ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4136/2012

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin cererea formulată, reclamanta SC M.F. SA, în contradictoriu cu pârâții Primarul orașului N., orașul N. prin Primar - Direcția Economică Serviciul Impozite, Taxe Locale, Control și Executare Silită și Consiliul Local al orașului N., a solicitat suspendarea dispoziției din 21 octombrie 2011, a notei de constatare din 31 august 2011 și a deciziei de impunere din 31 august 2011 anexată notei de constatare până la soluționarea pe fond a acțiunii, precum și anularea dispoziției din 21 octombrie 2011, anularea notei de constatare din 31 august 2011 și a deciziei de impunere din 31 august 2011 anexată notei de constatare, ca fiind nelegale și netemeinice, cu consecința exonerării reclamantei de la plata sumei de 1.693.362 RON.

În motivarea cererii de suspendare, reclamanta a arătat că prin actele fiscale sus-menționate s-a stabilit în sarcina sa obligații fiscale (impozit teren+majorări) în cuantum de 1.693.362 RON. Pârâta a invocat excepția lipsei de interes în formularea cererii de suspendare, iar, pe fond, a solicitat respingerea acesteia. Prin sentința civilă nr. 34 din 17 ianuarie 2012, Curtea de Apel Constanța a respins excepția lipsei de interes, precum și cererea de suspendare formulată de reclamanta SC M.F. SA în contradictoriu cu pârâții Primarul orașului N., orașul N. prin Primar – Direcția Economică, Serviciul Impozite, Taxe Locale, Control și Executare Silită și Consiliul Local al orașului N. Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut că excepția lipsei de interes este neîntemeiată, deoarece prin actele administrative a căror anulare se solicită, s-a stabilit în sarcina reclamantei obligații fiscale în cuantum de 1.693.362 RON.

Reclamanta justifică un interes în suspendarea actelor administrative, întrucât urmărește suspendarea titlurilor executorii. Faptul că reclamanta a formulat și contestație la executare împotriva formelor de executare, nu lipsește prezenta cerere de justificarea unui interes legitim. Pe fondul cauzei, s-a reținut că prin decizia de impunere din 31 august 2011 emisă de Serviciul de Impozite și Taxe Locale din cadrul orașului N., s-a stabilit în sarcina reclamantei obligații fiscale în cuantum de 2.174.295,99 RON, iar termenul de plată pentru debitele restante, respectiv suma de 1.693.362 RON, este de 15 zile de la data primirii deciziei.

Împotriva deciziei de impunere și a notei de constatare, reclamanta a formulat contestație în procedura administrativă fiscală ce a fost respinsă prin dispoziția din 20 octombrie 2011. Curtea de apel a avut în vedere faptul că pentru a se putea dispune suspendarea actului administrativ, se cer a fi îndeplinite cumulativ două condiții: existența cazului bine justificat și a pagubei iminente. Cele două condiții trebuie să fie întrunite cumulativ, ele determinându-se reciproc, neputându-se vorbi despre un caz bine justificat, fără a exista pericolul producerii pagubei și, invers, nu poate fi vorba de iminența pagubei când cazul nu este bine justificat. Art. 15 din Legea nr. 554/2004 stabilește că suspendarea executării actului administrativ poate fi solicitată de reclamant pentru motivele prevăzute la art. 14, prin cererea adresată instanței competente pentru anularea în tot sau în parte a actului.

În speță, stabilirea suplimentară a impozitului pentru teren prin includerea într-o categorie superioară celei avută până în 2010, printr-o hotărâre pe care o consideră nelegală, precum și impozitarea unor terenuri cu nesocotirea art. 257-258 C. fisc., nu sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actelor a căror suspendare se solicită, fiind necesară analizarea pe fond a acestor apărări. Chiar dacă textul de lege sus-menționat impune îndeplinirea cumulativă a celor două condiții și neîndeplinirea uneia ar conduce la necercetarea celei de a doua, instanța de fond a apreciat că nici această condiție nu este îndeplinită. Curtea de apel a mai reținut că în măsura în care acțiunea reclamantei având ca obiect anularea actelor administrative va fi admisă, aceasta are posibilitatea recuperării/compensării eventualelor sume executate de către organul fiscal.

Împotriva hotărârii instanței de fond reclamanta SC M.F. SA a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. În motivarea recursului se arată că în cauză sunt incidente dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., dar și Recomandarea nr. R89(8)/1989 a Consiliului de Miniștrii din cadrul Consiliului Europei referitoare la practica jurisdicțională provizorie în materie administrativă. Recurenta consideră că îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să poată fi distinsă cu ușurință în urma unei cercetări sumare a aparenței dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării actelor administrative fiscale pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri cu caracter provizoriu, nu este permisă o prejudecare a fondului litigiului.

Mai arată că decizia de impunere nu cuprinde mențiunile privind obiectul actului administrativ fiscal, motivele de fapt și temeiul de drept, numele și semnătura persoanelor împuternicite de organul fiscal, prevăzute de art. 43 lit. c)-j) C. proc. fisc. Recurenta mai susține că una din condițiile ad validitatem ale actului administrativ vizează motivarea acestuia menită a evita dobândirea de către autoritatea administrativă a unei puteri discreționare, precum și a asigura exercitarea de către subiectul de drept căruia i se adresează, a dreptului la apărare și a celui la un proces echitabil, reglementat prin art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, condiție a cărei nesocotire atrage anularea actului.

Pentru a-și putea exercita atribuția de control al legalității actelor administrative potrivit art. 18 din Legea nr. 554/2004, instanța de fond trebuie să cunoască rațiunile pentru care emitentul actului, în îndeplinirea puterii discreționare, a ales soluția criticată de cel vătămat, iar această motivare trebuie să fie intrinsecă actului administrativ. De altfel, și în jurisprudența comunitară se reține că motivarea trebuie să fie adecvată actului emis și trebuie să prezinte o manieră clară și univocă altgoritmul urmat de instituția care a adoptat măsura atacată, astfel încât să li se permită persoanelor vizate să stabilească motivarea măsurilor și să permită Curților comunitare competența să efectueze revizuirea actului.

Actul administrativ contestat – decizia de impunere din 31 august 2011 nu conține nicio motivare în fapt sau în drept a măsurii dispuse. Nicio prevedere legală încălcată nu este menționată în cuprinsul deciziei contestate. Așa cum rezultă din contractul de vânzare-cumpărare încheiat în 1999, suprafața de teren de 1.821.387,50 m.p. cumpărată de către contestatoare este formată din 3 incinte pe care sunt edificate construcții în suprafață totală de 980.987,66 m.p., inclusiv incinta Terminalul Amoniac cu o suprafață de 51.873 m.p., întregul imobil fiind situat în zona industrială a orașului N. Obligarea recurentei la plata sumei de 2.174.295,99 RON este de natură a atrage falimentul, deoarece pe anul 2010 societatea a avut un profit de 11.491 RON, achitarea sumei pretinsă fiind imposibil de achitat.

Totodată, diferența enormă de impozit fixat de autoritățile locale prin decizia de impunere din 30 august 2011 față de deciziile de impunere emise în 31 ianuarie 2011, 24 februarie 2010, 27 ianuarie 2009, 18 ianuarie 2008 și 11 ianuarie 2007 și obligarea la plata imediată a sumei de 2.174.295,99 RON este în măsură a falimenta societatea sau obligarea de a înstrăina suprafețe mari de teren, situație care ar produce consecințe deosebit de grave și care nu ar mai putea fi reparate prin intermediul unei eventuale întoarceri a executării silite. Recurenta mai arată că pârâții au început deja executarea silită pe baza deciziei de impunere din 31 august 2011, fiind emis în acest sens titlul executoriu și somație de plată.

Examinând cauza și sentința recurată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu dispozițiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, „în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond”.

Suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. Legiuitorul național a fost obligat să găsească criterii pertinente pentru suspendarea executării actelor administrative până la clarificarea exactă a gradului de conformare a acestora cu normele juridice aplicabile în speță.

Măsura cu caracter provizoriu anterior individualizată determină punerea în balanță a interesului social cu cel personal, preeminența unuia dintre ele fiind subsumată principiului legalității. Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. La modul concret, conform legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalității activității administrative presupune atât ca autoritățile administrative să nu eludeze dispozițiile legale, cât și ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. El impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată. Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanța este limitată la a cerceta, după verificarea condiției de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerințele prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă.

Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanța nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței de fond, învestită cu soluționarea acțiunii în anulare. Condiția existenței cazului „bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea și înțelepciunea judecătorului sub aspectul conținutului său, presupune ca asupra legalității actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispozițiilor actului, respectiv a consecințelor juridice pe care le-a produs.

Pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate, fără a analiza, pe fond conținutul actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenței dreptului. Înalta Curte apreciază că, în cauză, prin actele depuse, reclamanta a prezentat suficiente elemente care să conducă la existența unor îndoieli serioase în ceea ce privește legalitatea bazei de impunere. Deci, există suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate, fără însă ca prin aceasta, să antameze sau să anticipeze analiza pe fond, a conținutului și legalității actului administrativ contestat.

De asemenea, instanța de control judiciar consideră că și cerința pagubei iminente ce s-ar produce reclamantei în cazul executării imediate este îndeplinită în cauză. Conform art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Așadar, paguba iminentă presupune o anumită urgență pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ. Se poate aprecia că există urgență atunci când executarea actului administrativ aduce o atingere gravă și imediată unui interes public, situației reclamantului sau intereselor pe care acesta înțelege să le apere.

Revine judecătorului de contencios administrativ, învestit cu soluționarea unei cereri de suspendare, să aprecieze în mod concret, având în vedere argumentele prezentate de reclamant, dacă efectele actului aflat în discuție sunt de natură să justifice urgența. Aceasta din urmă poate justifica măsura provizorie a suspendării executării unui act administrativ, fără ca ea să aducă atingere hotărârii judecătorești ce urmează a se pronunța cu privire la cererea de anulare a actului. Alături de argumentele expuse mai sus, Înalta Curte are în vedere și Recomandarea nr. R/89/8 din 13 septembrie 1989 a Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei privind protecția jurisdicțională provizorie în materie administrativă.

Așa cum s-a arătat de altfel și în Recomandarea nr. 16/2003 a Comitetului Miniștrilor din cadrul Consiliului Europei, executarea deciziilor administrative trebuie să țină cont de drepturile și interesele persoanelor particulare. Aceeași recomandare reamintește principiile din Recomandarea nr. R/89/8 a Comitetului de Miniștrii care cheamă autoritatea jurisdicțională competentă, în speță instanța judecătorească, atunci când executarea unei decizii administrative este de natură să provoace daune grave particularilor cărora li se aplică decizia, să ia măsuri provizorii corespunzătoare. Soluția suspendării actului administrativ până la pronunțarea instanței se circumscrie noțiunii de protecție provizorie corespunzătoare, măsură care se recomandă a fi luată de autoritatea jurisdicțională, fără ca astfel să se aducă atingere executării deciziilor autorităților administrative prin care se impun particularilor o serie de obligații.

Suspendarea pronunțată de instanță nu afectează principiul caracterului executoriu al actului administrativ, ci tocmai îl confirmă, căci partea apelează la hotărârea justiției pentru a nu executa actul până la finalizarea tuturor procedurilor jurisdicționale. Ținând seama de considerentele de ordin legal și de situația de fapt dovedită, de recomandările Comitetului de Miniștrii, pentru a evita excesul de putere din partea autorității fiscale și de circumstanțele cauzei, Înalta Curte apreciază că executarea actului administrativ este de natură a crea pagube serioase, care pot să aibă consecințe grave în patrimoniul reclamantei. Executarea sumei de 1.693.362 RON reținută de organul fiscal, poate perturba activitatea reclamantei.

Prin executare silită s-ar crea un prejudiciu material viitor și previzibil societății, aceasta reprezentând un impediment vital pentru desfășurarea activității societății, aflată deja în dificultate, repercusiunile executării fiind și asupra angajaților. Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentei sunt întemeiate, iar instanța de fond în mod greșit a respins cererea de suspendare. Față de cele arătate, reținând așadar, în sensul art. 14 din Legea nr. 554/2004 cu referire la art. 2 alin. (1) lit. ș) și t), că sunt întrunite cumulativ cerințele legale pentru a se dispune suspendarea executării actelor administrative atacate, în temeiul art. 312 C. proc. civ.

recursul va fi admis, sentința atacată va fi modificată, în sensul admiterii cererii de suspendare și, pe cale de consecință, se va dispune suspendarea executării dispoziției din 21 octombrie 2011 și a deciziei de impunere din 31 august 2011, anexată notei de constatare emise de autoritățile pârâte, până la pronunțarea instanței de fond.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de SC M.F. SA, împotriva sentinței civile nr. 34 din 17 ianuarie 2012 a Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal. Modifică sentința atacată, în sensul că admite cererea de suspendare formulată de SC M.F. SA Năvodari și în consecință dispune suspendarea executării dispoziției din 21 octombrie 2011 și a deciziei de impunere din 31 august 2011, anexată notei de constatare din aceeași dată, emise de autoritățile pârâte, până la pronunțarea instanței de fond. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 16 octombrie 2012.