ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4822/2013

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4822/2013 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2013)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea formulată, reclamanta Asociația

Română a Băncilor a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Uniunea Națională a

Executorilor Judecătorești din România, suspendarea executării, până la soluționarea

în fond a acțiunii în anulare:

- a dispozițiilor

pct. 7 din Hotărârea UNEJ nr. 1/2012, prin care a fost completat Statutul UNEJ

cu prevederile art. 54 lit. j) și l);

- a dispozițiilor

art. 54 lit. j) și l) din Statutul UNEJ, astfel cum acestea au fost introduse

prin Hotărârea UNEJ nr. 1/2012.

Sub aspectul cazului

bine justificat, reclamanta a invocat:

competență/de capacitate a UNEJ de a dispune asupra aspectelor care fac

obiectul celor două dispoziții introduse în Statutul UNEJ prin Hotărârea nr.

1/2012, arătând că, în condițiile în care aspectele reglementate la art. 54

lit. j) și l) exced atribuțiilor UNEJ, ale Congresului său, actele contestate

nu se pot bucura de prezumția de legalitate prevăzută de lege în vederea

punerii în executare.

54 lit. j) din Statut încalcă libertatea de a contracta, interdicția instituită

prin act nefiind prevăzută de lege, arătând că prin dispozițiile contestate se

intervine practic în raportul dintre creditor și executor, suprimându-se orice

posibilitate ca părțile să negocieze;

54 lit. j) împietează asupra deductibilității cheltuielilor cu executarea

silită, existând riscul ca orice cheltuială privind executarea silită să nu

poată fi considerată deductibilă;

l) din Statut încalcă prevederile Legii nr. 188/2000, nefiind permisă

modificarea unui act normativ cu forță juridică superioară, arătând că, prin

aceste dispoziții, UNEJ a înțeles să condiționeze inițierea oricăror acte de

executare silită de perceperea onorariului minim prevăzut de dispozițiile

legale - OMJ nr. 2561/C/2012.

l) din Statut încalcă disp. art. 5 alin. (1) din Legea nr. 21/1996 și art. 101

din Tratatul Comunităților Europene.

Sub aspectul pagubei

iminente, reclamanta a arătat că: (1) măsurile dispuse afectează însăși

modalitatea în care instituțiile de credit au înțeles să își organizeze

activitatea de executare silită pentru portofoliul de credite neperformante,

contractele încheiate stabilind reguli administrative privind gestionarea

dosarelor și raportarea activităților desfășurate, respectiv modalitatea de

achitare a onorariilor cuvenite pentru serviciile prestate de executor; (2)

aplicarea măsurilor dispuse conduc la modificarea sistemului de plată concordant

cu activitățile desfășurate și de motivare a executorilor judecătorești pentru

recuperarea în condiții de eficiență a creditelor neperformante; (3) urmând

acest model economic, instituțiile de credit și-au prefigurat pentru anul în

curs anumite costuri legate de recuperarea creditelor neperformante (aprobate

în cadrul structurilor interne), modificarea acestuia având un impact pe termen

scurt asupra costurilor creditelor acordate, inclusiv a dobânzii; (4) în speță

prejudiciul este nu doar previzibil, dar și cert, în sensul că măsurile

contestate se reflectă în costuri concrete pe care instituțiile de credit sunt

obligate să le avanseze în cazul implementării acestora.

Prin întâmpinarea

formulată în cauză, pârâta a invocat excepțiile lipsei calității procesuale

active și a inadmisibilității, iar pe fond a solicitat respingerea cererii ca

neîntemeiată.

instanței de fond

Prin Sentința civilă

nr. 5223 din 24 septembrie 2012, Curtea de Apel București, secția a VIII-a

contencios administrativ și fiscal, a dispus următoarele:

- a respins ca

neîntemeiate excepțiile lipsei calității procesuale active și a

inadmisibilității, invocate de pârâtă,

- a respins cererea

de suspendare formulată de reclamanta Asociația Română a Băncilor, în

contradictoriu cu pârâta Uniunea Națională a Executorilor Judecătorești din

România, ca fiind neîntemeiată,

- a obligat

reclamanta la plata către pârâtă a sumei de 4.000 RON cu titlu de cheltuieli de

judecată (onorariu avocat).

Pentru a pronunța

această soluție, instanța de fond a reținut că excepția lipsei calității

procesuale active este neîntemeiată, întrucât Asociația Română a Băncilor nu

acționează în nume și în interes propriu, ci în calitate de asociație

profesională cu drept de reprezentare a instituțiilor de credit ce au aderat la

respectiva organizație, în scopul protejării drepturilor și intereselor

legitime ale acestora, conform dispozițiilor art. 2 și art. 5 lit. a) din

Statutul ARB.

Instanța a respins ca

neîntemeiată și excepția inadmisibilității, apreciind că Uniunea Națională a

Executorilor Judecătorești este o autoritate publică în sensul dispozițiilor

art. 2 alin. ( 1) lit. b) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, că actul a cărui

suspendare se solicită este un act administrativ în sensul prevederilor art. 2

alin. ( 1) lit. c) din același act normativ, iar, întrucât prin actul în

discuție s-au instituit anumite obligații în sarcina executorilor

judecătorești, trebuie admis că este emis în regim de putere publică, fiind

lipsită de relevanță împrejurarea că sfera destinatarilor actului aprobat prin

hotărârea UNEJ este restrânsă la corpul executorilor judecătorești. Instanța a

apreciat că argumentele în sine nu justifică respingerea cererii ca

inadmisibilă, acestea ținând de fondul cererii de suspendare, admisibilă

condiționat de îndeplinirea anumitor condiții legale.

Asupra fondului

cererii de suspendare, instanța a apreciat că cererea de suspendare este

neîntemeiată, fiind astfel respinsă, pentru următoarele considerente:

În fapt, prin

Hotărârea nr. 1 din 19 mai 2012, în partea contestată în prezenta cauză, a fost

modificat Statutul Uniunii Naționale a Executorilor Judecătorești și al

profesiei de executor judecătoresc, în sensul că la art. 54 au fost introduse

două noi obligații în sarcina membrilor Uniunii, respectiv:

j) să nu încheie

contracte, convenții, protocoale sau orice alte înscrisuri cu privire la

executarea silită și în legătură cu aceasta, cu excepția celor prevăzute de

lege;

(...)

l) să aibă evidențiat

și încasat cel puțin onorariul minim, prevăzut de legislația în vigoare, în

fiecare dosar execuțional, la data declanșării procedurii execuționale.

Instanța a reținut

că, în conformitate cu art. 15 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004 a

contenciosului administrativ, astfel cum a fost modificată și completată,

măsura suspendării actelor administrative poate fi dispusă numai în cazuri bine

justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente.

Instanța a apreciat,

că în speță nu este îndeplinită condiția referitoare la cazul bine justificat,

din moment ce acesta este indicat de către reclamantă ca fiind chiar argumente

ce țin de fondul cauzei și în baza cărora poate fi solicitată anularea actului

administrativ criticat, iar singurul motiv care se subscrie în mod real

conceptului de caz bine justificat, în sensul dispozițiilor Legii

contenciosului administrativ, este reprezentat de pretinsa lipsă de

capacitate/competență a Congresului UNEJ de a adopta acte de tipul celui

contestat în speță.

S-a apreciat de către

instanță că neconformitatea actului cu legea, act cu forță juridică superioară,

nu constituie împrejurări ce ar putea fi subsumate conceptului de caz bine

justificat, ci constituie substanțiale probleme de drept ce pot fi analizate

exclusiv în cadrul acțiunii în anularea respectivelor acte și că pentru

rezolvarea problemelor de drept ridicate de reclamantă este necesară o analiză

temeinică a situației de fapt și a normelor de drept incidente, împrejurare

care ar presupune o prejudecare a fondului cauzei, iar nu o analiză a aparenței

de legalitate a actelor administrative contestate.

Făcând totuși o

analiză de suprafață în raport de considerentele invocate și subsumate de

reclamantă conceptului de caz bine justificat, instanța a apreciat că este

neîntemeiată susținerea acesteia în sensul că prin Hotărârea UNEJ nr. 1/2012,

prin care au fost introduse lit. j) și l) în art. 54 din Statutul UNEJ, s-ar fi

interzis orice posibilitate de reglementare convențională a relațiilor dintre

creditorii din executarea silită, inclusiv instituțiile de credit, și executorii

judecătorești, cu privire și în legătură cu executarea silită.

Astfel, instanța a

reținut că prin dispoziția criticată în speță este expres recunoscută

posibilitatea încheierii de contracte, convenții, protocoale sau orice alte

înscrisuri cu privire la executarea silită și în legătură cu aceasta, prevăzute

de lege, fiind firesc a nu fi permisă încheierea de acte ce nu sunt prevăzute

de lege, deci contrare legii.

În ceea ce privește

consecințele adoptării dispozițiilor art. 54 lit. j) asupra deductibilității

cheltuielilor cu executarea silită, respectiv argumentul reclamantei că în

lipsa încheierii unor contracte cu executorii există riscul ca orice cheltuială

privind executarea să nu poată fi considerată deductibilă, instanța a constatat

că nu este invocat în fapt niciun motiv de nelegalitate a actului

administrativ, fiind invocat exclusiv un argument ce ține de oportunitatea

reglementării.

Cu privire la art. 54

lit. l), de asemenea introdus prin Hotărârea UNEJ nr. 1/2012, instanța de fond

a reținut că, deși reclamanta a invocat în esență faptul că este condiționată

începerea oricărui demers de executare silită de achitarea onorariului minim

stabilit de dispozițiile legale în vigoare în materie, trebuie observat că

achitarea onorariului minim nu înseamnă și achitarea onorariului integral

aferent unei executări silite, iar respectivul onorariu ce trebuie achitat

anticipat se înscrie în cheltuielile ce se avansează, respectiv se suportă în

condițiile dispozițiilor art. 371

7

C. proc. civ.

Instanța a apreciat că

dispoziția prin care se instituie obligația executorului judecătoresc de a avea

evidențiat și încasat cel puțin onorariul minim prevăzut de legislația în

vigoare în fiecare dosar execuțional la data declanșării procedurii

execuționale nu poate să contravină dispozițiilor art. 5 alin. (1) din Legea

nr. 21/1996 și prevederilor art. 101 din Tratatul Comunităților Europene, dată

fiind importanță serviciului public realizat de executorul judecătoresc, dar și

obligațiile statuate de cele 3 norme în discuție.

În ceea ce privește

paguba iminentă, instanța a apreciat că nu este îndeplinită nici această

condiție, reținând că reclamanta nu a făcut dovada legăturii de cauzalitate

între reglementarea criticată și consecințele pe care le-a invocat ca pagubă

iminentă, că eventuale modificări în modul de desfășurare a activității nu

reprezintă prin sine un prejudiciu material, paguba iminentă nefiind invocată

sub forma perturbării funcționării autorității publice/serviciului public.

A mai reținut

instanța că nu s-a făcut dovada, dincolo de orice dubiu rezonabil, a efectelor

invocate de reclamantă, fiind vorba în fapt de posibile consecințe și că nu

poate primi susținerile reclamantei sub aspectul pierderilor acumulate de

instituțiile de credit, din moment ce prin cele două dispoziții criticate se

prevede obligația încheierii doar a actelor prevăzute de lege și a încasării și

evidențierii cel puțin a onorariului minim în fiecare dosar execuțional la data

declanșării procedurii execuționale.

Nefiind îndeplinite

condițiile cumulative prevăzute de art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004,

instanța a respins cererea de suspendare ca neîntemeiată, iar sub aspectul

aplicării dispozițiilor art. 274 C. proc. civ., văzând că reclamantei îi

aparține culpa procesuală, căzând în pretențiile formulate, instanța a

obligat-o pe aceasta la plata către pârâtă a sumei de 4.000 RON cu titlu de

cheltuieli de judecată (onorariu avocat).

în cauză

Împotriva acestei

hotărâri a declarat recurs reclamanta Asociația Română a Băncilor, criticând-o

pentru nelegalitate și netemeinicie.

S-au invocat

prevederile art. 304 pct. 7 și 9 C. proc. civ.

S-a reținut că din

eroare recurenta a menționat că atacă Încheierea din 17 septembrie 2012, cât

timp aceasta face parte integrantă din Sentința civilă nr. 5223/2012.

3.1. Recurenta invocă

erori fundamentale ale instanței de fond privind interpretarea și aplicarea

dispozițiilor legale incidente în cauză. Motivare contradictorie.

3.1.1. Interpretarea

instanței de judecată a dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, în sensul

că admisibilitatea unei cereri de suspendare este condiționată de invocarea

unei împrejurări așa-zis formale privind actul administrativ atacat este

fundamental greșită.

Prin caz bine

justificat în sensul art. 2 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 se înțelege acea

împrejurare legată de starea de fapt și de drept, care este de natură să creeze

o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Limitarea dreptului

de a formula cerere de suspendare, doar la acele împrejurări care privesc

necompetența autorității de a emite actul, lipsa temeiului legal, declararea ca

neconstituțională a ordonanței guvernului în baza căreia a fost emis actul,

modificarea parțială a actului administrativ de către autoritatea emitentă, anularea

parțială a actului de către autoritatea ierarhic superioară, este contrară

prevederilor Legii contenciosului administrativ.

3.1.2. Analiza

instanței de judecată rezultată din cuprinsul hotărârii pronunțate este formală

și depășește limitele unei analize ce poate fi circumscrisă unei pipăiri a

fondului, specifică cererilor de suspendare.

Considerentele primei

instanțe pronunțate cu privire la unele dintre motivele invocate exced

analizei, ce se poate realiza în cadrul unei cereri de suspendare.

3.1.3. Abordarea

instanței de fond este contradictorie.

Pe de o parte,

instanța afirmă principiul potrivit căruia în cadrul unei cereri de suspendare

pot fi analizate doar acele "motive reale" care se subscriu

conceptului de caz bine justificat, caz în care instanța de fond a considerat a

fi apt de analiză doar unul dintre motivele invocate, iar, pe de altă parte,

aceeași instanță conchide ce poate face o analiză de suprafață a susținerilor.

3.2. Contrar celor

reținute de prima instanță, în cauză sunt îndeplinite condițiile de

admisibilitate ale cererii de suspendare.

3.2.1. Existența

cazului bine justificat

Recurenta precizează

că nu a contestat în speță că UNEJ nu are atribuția de a adopta Statutul său,

ceea ce s-a contestat este atribuția UNEJ de a adopta măsurile contestate.

Prevederile art. 54

din Statutul UNEJ interzic orice posibilitate de reglementare convențională a

derulării relațiilor dintre creditorii din executarea silită, beneficiarii

serviciilor de executare silită a debitorilor împotriva căreia există un titlu

executoriu și executorii judecătorești.

Prin aceste

dispoziții este condiționată inițierea oricărui demers de executare silită de

achitarea onorariului minim stabilit de dispozițiile legale în materie.

Intimata a intervenit

în legislația în materie, a reglementat o interdicție cu privire la o libertate

fundamentală și a modificat indirect aplicarea dispozițiilor Legii nr.

188/2000.

Deși instanța de fond

recunoaște că libertatea de a contracta nu poate fi îngrădită decât prin lege,

ajunge la concluzia interdicției de a încheia anumite acte juridice, deși legea

nu a restrâns un asemenea drept.

Argumentul încălcării

prevederilor Legii nr. 188/2000 a fost respins de judecătorul fondului, care a

arătat că acesta nu poate fi analizat decât în cadrul acțiunii în anularea

actului administrativ.

Interpretarea este

greșită, argumentul regăsindu-se printre împrejurările de fapt și de drept ce

afectează legalitatea actului administrativ.

Și respingerea

argumentului privind afectarea mediului concurențial este dată cu încălcarea

legii, respectiv cu încălcarea prevederilor art. 101 din Tratatul Comunităților

Europene.

Limitarea concurenței

poate fi realizată numai în anumite situații excepționale, este permisă numai

de către autoritățile competente, pe baza unei notificări, or intimata UNEJ nu

a parcurs o astfel de procedură.

3.2.2. Existența

pagubei iminente.

Instanța de fond a

omis să aibă în vedere că scopul unei cereri de suspendare este acela de a

preveni paguba iminentă și nu de a constata existența ei.

Măsurile dispuse de

intimată prejudiciază instituțiile de credit, afectează însăși modalitatea în

care instituțiile de credit au înțeles să își organizeze activitatea de

executare silită pentru portofoliul de credite neperformante, conduc la

modificarea sistemului de plată.

formulate de intimata-pârâtă Uniunea Națională a Executorilor Judecătorești

(UNEJ)

Prin întâmpinarea

depusă la dosar intimata solicită respingerea recursului ca nefondat, arătând

că Hotărârea nr. 1/2012 a Congresului UNEJ constituie o reglementare internă

pentru corpul executorilor judecătorești, este un act de drept privat, nu a

fost emisă pentru exercitarea vreunei puteri publice.

Intimata consideră că

Hotărârea nr. 1/2012 este legală, nu se aduce niciun prejudiciu băncilor creditoare,

iar încasarea onorariului minim la data declanșării procedurii execuționale nu

afectează bugetul creditorilor.

II. Considerentele

Înaltei Curți - instanța competentă să soluționeze cale de atac extraordinară

exercitată

fondat

1.1. Prima instanță a

reținut în mod corect că existența unui caz bine justificat poate fi reținută

dacă din împrejurările cauzei ar rezulta o îndoială puternică și evidentă

asupra prezumției de legalitate.

Împrejurările de fapt

și de drept, conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, pot fi

atât formale, cât și substanțiale. Singura condiție este ca acestea să se

releve în mod evident, puternic și să nu fie necesar să se administreze probe

în dovedirea lor.

Argumentele invocate

de recurenta-reclamantă, respectiv:

- competența UNEJ de

a emite dispozițiile legale atacate din perspectiva încălcării actului normativ

cu forță superioară;

- încălcarea

libertății de a contracta;

- modificarea unui

act normativ cu forță juridică superioară;

- încălcarea dispozițiilor

art. 5 alin. (1) din Legea nr. 21/1996 și a art. 101 din Tratatul Comunităților

Europene, constituie împrejurări ce ar putea conduce la dovedirea existenței

cazului bine justificat, fără a se prejudeca fondul cauzei.

1.2. Asupra primului

motiv de invocat de recurentă, necompetența UNEJ de a dispune asupra aspectelor

care fac obiectul celor două dispoziții introduse în Statutul UNEJ prin

Hotărârea nr. 1/2012 se va constata că judecătorul fondului a realizat o

motivare ce nu are legătură cu cele învederate de reclamantă.

Competența UNEJ a

fost contestată din perspectiva adoptării unor măsuri ce contravin legii,

definită ca act normativ cu forță juridică superioară.

UNEJ are competența

să-și adopte Statutul propriu sau alte acte permise de Legea nr. 188/2000, dar

aceste acte trebuie să fie conforme principiilor de drept și legilor în

domeniu.

Încălcarea

dispozițiilor art. 54 lit. j) din Statut, potrivit cărora "executorilor

judecătorești le este interzis să încheie orice fel de contracte, protocoale

sau orice alte înscrisuri cu privire la executarea silită și în legătură cu

acestea, cu excepția celor prevăzute de lege", nu reprezintă o împrejurare

de fapt/de drept care să conducă la existența unui caz bine justificat.

Recurenta-reclamantă

nu a explicat modul în care textul din Hotărârea nr. 1/2010 este contrar

principiilor de drept, codului civil și altor litigii în materie.

Cea de a doua

încălcare a dispozițiilor art. 54 lit. l) din Statut să aibă evidențiat și

încasat cel puțin onorariul minim, prevăzut de legislația în vigoare, în

fiecare dosar execuțional, la data declanșării procedurii execuționale se

dovedește a reprezenta o veritabilă împrejurare pentru existența cazului bine

justificat.

Lecturând

dispozițiile art. 39 alin. (3) din Legea nr. 188/2000, se constată că

"executorii judecătorești nu pot condiționa punerea în executare a

hotărârilor judecătorești de plată anticipată a onorariului".

Dispoziția cuprinsă

în Hotărârea nr. 1/2012 prin care se modifică Statutul UNEJ este în mod evident

contrară Legii nr. 188/2000, act normativ cu forță juridică superioară

hotărârilor și Statutului UNEJ.

Din această

perspectivă și ținând seama de Sentința civilă nr. 823 din 25 februarie 2013 a

Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal,

pronunțată în Dosar nr. 7405/2/2012 prin care s-a anulat Hotărârea UNEJ nr.

1/2012 cu privire la art. I pct. 7, cu referire la introducerea lit. l) în art.

54 din Statutul UNEJ, împrejurarea invocată constituie caz bine justificat și

poate conduce la suspendarea executării parțiale a actului administrativ din

prezenta cauză.

Motivul referitor la

încălcarea dispozițiilor art. 5 alin. (1) din Legea nr. 21/1996 privind

concurența și a art. 101 din Tratatul Comunităților Europene poate fi dovedit

numai în urma unei analize minuțioase asupra condițiilor ce conduc la afectarea

concurenței și nu poate fi făcută în cadrul procedurii sumare prevăzute de art.

14 din Legea nr. 554/2004.

1.3. Paguba iminentă,

definită ca fiind "prejudiciul material viitor și previzibil, sau după

caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a

funcționării unui serviciu public" presupune prezentarea unor probe din

perspectiva prejudiciului.

Prima instanță,

cerând reclamantei dovada certă a producerii prejudiciului a realizat o

interpretare și aplicare greșită a legii.

În speță, recurenta a

dovedit o eventuală pagubă rezultată din aplicarea dispoziției contrare legii

și anume pierderile datorate avansării unor sume de bani, modificarea

activității de executare silită etc.

în temeiul art. 312 alin. (1) teza I și alin. (3) C. proc. civ., coroborat cu

art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 modificată și completată, recursul va

fi admis, ceea ce va conduce la modificarea sentinței recurate.

În temeiul art. 14 și

15 din Legea nr. 554/2004 modificată și completată, se va admite în parte

cererea formulată, se va dispune suspendarea executării art. I pct. 7 din

Hotărârea UNEJ nr. 1 din 19 mai 2012, prin care a fost completat Statutul UNEJ

cu dispozițiile art. 54 lit. l), până la soluționarea irevocabilă a cauzei.

Se vor menține

celelalte dispoziții ale sentinței, cu excepția obligării reclamantului la

cheltuieli de judecată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul

declarat de Asociația Română a Băncilor împotriva Sentinței civile nr. 5223 din

24 septembrie 2012 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal.

Modifică în parte

sentința recurată.

Admite în parte

cererea formulată de reclamant și dispune suspendarea executării art. I pct. 7

din Hotărârea U.N.E.J. nr. 1 din 19 mai 2012, prin care a fost completat

Statutul U.N.E.J. cu dispozițiile art. 54 lit. l), până la soluționarea

irevocabilă a cauzei.

Menține celelalte

dispoziții ale sentinței, cu excepția obligării reclamantei la plata

cheltuielilor de judecată.

Irevocabilă.

Pronunțată, în

ședință publică, astăzi 4 aprilie 2013.

Procesat de GGC - CL