivare ce nu are legătură cu cele învederate de reclamantă.

Competența UNEJ a fost contestată din perspectiva adoptării unor măsuri ce contravin legii, definită ca act normativ cu forță juridică superioară. UNEJ are competența să-și adopte Statutul propriu sau alte acte permise de Legea nr. 188/2000, dar aceste acte trebuie să fie conforme principiilor de drept și legilor în domeniu. Încălcarea dispozițiilor art. 54 lit. j) din Statut, potrivit cărora "executorilor judecătorești le este interzis să încheie orice fel de contracte, protocoale sau orice alte înscrisuri cu privire la executarea silită și în legătură cu acestea, cu excepția celor prevăzute de lege", nu reprezintă o împrejurare de fapt/de drept care să conducă la existența unui caz bine justificat.

Recurenta-reclamantă nu a explicat modul în care textul din Hotărârea nr. 1/2010 este contrar principiilor de drept, codului civil și altor litigii în materie. Cea de a doua încălcare a dispozițiilor art. 54 lit. l) din Statut să aibă evidențiat și încasat cel puțin onorariul minim, prevăzut de legislația în vigoare, în fiecare dosar execuțional, la data declanșării procedurii execuționale se dovedește a reprezenta o veritabilă împrejurare pentru existența cazului bine justificat. Lecturând dispozițiile art. 39 alin. (3) din Legea nr. 188/2000, se constată că "executorii judecătorești nu pot condiționa punerea în executare a hotărârilor judecătorești de plată anticipată a onorariului". Dispoziția cuprinsă în Hotărârea nr. 1/2012 prin care se modifică Statutul UNEJ este în mod evident contrară Legii nr. 188/2000, act normativ cu forță juridică superioară hotărârilor și Statutului UNEJ.

Din această perspectivă și ținând seama de Sentința civilă nr. 823 din 25 februarie 2013 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, pronunțată în Dosar nr. 7405/2/2012 prin care s-a anulat Hotărârea UNEJ nr. 1/2012 cu privire la art. I pct. 7, cu referire la introducerea lit. l) în art. 54 din Statutul UNEJ, împrejurarea invocată constituie caz bine justificat și poate conduce la suspendarea executării parțiale a actului administrativ din prezenta cauză. Motivul referitor la încălcarea dispozițiilor art. 5 alin. (1) din Legea nr. 21/1996 privind concurența și a art. 101 din Tratatul Comunităților Europene poate fi dovedit numai în urma unei analize minuțioase asupra condițiilor ce conduc la afectarea concurenței și nu poate fi făcută în cadrul procedurii sumare prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

1.3. Paguba iminentă, definită ca fiind "prejudiciul material viitor și previzibil, sau după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a funcționării unui serviciu public" presupune prezentarea unor probe din perspectiva prejudiciului. Prima instanță, cerând reclamantei dovada certă a producerii prejudiciului a realizat o interpretare și aplicare greșită a legii. În speță, recurenta a dovedit o eventuală pagubă rezultată din aplicarea dispoziției contrare legii și anume pierderile datorate avansării unor sume de bani, modificarea activității de executare silită etc. 2. Față de acestea, în temeiul art. 312 alin. (1) teza I și alin. (3) C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 modificată și completată, recursul va fi admis, ceea ce va conduce la modificarea sentinței recurate.

În temeiul art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 modificată și completată, se va admite în parte cererea formulată, se va dispune suspendarea executării art. I pct. 7 din Hotărârea UNEJ nr. 1 din 19 mai 2012, prin care a fost completat Statutul UNEJ cu dispozițiile art. 54 lit. l), până la soluționarea irevocabilă a cauzei. Se vor menține celelalte dispoziții ale sentinței, cu excepția obligării reclamantului la cheltuieli de judecată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de Asociația Română a Băncilor împotriva Sentinței civile nr. 5223 din 24 septembrie 2012 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Modifică în parte sentința recurată. Admite în parte cererea formulată de reclamant și dispune suspendarea executării art. I pct. 7 din Hotărârea U.N.E.J. nr. 1 din 19 mai 2012, prin care a fost completat Statutul U.N.E.J. cu dispozițiile art. 54 lit. l), până la soluționarea irevocabilă a cauzei. Menține celelalte dispoziții ale sentinței, cu excepția obligării reclamantei la plata cheltuielilor de judecată. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 4 aprilie 2013. Procesat de GGC - CL