ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1400/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1400/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

instanță.

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de

Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta

A.G.V.P.S.R. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii

și Dezvoltării Rurale, anularea Ordinului nr. 539 emis de acesta la 25 august

2009, pentru aprobarea regimului permiselor de vânătoare.

Ulterior, reclamanta

a formulat și cerere precizatoare prin care a chemat în judecată, în calitate

de pârât, și Ministerul Mediului și Pădurilor, față de prevederile H.G. nr.

1635/2009.

În motivarea

acțiunii, reclamanta a arătat că la data de 2 septembrie 2009 fost publicat în

M. Of. nr. 606 și 606 bis Ordinul nr. 539/2009, pentru aprobarea regimului

permisului de vânătoare - Anexa nr. 1 la prezenta. Prin acest act normativ au

fost aprobate două regulamente, respectiv Regulamentul pentru obținerea

permiselor de vânătoare și Regulamentul pentru tipărirea, înscrierea,

gestionarea, eliberarea și anularea permiselor de vânătoare și pentru

preschimbarea permiselor de vânătoare aflate în uz, susținând că acest act

adăugă nepermis la lege sau vine în contradicție cu unele prevederi ale

acesteia, încălcând legea care este act normativ cu forță superioară.

Astfel, a arătat că

au fost încălcate dispozițiilor Legii nr. 52/2003 privind transparența

decizională în administrația publică, dispozițiile Legii nr. 407/2006, precum

și cele ale Legii nr. 295/2004.

Prin întâmpinare,

pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a invocat excepția lipsei

calității procesuale pasive.

Pârâtul Ministerul

Mediului și Pădurilor, prin întâmpinare, a solicitat respingerea acțiunii ca

neîntemeiată.

de apel

Prin Sentința nr.

5253 din 22 decembrie 2010, Curtea de Apel București, secția a VIII-a

contencios administrativ și fiscal, a respins excepția privind lipsa calității

procesuale pasive invocată de pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării

Rurale, a admis acțiunea formulată de reclamantă, dispunând anularea în

totalitate a Ordinului nr. 539 emis la 25 august 2009 de acest pârât.

Pentru a pronunța

această soluție, prima instanță a reținut, în esență, următoarele:

În privința excepției

privind lipsa calității procesuale pasive a Ministerului Agriculturii și

Dezvoltării Rurale, a reținut că acesta are calitate în considerarea faptului

că este inițiatorul și emitentul ordinului contestat.

Pe fondul cauzei,

prima instanță a reținut că pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării

Rurale nu a ținut seama de dispozițiile imperative ale Legii nr. 24/2000,

republicată, privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor

normative, cuprinse în art. 4 alin. (3), art. 13 lit. b), art. 77, art. 78.

Contrar celor

susținute de pârât, a reținut că proiectul Ordinului nr. 539/2009 nu a fost

afișat pe site-ul Ministerului Agriculturii, fiind afișate două proiecte de

ordin care reglementau două probleme diferite, așa cum rezultă, fără echivoc,

din anexele nr. 5 și 6 ale cererii introductive.

Prima instanță a

reținut că Ordinul nr. 539/2009 cuprinde prevederi cu totul noi, iar

respectarea dispozițiilor Legii nr. 52/2003 și faptul că doar 4 asociații ale

vânătorilor și pescarilor sportivi din județele Timiș, Sibiu, Gorj și Galați ar

fi formulat observații și propuneri la proiectul acestui ordin, astfel cum

susține pârâtul, nu se confirmă în cauză.

La cele două proiecte

afișate pe site-ul Ministerului a făcut observații concrete A.G.V.P.S.R., în

numele și pentru cele 137 de asociații afiliate la cea dată, observații ce se

regăsesc în anexele nr. 7' și 7" atașate cererii introductive, situație

precizată cu claritate în pct. 5 și 6 din anexa nr. 8 la cererea introductivă.

Cele 4 asociații

menționate nu au făcut observații și sugestii pe marginea proiectului Ordinului

nr. 539/2009, ci, la cererea expresă a pârâtului, au trimis câteva seturi de

întrebări și răspunsuri, incluse de acesta în Anexa nr. 6 la Regulamentul

pentru obținerea permisului de vânătoare.

În speță, nu se

susține nici afirmația că avizul Consiliului Național de Vânătoare se putea

obține înainte de finalizarea proiectului ca urmare a propunerilor,

observațiilor și sugestiilor transmise de persoanele interesate, în interiorul

termenului prevăzut de Legea nr. 52/2003 în acest sens.

Invocarea

prevederilor art. 13 alin. (1) și art. 15 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 nu

are vreo legătură cu ordinul în litigiu. Avizul Consiliului Național de

Vânătoare a fost dat pe două proiecte de ordin, diferite de Ordinul nr.

539/2009, iar avizul nr. 1 al acestui Consiliu nu a fost obținut prin votul

membrilor acestuia, dat pe fiecare articol în parte și apoi pe întregul

proiect.

Cât privește Anexa

nr. 6 a Regulamentului pentru obținerea permisului de vânătoare, care cuprinde

800 de seturi de întrebări și răspunsuri, prima instanță a reținut că nu

corespunde realității, iar proiectul anexei nr. 6 nu a fost publicat niciodată

pe site-ul ministerului și din acest motiv nu s-au putut formula observații,

sugestii, propuneri, nu a fost niciodată prezentat și discutat în cadrul

Consiliului Național de Vânătoare, astfel cum rezultă din actele dosarului.

Referitor la

afirmația Ministerului Agriculturii că poate adopta, potrivit art. 6 alin. (4)

din Legea nr. 407/2006, orice măsuri necesare în acord cu dispozițiile legale

privind regimul cinegetic prima instanță a apreciat că este corectă, însă

există confuzie între noțiunea „măsuri" și noțiunea „reglementări",

care, potrivit art. 56 alin. (1) din Legea nr. 407/2006, se pot emite doar în

limita legii.

Afirmația că „permisele

de vânătoare permanente" au caracter de documente de siguranță națională

este nelegală, în condițiile în care nici măcar permisul de armă nu este

calificat ca document de siguranță națională, sintagma nefiind cunoscută

printre documentele cu regim special, iar susținerea potrivit cu care

A.G.V.P.S.R. și-a arogat drepturi peste lege, prin art. 4 alin. (1) lit. c) din

Statutul său nu este reală, ea nu contravine art. 28 alin. (2) din Legea nr.

407/2006.

Prima instanță a avut

în vedere și prevederile art. 6 din Regulamentul pentru obținerea permiselor de

vânătoare, conform cărora sumarul solicitanților pentru efectuarea stagiaturii

este nelimitat, iar obligația organizării, de către asociațiile vânătorești, a

unei ședințe de tragere la punct fix și mobil cu arma de vânătoare în cadrul

perioadei de stagiatură, mai înainte de a prezenta certificat medical și cazier

contravine Legii nr. 295/2003. Această instruire poate avea loc doar în cadrul

unui curs special, organizat de societăți comerciale apreciate și avizate în

acest sens de organismele Ministerului Administrației și Internelor, nicidecum

de asociațiile vânătorești.

în cauză

Împotriva acestei

sentințe, considerând-o netemeinică și nelegală, au declarat recurs pârâții

Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și Ministerul Mediului și

Pădurilor, solicitând modificarea în tot a hotărârii instanței de fond, în

sensul respingerii acțiunii formulate de reclamanta A.G.V.P.S.R. ca nefondată.

În recurs se arată

că:

- Hotărârea

pronunțată este lipsită de temei legal ori a fost dată cu încălcarea sau

aplicarea greșită a legii, motiv de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc.

civ.

- Fiind o hotărâre

nesusceptibilă de calea de atac a apelului, instanța va putea să analizeze

cauza sub toate aspectele în baza art. 304

1

C. proc. civ.

Recurentul-pârât

Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale arată că în mod greșit instanța

de fond a respins excepția lipsei calității procesual pasive în cauză, în

condițiile în care în temeiul dispozițiilor art. 16

1

din Legea nr.

554/2004, a art. 7 din O.U.G. nr. 115/2009 și a art. 1 alin. (2) și (3) din

H.G. nr. 1635/2009, a înțeles să formuleze cerere de introducere în cauză a

Ministerului Mediului și Pădurilor, pentru constatarea transmisiunii calității

pasive în prezenta cauză și, ca o consecință directă, constatarea lipsei

calității procesuale pasive a Ministerului Agriculturii.

Reclamanta a chemat

în judecată Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale în calitate de pârât

deoarece până la apariția O.U.G. nr. 115/2009, ministerul era autoritatea

publică centrală care administra managementul silvic și cinegetic, calitate în

care a și emis ordinul a cărui anulare se solicită însă urmare modificărilor

legislative aduse de dispozițiile O.U.G. nr. 115/2009, transpuse prin H.G. nr.

1635/2009, cadrul procesual a fost modificat, în sensul că Ministerul Mediului

și Pădurilor se subrogă Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale.

În motivarea căii de

atac, pe fondul cauzei, prin argumente comune recurentele-pârâte aduc, în

esență următoarele critici sentinței recurate:

- În mod greșit

instanța de fond a reținut că Ordinul nr. 539/2009 încalcă prevederile Legii

nr. 52/2003, ale Legii nr. 407/2006, Legii nr. 295/2004 precum și dispozițiile

Legii nr. 24/2000.

Se arată că emiterea

actului administrativ contestat s-a realizat cu respectarea dispozițiilor de

tehnică legislativă în vigoare la data emiterii hotărârii, respectiv Legea nr.

24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor

normative, în concordanță cu prevederile art. 6 alin. (4) și art. 56 alin. (1)

din Legea vânătorii. Proiectul ordinului a fost avizat de Consiliul Național de

Vânătoare (avizul nr. 1/2009), și că prevederile ordinului în discuție nu

contravin și nu denaturează sensul și scopul dispozițiilor legale în aplicarea

cărora au fost emise.

În ceea ce privește

Anexa nr. 6 la Regulamentul pentru obținerea permisului de vânătoare, denumită

"Set de întrebări și răspunsuri privind examenul de vânători”, precizează

faptul că în cadrul ședinței de avizare a Consiliului Național de Vânătoare,

membrii consiliului au propus și au avizat prin vot majoritar forma și

conținutul acesteia așa cum este prezentat și în procesul-verbal încheiat la

sfârșitul ședinței.

Mai mult până la

intrarea în vigoare a Ordinului nr. 539/2009, examinarea candidaților pentru

promovarea examenului de vânător se făcea în baza întrebărilor cuprinse în

"Chestionarul pentru evaluarea cunoștințelor teoretice la examenul de

vânător" care nu era aprobat de către administratorul fondului cinegetic

național.

Recurenții susțin

caracterul de document de siguranță națională al permisului de vânătoare

permanent care este dat de faptul că deținătorii acestuia pot solicita

autorităților competente dreptul de a purta și utiliza arme de vânătoare în

conformitate cu prevederile art. 37 alin. (1) din Legea nr. 295/2004 privind

regimul armelor și munițiilor.

Mai arată că fișa

medicală și cazierul judiciar din care să rezulte că un candidat este apt

pentru a deține permis de armă sunt obligatorii înainte de susținerea

examenului pentru obținerea permisului de vânătoare permanent motiv pentru care

în mod greșit s-a reținut de prima instanță că Regulamentul pentru obținerea

permisului de vânătoare, încalcă prevederile Legii nr. 295/2004 privind regimul

armelor și munițiilor.

În concluzie susține

recurentul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale că anularea acestui

ordin ar crea statului, reprezentat de autoritatea publică centrală care

răspunde de silvicultură, în calitate de administrator al fondului cinegetic

național, mari greutăți privind îndeplinirea atribuțiilor care revin prin lege

în activitatea de administrare, ceea ce ar duce la dezorganizarea activității

de conservare a biodiversității.

intimatei-reclamante.

Intimata-reclamantă

A.G.V.P.S.R. nu a formulat întâmpinare conform art. 308 art. 2 C. proc. civ.

însă prin concluziile scrise depuse la dosar a solicitat respingerea

recursurilor ca nefondate și menținerea ca legală și temeinică a hotărârii

instanței de fond atât în privința calității procesuale a emitentului actului

cât și asupra motivelor de nelegalitate invocate cu privire la actul

administrativ atacat.

Susține că motivele

de recurs formulate de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale sunt o

reluare a apărărilor din întâmpinarea depusă la fondul cauzei pe care prima

instanță a avut-o în vedere când s-a pronunțat pe fondul cauzei.

II. Considerentele

Înaltei Curți asupra recursurilor.

Înalta Curte,

analizând recursurile în raport de criticile formulate, de înscrisurile

existente la dosarul cauzei, de apărările părților, de dispozițiile incidente,

apreciază că acestea sunt fondate pentru considerentele ce urmează a fi expuse.

fapt și de drept relevante.

Intimata-reclamantă

A.G.V.P.S.R. a supus controlului de legalitate exercitat de instanța de

contencios administrativ Ordinul nr. 539/2009 emis de Ministerul Agriculturii,

Pădurilor și Dezvoltării Rurale, pentru aprobarea regimului permiselor de

vânătoare.

Prin acest act

normativ au fost aprobate două regulamente respectiv, Regulamentul pentru

obținerea permiselor de vânătoare, prevăzut la anexa nr. 1 și Conținutul și

modelul permisului de vânătoare permanent, prevăzute în anexa nr. 2

În preambulul

ordinului menționat s-a prevăzut că acest act administrativ a fost emis în baza

prevederilor art. 6 alin. (1) lit. r) și alin. (4) ale art. 28 și art. 56 alin.

(1) din Legea vânătorii și protecției fondului cinegetic nr. 407/2006, cu

modificările și completările ulterioare, având la bază avizul Consiliului

Național de Vânătoare nr. 1/2009 și Referatul de aprobare din 23 martie 2009 al

Direcției Generale de Regim Silvic și Cinegetic.

În esență,

intimata-reclamantă a invocat pe de o parte motive de nelegalitate constând în

încălcarea unor prevederi cu caracter imperativ ale Legii nr. 407/2006 și ale

Legii nr. 295/2004 și pe de altă parte exercitarea abuzivă a dreptului de

apreciere al autorității emitente care se substituie în fapt legislativului.

Curtea de Apel a

dispus admiterea acțiunii pentru motivele arătate la pct. I.1 din prezenta

decizie, în esență reținând încălcarea dispozițiilor drepturilor imperative ale

Legii nr. 24/2000, republicată, privind normele de tehnică legislativă pentru

elaborarea actelor normative cuprinse în art. 4 alin. (3), art. 13 lit. b) art.

77 și 78.

Analizând pe rând

motivele de recurs pronunțate Înalta Curte constată următoarele:

Cu privire la

încălcarea dispozițiilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică

legislativă pentru elaborarea actelor normative, este de reținut că Proiectul

de Ordin a fost supus dezbaterii publice prin afișare pe site-ul Ministerului

Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale în perioada 25 iunie 2009 - 29

august 2009 pe o durata de 65 de zile, pentru ca toți cei interesați să poată formula

propuneri și observații, în conformitate cu prevederile art. 6 alin. (2) din

Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică,

sub forma a 2 regulamente, pe care Ordinul nr. 539/2009 le reunește într-un tot

unitar.

Astfel, ca urmare a

observațiilor primite în perioada de dezbatere publică, a propunerilor și

observațiilor membrilor Consiliului Național de Vânătoare din timpul ședinței

de avizare, a Avizului nr. 1 al Consiliului Național de Vânătoare, în acord cu

prevederile art. 13. alin. (1) și art. 15 alin. (3) din Legea nr. 24/2000

privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative,

Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale a aprobat proiectul de

ordin sus-menționat sub forma Ordinului nr. 539/2009 pentru aprobarea regimului

permiselor de vânătoare, prin unirea celor doua proiecte de ordin aflate în

dezbatere publică, ce aveau același obiect, respectiv "regimul permiselor

de vânătoare".

Așa cum rezultă din

preambulul ordinului, la baza acestuia a stat avizul Consiliului Național de

Vânătoare în conformitate cu prevederile art. 56 din Legea vânătorii și

protecției fondului cinegetic nr. 407/2006 cu modificările și completările

ulterioare.

Chiar dacă a

manifestat o oarecare grabă în supunerea spre avizare a proiectului de ordin

pentru aprobarea regimului permiselor de vânătoare, intimata-reclamantă

A.G.V.P.S.R. a fost prezentată la Consiliul Național pentru Vânătoare, nefiind

luată prin surprindere de prevederile proiectului supus dezbaterii publice în

conformitate cu prevederile Legii nr. 52/2003.

Reprezentantul

asociației a formulat observații la proiectul de ordin, fiind invitat să

participe la ședința de constituire a Consiliului Național de Vânătoare,

programată în data de 08 iulie 2009, când a participat la această ședință așa

cum rezultă din procesul-verbal din 8 iulie 2009, neputând astfel invoca

existența unei vătămări într-un drept sau interes legitim.

Prin Notele scrise

depuse la instanța de fond reclamanta a invocat încălcarea art. 4 alin. (3)

art. 13 lit. b), art. 77, 78 din Legea nr. 24/2000, în temeiul cărora ordinele

cu caracter normativ se emit pe baza și în executarea legilor, Ordonanțelor și

Hotărârilor Guvernului, proiectul de act normativ nu poate depăși limitele

competenței stabilite prin actul de nivel superior și trebuie să se limiteze

strict la cadrul stabilit de actele pe baza și în executarea cărora au fost

emise.

Așa cum s-a reținut

anterior actul administrativ atacat a fost emis în conformitate cu prevederile

Legii nr. 407/2006, fără a fi încălcate dispozițiile legale privind normele de

tehnică legislativă.

Mai mult potrivit

art. 8 alin. (1

1

) din Legea nr. 554/2004, persoanele fizice sau

juridice de drept privat pot formula cereri prin care să invoce apărarea unui

interes legitim public (în speță - respectarea ordinii de drept, a legalității

obiective) numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim

public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului

legitim privat.

Această condiție nu

este îndeplinită în cauză, intimata-reclamantă invocând încălcarea art. 77 - 76

din Legea nr. 24/2000 fără a preciza în ce mod această încălcare i-a vătămat

drepturile ori interesele legitime sau a împiedicat-o să-și orienteze conduita

în sensul conformității cu legea.

Reglementarea

regimului permiselor de vânătoare este o atribuție a administratorului fondului

cinegetic astfel cum prevede art. 6 alin. (1) lit. r) din Legea vânătorii. De

altfel și în art. 56 din același act normativ se arată că: „în scopul

administrării și gestionării fondului cinegetic într-o concepție unitară,

administratorul elaborează și aprobă, cu avizul Consiliului Național de

Vânătoare, în limita prevederilor prezentei legi, regulamente, instrucțiuni și

reglementări tehnice."

În acest context

celelalte critici aduse actului atacat de reclamantă țin de dreptul de

apreciere al autorității emitente, Înalta Curte constatând că nu sunt elemente

din care să rezulte un abuz, în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr.

554/2004 a contenciosului administrativ.

În aceste condiții se

constată că dreptul de apreciere al autorității publice chemate în judecată a

fost exercitat în cadrul limitelor competenței prevăzute de lege, pentru

aprobarea modelului permiselor de vânătoare, evidența persoanelor care au

dobândit calitatea de vânător, posibilitatea de a accede a candidaților ca

viitori vânători.

Motivul de recurs, de

nelegalitate, prevăzut la art. 304 pct. 9 C. proc. civ. invocat de recurentul

Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale privind rezolvarea excepției

lipsei calității procesuale pasive, este nefondat, în condițiile în care

această autoritate a elaborat și emis actul atacat, având calitate procesuală

pasivă în cauză, iar hotărârea pronunțată îi este opozabilă.

Astfel sesizată cu

recursul declarat de cele două pârâte care au calitate procesual pasivă în

cauză, Înalta Curte constată că nu sunt elemente din care să rezulte că dreptul

de apreciere al autorității emitente a fost exercitat abuziv sau că actul

atacat a fost emis cu încălcarea unor dispoziții normative imperative, motiv

pentru care se impunea respingerea acțiunii formulată de reclamantă.

soluției instanței de recurs.

În consecință în

temeiul prevăzut de art. 312 alin. (1) și (3) C. proc. civ. și art. 20 din

Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursurile și va modifica în parte

soluția atacată cu menținerea celorlalte dispoziții ale hotărârii primei

instanțe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile

declarate de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și Ministerul

Mediului și Pădurilor împotriva Sentinței nr. 5253 din 22 decembrie 2010 a

Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Modifică în parte

sentința, în sensul că respinge acțiunea formulată de reclamanta A.G.V.P.S.R.

ca nefondată.

Menține celelalte

dispoziții ale sentinței.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 15 martie 2012.

Procesat de GGC - AS