ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1400/2012

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Obiectul acțiunii și procedura în primă instanță. Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A.G.V.P.S.R. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, anularea Ordinului nr. 539 emis de acesta la 25 august 2009, pentru aprobarea regimului permiselor de vânătoare. Ulterior, reclamanta a formulat și cerere precizatoare prin care a chemat în judecată, în calitate de pârât, și Ministerul Mediului și Pădurilor, față de prevederile H.G. nr. 1635/2009. În motivarea acțiunii, reclamanta a arătat că la data de 2 septembrie 2009 fost publicat în M. Of.

nr. 606 și 606 bis Ordinul nr. 539/2009, pentru aprobarea regimului permisului de vânătoare - Anexa nr. 1 la prezenta. Prin acest act normativ au fost aprobate două regulamente, respectiv Regulamentul pentru obținerea permiselor de vânătoare și Regulamentul pentru tipărirea, înscrierea, gestionarea, eliberarea și anularea permiselor de vânătoare și pentru preschimbarea permiselor de vânătoare aflate în uz, susținând că acest act adăugă nepermis la lege sau vine în contradicție cu unele prevederi ale acesteia, încălcând legea care este act normativ cu forță superioară. Astfel, a arătat că au fost încălcate dispozițiilor Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică, dispozițiile Legii nr. 407/2006, precum și cele ale Legii nr. 295/2004.

Prin întâmpinare, pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive. Pârâtul Ministerul Mediului și Pădurilor, prin întâmpinare, a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată. 2. Hotărârea Curții de apel Prin Sentința nr. 5253 din 22 decembrie 2010, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins excepția privind lipsa calității procesuale pasive invocată de pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, a admis acțiunea formulată de reclamantă, dispunând anularea în totalitate a Ordinului nr. 539 emis la 25 august 2009 de acest pârât. Pentru a pronunța această soluție, prima instanță a reținut, în esență, următoarele: În privința excepției privind lipsa calității procesuale pasive a Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale, a reținut că acesta are calitate în considerarea faptului că este inițiatorul și emitentul ordinului contestat.

Pe fondul cauzei, prima instanță a reținut că pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale nu a ținut seama de dispozițiile imperative ale Legii nr. 24/2000, republicată, privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, cuprinse în art. 4 alin. (3), art. 13 lit. b), art. 77, art. 78. Contrar celor susținute de pârât, a reținut că proiectul Ordinului nr. 539/2009 nu a fost afișat pe site-ul Ministerului Agriculturii, fiind afișate două proiecte de ordin care reglementau două probleme diferite, așa cum rezultă, fără echivoc, din anexele nr. 5 și 6 ale cererii introductive. Prima instanță a reținut că Ordinul nr. 539/2009 cuprinde prevederi cu totul noi, iar respectarea dispozițiilor Legii nr. 52/2003 și faptul că doar 4 asociații ale vânătorilor și pescarilor sportivi din județele Timiș, Sibiu, Gorj și Galați ar fi formulat observații și propuneri la proiectul acestui ordin, astfel cum susține pârâtul, nu se confirmă în cauză.

La cele două proiecte afișate pe site-ul Ministerului a făcut observații concrete A.G.V.P.S.R., în numele și pentru cele 137 de asociații afiliate la cea dată, observații ce se regăsesc în anexele nr. 7' și 7" atașate cererii introductive, situație precizată cu claritate în pct. 5 și 6 din anexa nr. 8 la cererea introductivă. Cele 4 asociații menționate nu au făcut observații și sugestii pe marginea proiectului Ordinului nr. 539/2009, ci, la cererea expresă a pârâtului, au trimis câteva seturi de întrebări și răspunsuri, incluse de acesta în Anexa nr. 6 la Regulamentul pentru obținerea permisului de vânătoare. În speță, nu se susține nici afirmația că avizul Consiliului Național de Vânătoare se putea obține înainte de finalizarea proiectului ca urmare a propunerilor, observațiilor și sugestiilor transmise de persoanele interesate, în interiorul termenului prevăzut de Legea nr. 52/2003 în acest sens.

Invocarea prevederilor art. 13 alin. (1) și art. 15 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 nu are vreo legătură cu ordinul în litigiu. Avizul Consiliului Național de Vânătoare a fost dat pe două proiecte de ordin, diferite de Ordinul nr. 539/2009, iar avizul nr. 1 al acestui Consiliu nu a fost obținut prin votul membrilor acestuia, dat pe fiecare articol în parte și apoi pe întregul proiect. Cât privește Anexa nr. 6 a Regulamentului pentru obținerea permisului de vânătoare, care cuprinde 800 de seturi de întrebări și răspunsuri, prima instanță a reținut că nu corespunde realității, iar proiectul anexei nr. 6 nu a fost publicat niciodată pe site-ul ministerului și din acest motiv nu s-au putut formula observații, sugestii, propuneri, nu a fost niciodată prezentat și discutat în cadrul Consiliului Național de Vânătoare, astfel cum rezultă din actele dosarului.

Referitor la afirmația Ministerului Agriculturii că poate adopta, potrivit art. 6 alin. (4) din Legea nr. 407/2006, orice măsuri necesare în acord cu dispozițiile legale privind regimul cinegetic prima instanță a apreciat că este corectă, însă există confuzie între noțiunea „măsuri" și noțiunea „reglementări", care, potrivit art. 56 alin. (1) din Legea nr. 407/2006, se pot emite doar în limita legii. Afirmația că „permisele de vânătoare permanente" au caracter de documente de siguranță națională este nelegală, în condițiile în care nici măcar permisul de armă nu este calificat ca document de siguranță națională, sintagma nefiind cunoscută printre documentele cu regim special, iar susținerea potrivit cu care A.G.V.P.S.R.

și-a arogat drepturi peste lege, prin art. 4 alin. (1) lit. c) din Statutul său nu este reală, ea nu contravine art. 28 alin. (2) din Legea nr. 407/2006. Prima instanță a avut în vedere și prevederile art. 6 din Regulamentul pentru obținerea permiselor de vânătoare, conform cărora sumarul solicitanților pentru efectuarea stagiaturii este nelimitat, iar obligația organizării, de către asociațiile vânătorești, a unei ședințe de tragere la punct fix și mobil cu arma de vânătoare în cadrul perioadei de stagiatură, mai înainte de a prezenta certificat medical și cazier contravine Legii nr. 295/2003. Această instruire poate avea loc doar în cadrul unui curs special, organizat de societăți comerciale apreciate și avizate în acest sens de organismele Ministerului Administrației și Internelor, nicidecum de asociațiile vânătorești.

3. Recursul declarat în cauză Împotriva acestei sentințe, considerând-o netemeinică și nelegală, au declarat recurs pârâții Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și Ministerul Mediului și Pădurilor, solicitând modificarea în tot a hotărârii instanței de fond, în sensul respingerii acțiunii formulate de reclamanta A.G.V.P.S.R. ca nefondată. În recurs se arată că: - Hotărârea pronunțată este lipsită de temei legal ori a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii, motiv de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. - Fiind o hotărâre nesusceptibilă de calea de atac a apelului, instanța va putea să analizeze cauza sub toate aspectele în baza art. 304 1 C. proc. civ. Recurentul-pârât Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale arată că în mod greșit instanța de fond a respins excepția lipsei calității procesual pasive în cauză, în condițiile în care în temeiul dispozițiilor art. 16 1 din Legea nr. 554/2004, a art. 7 din O.U.G.

nr. 115/2009 și a art. 1 alin. (2) și (3) din H.G. nr. 1635/2009, a înțeles să formuleze cerere de introducere în cauză a Ministerului Mediului și Pădurilor, pentru constatarea transmisiunii calității pasive în prezenta cauză și, ca o consecință directă, constatarea lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Agriculturii. Reclamanta a chemat în judecată Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale în calitate de pârât deoarece până la apariția O.U.G. nr. 115/2009, ministerul era autoritatea publică centrală care administra managementul silvic și cinegetic, calitate în care a și emis ordinul a cărui anulare se solicită însă urmare modificărilor legislative aduse de dispozițiile O.U.G.

nr. 115/2009, transpuse prin H.G. nr. 1635/2009, cadrul procesual a fost modificat, în sensul că Ministerul Mediului și Pădurilor se subrogă Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale. În motivarea căii de atac, pe fondul cauzei, prin argumente comune recurentele-pârâte aduc, în esență următoarele critici sentinței recurate: - În mod greșit instanța de fond a reținut că Ordinul nr. 539/2009 încalcă prevederile Legii nr. 52/2003, ale Legii nr. 407/2006, Legii nr. 295/2004 precum și dispozițiile Legii nr. 24/2000. Se arată că emiterea actului administrativ contestat s-a realizat cu respectarea dispozițiilor de tehnică legislativă în vigoare la data emiterii hotărârii, respectiv Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, în concordanță cu prevederile art. 6 alin. (4) și art. 56 alin. (1) din Legea vânătorii.

Proiectul ordinului a fost avizat de Consiliul Național de Vânătoare (avizul nr. 1/2009), și că prevederile ordinului în discuție nu contravin și nu denaturează sensul și scopul dispozițiilor legale în aplicarea cărora au fost emise. În ceea ce privește Anexa nr. 6 la Regulamentul pentru obținerea permisului de vânătoare, denumită "Set de întrebări și răspunsuri privind examenul de vânători”, precizează faptul că în cadrul ședinței de avizare a Consiliului Național de Vânătoare, membrii consiliului au propus și au avizat prin vot majoritar forma și conținutul acesteia așa cum este prezentat și în procesul-verbal încheiat la sfârșitul ședinței. Mai mult până la intrarea în vigoare a Ordinului nr. 539/2009, examinarea candidaților pentru promovarea examenului de vânător se făcea în baza întrebărilor cuprinse în "Chestionarul pentru evaluarea cunoștințelor teoretice la examenul de vânător" care nu era aprobat de către administratorul fondului cinegetic național.

Recurenții susțin caracterul de document de siguranță națională al permisului de vânătoare permanent care este dat de faptul că deținătorii acestuia pot solicita autorităților competente dreptul de a purta și utiliza arme de vânătoare în conformitate cu prevederile art. 37 alin. (1) din Legea nr. 295/2004 privind regimul armelor și munițiilor. Mai arată că fișa medicală și cazierul judiciar din care să rezulte că un candidat este apt pentru a deține permis de armă sunt obligatorii înainte de susținerea examenului pentru obținerea permisului de vânătoare permanent motiv pentru care în mod greșit s-a reținut de prima instanță că Regulamentul pentru obținerea permisului de vânătoare, încalcă prevederile Legii nr. 295/2004 privind regimul armelor și munițiilor.

În concluzie susține recurentul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale că anularea acestui ordin ar crea statului, reprezentat de autoritatea publică centrală care răspunde de silvicultură, în calitate de administrator al fondului cinegetic național, mari greutăți privind îndeplinirea atribuțiilor care revin prin lege în activitatea de administrare, ceea ce ar duce la dezorganizarea activității de conservare a biodiversității. 4. Apărarea intimatei-reclamante. Intimata-reclamantă A.G.V.P.S.R. nu a formulat întâmpinare conform art. 308 art. 2 C. proc. civ. însă prin concluziile scrise depuse la dosar a solicitat respingerea recursurilor ca nefondate și menținerea ca legală și temeinică a hotărârii instanței de fond atât în privința calității procesuale a emitentului actului cât și asupra motivelor de nelegalitate invocate cu privire la actul administrativ atacat.

Susține că motivele de recurs formulate de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale sunt o reluare a apărărilor din întâmpinarea depusă la fondul cauzei pe care prima instanță a avut-o în vedere când s-a pronunțat pe fondul cauzei. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor. Înalta Curte, analizând recursurile în raport de criticile formulate, de înscrisurile existente la dosarul cauzei, de apărările părților, de dispozițiile incidente, apreciază că acestea sunt fondate pentru considerentele ce urmează a fi expuse. 1. Argumentele de fapt și de drept relevante. Intimata-reclamantă A.G.V.P.S.R. a supus controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ Ordinul nr. 539/2009 emis de Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, pentru aprobarea regimului permiselor de vânătoare.

Prin acest act normativ au fost aprobate două regulamente respectiv, Regulamentul pentru obținerea permiselor de vânătoare, prevăzut la anexa nr. 1 și Conținutul și modelul permisului de vânătoare permanent, prevăzute în anexa nr. 2 În preambulul ordinului menționat s-a prevăzut că acest act administrativ a fost emis în baza prevederilor art. 6 alin. (1) lit. r) și alin. (4) ale art. 28 și art. 56 alin. (1) din Legea vânătorii și protecției fondului cinegetic nr. 407/2006, cu modificările și completările ulterioare, având la bază avizul Consiliului Național de Vânătoare nr. 1/2009 și Referatul de aprobare din 23 martie 2009 al Direcției Generale de Regim Silvic și Cinegetic.

În esență, intimata-reclamantă a invocat pe de o parte motive de nelegalitate constând în încălcarea unor prevederi cu caracter imperativ ale Legii nr. 407/2006 și ale Legii nr. 295/2004 și pe de altă parte exercitarea abuzivă a dreptului de apreciere al autorității emitente care se substituie în fapt legislativului.

Curtea de Apel a dispus admiterea acțiunii pentru motivele arătate la pct. I.1 din prezenta decizie, în esență reținând încălcarea dispozițiilor drepturilor imperative ale Legii nr. 24/2000, republicată, privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative cuprinse în art. 4 alin. (3), art. 13 lit. b) art. 77 și 78. Analizând pe rând motivele de recurs pronunțate Înalta Curte constată următoarele: Cu privire la încălcarea dispozițiilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, este de reținut că Proiectul de Ordin a fost supus dezbaterii publice prin afișare pe site-ul Ministerului Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale în perioada 25 iunie 2009 - 29 august 2009 pe o durata de 65 de zile, pentru ca toți cei interesați să poată formula propuneri și observații, în conformitate cu prevederile art. 6 alin. (2) din Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică, sub forma a 2 regulamente, pe care Ordinul nr. 539/2009 le reunește într-un tot unitar.

Astfel, ca urmare a observațiilor primite în perioada de dezbatere publică, a propunerilor și observațiilor membrilor Consiliului Național de Vânătoare din timpul ședinței de avizare, a Avizului nr. 1 al Consiliului Național de Vânătoare, în acord cu prevederile art. 13. alin. (1) și art. 15 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale a aprobat proiectul de ordin sus-menționat sub forma Ordinului nr. 539/2009 pentru aprobarea regimului permiselor de vânătoare, prin unirea celor doua proiecte de ordin aflate în dezbatere publică, ce aveau același obiect, respectiv "regimul permiselor de vânătoare". Așa cum rezultă din preambulul ordinului, la baza acestuia a stat avizul Consiliului Național de Vânătoare în conformitate cu prevederile art. 56 din Legea vânătorii și protecției fondului cinegetic nr. 407/2006 cu modificările și completările ulterioare.

Chiar dacă a manifestat o oarecare grabă în supunerea spre avizare a proiectului de ordin pentru aprobarea regimului permiselor de vânătoare, intimata-reclamantă A.G.V.P.S.R. a fost prezentată la Consiliul Național pentru Vânătoare, nefiind luată prin surprindere de prevederile proiectului supus dezbaterii publice în conformitate cu prevederile Legii nr. 52/2003. Reprezentantul asociației a formulat observații la proiectul de ordin, fiind invitat să participe la ședința de constituire a Consiliului Național de Vânătoare, programată în data de 08 iulie 2009, când a participat la această ședință așa cum rezultă din procesul-verbal din 8 iulie 2009, neputând astfel invoca existența unei vătămări într-un drept sau interes legitim.

Prin Notele scrise depuse la instanța de fond reclamanta a invocat încălcarea art. 4 alin. (3) art. 13 lit. b), art. 77, 78 din Legea nr. 24/2000, în temeiul cărora ordinele cu caracter normativ se emit pe baza și în executarea legilor, Ordonanțelor și Hotărârilor Guvernului, proiectul de act normativ nu poate depăși limitele competenței stabilite prin actul de nivel superior și trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza și în executarea cărora au fost emise. Așa cum s-a reținut anterior actul administrativ atacat a fost emis în conformitate cu prevederile Legii nr. 407/2006, fără a fi încălcate dispozițiile legale privind normele de tehnică legislativă.

Mai mult potrivit art. 8 alin. (1 1 ) din Legea nr. 554/2004, persoanele fizice sau juridice de drept privat pot formula cereri prin care să invoce apărarea unui interes legitim public (în speță - respectarea ordinii de drept, a legalității obiective) numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat. Această condiție nu este îndeplinită în cauză, intimata-reclamantă invocând încălcarea art. 77 - 76 din Legea nr. 24/2000 fără a preciza în ce mod această încălcare i-a vătămat drepturile ori interesele legitime sau a împiedicat-o să-și orienteze conduita în sensul conformității cu legea. Reglementarea regimului permiselor de vânătoare este o atribuție a administratorului fondului cinegetic astfel cum prevede art. 6 alin. (1) lit. r) din Legea vânătorii.

De altfel și în art. 56 din același act normativ se arată că: „în scopul administrării și gestionării fondului cinegetic într-o concepție unitară, administratorul elaborează și aprobă, cu avizul Consiliului Național de Vânătoare, în limita prevederilor prezentei legi, regulamente, instrucțiuni și reglementări tehnice." În acest context celelalte critici aduse actului atacat de reclamantă țin de dreptul de apreciere al autorității emitente, Înalta Curte constatând că nu sunt elemente din care să rezulte un abuz, în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. În aceste condiții se constată că dreptul de apreciere al autorității publice chemate în judecată a fost exercitat în cadrul limitelor competenței prevăzute de lege, pentru aprobarea modelului permiselor de vânătoare, evidența persoanelor care au dobândit calitatea de vânător, posibilitatea de a accede a candidaților ca viitori vânători.

Motivul de recurs, de nelegalitate, prevăzut la art. 304 pct. 9 C. proc. civ. invocat de recurentul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale privind rezolvarea excepției lipsei calității procesuale pasive, este nefondat, în condițiile în care această autoritate a elaborat și emis actul atacat, având calitate procesuală pasivă în cauză, iar hotărârea pronunțată îi este opozabilă. Astfel sesizată cu recursul declarat de cele două pârâte care au calitate procesual pasivă în cauză, Înalta Curte constată că nu sunt elemente din care să rezulte că dreptul de apreciere al autorității emitente a fost exercitat abuziv sau că actul atacat a fost emis cu încălcarea unor dispoziții normative imperative, motiv pentru care se impunea respingerea acțiunii formulată de reclamantă.

2. Temeiul legal al soluției instanței de recurs. În consecință în temeiul prevăzut de art. 312 alin. (1) și (3) C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursurile și va modifica în parte soluția atacată cu menținerea celorlalte dispoziții ale hotărârii primei instanțe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursurile declarate de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și Ministerul Mediului și Pădurilor împotriva Sentinței nr. 5253 din 22 decembrie 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Modifică în parte sentința, în sensul că respinge acțiunea formulată de reclamanta A.G.V.P.S.R. ca nefondată. Menține celelalte dispoziții ale sentinței. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 15 martie 2012. Procesat de GGC - AS