ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4136/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4136/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea formulată, reclamanta SC M.F.

SA, în contradictoriu cu pârâții Primarul orașului N., orașul N. prin Primar -

Direcția Economică Serviciul Impozite, Taxe Locale, Control și Executare Silită

și Consiliul Local al orașului N., a solicitat suspendarea dispoziției din 21

octombrie 2011, a notei de constatare din 31 august 2011 și a deciziei de

impunere din

31

august

2011 anexată notei de

constatare până la soluționarea pe fond a acțiunii, precum și anularea dispoziției

din 21 octombrie 2011, anularea notei de constatare din 31 august 2011 și a

deciziei de impunere din 31 august 2011 anexată notei de constatare, ca fiind

nelegale și netemeinice, cu consecința exonerării reclamantei de la plata sumei

de 1.693.362 RON.

În motivarea cererii de

suspendare, reclamanta a arătat că prin actele fiscale sus-menționate s-a stabilit

în sarcina sa obligații fiscale (impozit teren+majorări) în cuantum de 1.693.362

RON.

Pârâta a invocat excepția

lipsei de interes în formularea cererii de suspendare, iar, pe fond, a solicitat

respingerea acesteia.

Prin sentința civilă

nr. 34 din 17 ianuarie 2012, Curtea de Apel Constanța a respins excepția lipsei

de interes, precum și cererea de suspendare formulată de reclamanta SC M.F. SA în

contradictoriu cu pârâții Primarul orașului N., orașul N. prin Primar – Direcția

Economică, Serviciul Impozite, Taxe Locale, Control și Executare Silită și Consiliul

Local al orașului N.

Pentru a pronunța această

soluție, instanța de fond a reținut că excepția lipsei de interes este neîntemeiată,

deoarece prin actele administrative a căror anulare se solicită, s-a stabilit în

sarcina reclamantei obligații fiscale în cuantum de 1.693.362 RON.

Reclamanta justifică un

interes în suspendarea actelor administrative, întrucât urmărește suspendarea titlurilor

executorii. Faptul că reclamanta a formulat și contestație la executare împotriva

formelor de executare, nu lipsește prezenta cerere de justificarea unui interes

legitim.

Pe fondul cauzei, s-a

reținut că prin decizia de impunere din 31 august 2011 emisă de Serviciul de Impozite

și Taxe Locale din cadrul orașului N., s-a stabilit în sarcina reclamantei obligații

fiscale în cuantum de 2.174.295,99 RON, iar termenul de plată pentru debitele restante,

respectiv suma de 1.693.362 RON, este de 15 zile de la data primirii deciziei.

Împotriva deciziei de

impunere și a notei de constatare, reclamanta a formulat contestație în procedura

administrativă fiscală ce a fost respinsă prin dispoziția din 20 octombrie 2011.

Curtea de apel a avut

în vedere faptul că pentru a se putea dispune suspendarea actului administrativ,

se cer a fi îndeplinite cumulativ două condiții: existența cazului bine justificat

și a pagubei iminente.

Cele două condiții trebuie

să fie întrunite cumulativ, ele determinându-se reciproc, neputându-se vorbi despre

un caz bine justificat, fără a exista pericolul producerii pagubei și, invers, nu

poate fi vorba de iminența pagubei când cazul nu este bine justificat.

Art. 15 din Legea nr.

554/2004 stabilește că suspendarea executării actului administrativ poate fi solicitată

de reclamant pentru motivele prevăzute la art. 14, prin cererea adresată instanței

competente pentru anularea în tot sau în parte a actului.

În speță, stabilirea suplimentară

a impozitului pentru teren prin includerea într-o categorie superioară celei avută

până în 2010, printr-o hotărâre pe care o consideră nelegală, precum și impozitarea

unor terenuri cu nesocotirea art. 257-258 C. fisc., nu sunt de natură să creeze

o îndoială serioasă în privința legalității actelor a căror suspendare se solicită,

fiind necesară analizarea pe fond a acestor apărări.

Chiar dacă textul de lege

sus-menționat impune îndeplinirea cumulativă a celor două condiții și neîndeplinirea

uneia ar conduce la necercetarea celei de a doua, instanța de fond a apreciat că

nici această condiție nu este îndeplinită.

Curtea de apel a mai reținut

că în măsura în care acțiunea reclamantei având ca obiect anularea actelor administrative

va fi admisă, aceasta are posibilitatea recuperării/compensării eventualelor sume

executate de către organul fiscal.

Împotriva hotărârii instanței

de fond reclamanta SC M.F. SA a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate

și netemeinicie.

În motivarea recursului

se arată că în cauză sunt incidente dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ.,

dar și Recomandarea nr. R89(8)/1989 a Consiliului de Miniștrii din cadrul Consiliului

Europei referitoare la practica jurisdicțională provizorie în materie administrativă.

Recurenta consideră că

îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să poată fi distinsă

cu ușurință în urma unei cercetări sumare a aparenței dreptului, pentru că în cadrul

procedurii suspendării executării actelor administrative fiscale pe calea căreia

pot fi dispuse numai măsuri cu caracter provizoriu, nu este permisă o prejudecare

a fondului litigiului.

Mai arată că decizia de

impunere nu cuprinde mențiunile privind obiectul actului administrativ fiscal, motivele

de fapt și temeiul de drept, numele și semnătura persoanelor împuternicite de organul

fiscal, prevăzute de art. 43 lit. c)-j) C. proc. fisc.

Recurenta mai susține

că una din condițiile ad validitatem ale actului administrativ vizează motivarea

acestuia menită a evita dobândirea de către autoritatea administrativă a unei puteri

discreționare, precum și a asigura exercitarea de către subiectul de drept căruia

i se adresează, a dreptului la apărare și a celui la un proces echitabil, reglementat

prin art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, condiție a cărei nesocotire

atrage anularea actului.

Pentru a-și putea exercita

atribuția de control al legalității actelor administrative potrivit art. 18 din

Legea nr. 554/2004, instanța de fond trebuie să cunoască rațiunile pentru care emitentul

actului, în îndeplinirea puterii discreționare, a ales soluția criticată de cel

vătămat, iar această motivare trebuie să fie intrinsecă actului administrativ.

De altfel, și în jurisprudența

comunitară se reține că motivarea trebuie să fie adecvată actului emis și trebuie

să prezinte o manieră clară și univocă altgoritmul urmat de instituția care a adoptat

măsura atacată, astfel încât să li se permită persoanelor vizate să stabilească

motivarea măsurilor și să permită Curților comunitare competența să efectueze revizuirea

actului.

Actul administrativ contestat

– decizia de impunere din 31 august 2011 nu conține nicio motivare în fapt sau în

drept a măsurii dispuse.

Nicio prevedere legală

încălcată nu este menționată în cuprinsul deciziei contestate.

Așa cum rezultă din contractul

de vânzare-cumpărare încheiat în 1999, suprafața de teren de 1.821.387,50 m.p. cumpărată

de către contestatoare este formată din 3 incinte pe care sunt edificate construcții

în suprafață totală de 980.987,66 m.p., inclusiv incinta Terminalul Amoniac cu o

suprafață de 51.873 m.p., întregul imobil fiind situat în zona industrială a orașului

N.

Obligarea recurentei la

plata sumei de 2.174.295,99 RON este de natură a atrage falimentul, deoarece pe

anul 2010 societatea a avut un profit de 11.491 RON, achitarea sumei pretinsă fiind

imposibil de achitat.

Totodată, diferența enormă

de impozit fixat de autoritățile locale prin decizia de impunere din 30 august 2011

față de deciziile de impunere emise în 31 ianuarie 2011, 24 februarie 2010, 27

ianuarie 2009, 18 ianuarie 2008 și 11 ianuarie 2007 și obligarea la plata imediată

a sumei de 2.174.295,99 RON este în măsură a falimenta societatea sau obligarea

de a înstrăina suprafețe mari de teren, situație care ar produce consecințe deosebit

de grave și care nu ar mai putea fi reparate prin intermediul unei eventuale întoarceri

a executării silite.

Recurenta mai arată că

pârâții au început deja executarea silită pe baza deciziei de impunere din 31

august 2011, fiind emis în acest sens titlul executoriu și somație de plată.

Examinând cauza și sentința

recurată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu dispozițiile legale incidente

pricinii, inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată

că recursul este fondat.

Pentru a ajunge la această

soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Potrivit art. 14

alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, „în cazuri bine

justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condițiile

art. 7 a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanței

competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea

instanței de fond”.

Suspendarea actelor juridice

reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum

actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există, iar suspendarea

executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus

la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării

principiului legalității atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află

într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat,

este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați.

Legiuitorul național a

fost obligat să găsească criterii pertinente pentru suspendarea executării actelor

administrative până la clarificarea exactă a gradului de conformare a acestora cu

normele juridice aplicabile în speță. Măsura cu caracter provizoriu anterior individualizată

determină punerea în balanță a interesului social cu cel personal, preeminența unuia

dintre ele fiind subsumată principiului legalității.

Conform art. 2 alin.

(1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile

bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care

sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

La modul concret, conform

legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită

în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la

nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a

interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe

un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, trebuie

subliniat faptul că principiul legalității activității administrative presupune

atât ca autoritățile administrative să nu eludeze dispozițiile legale, cât și ca

toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. El impune, în egală măsură, ca

respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată.

Pe de altă parte, în cadrul

cererii de suspendare instanța este limitată la a cerceta, după verificarea condiției

de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerințele prevăzute de dispozițiile

art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă.

Deci, în cadrul cererii

de suspendare, instanța nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate și

oportunitate ale actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței

de fond, învestită cu soluționarea acțiunii în anulare.

Condiția existenței cazului

„bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea și înțelepciunea judecătorului

sub aspectul conținutului său, presupune ca asupra legalității actului administrativ

să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în

cercetarea pe fond a dispozițiilor actului, respectiv a consecințelor juridice pe

care le-a produs.

Pentru a înlătura, chiar

și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actelor administrative,

prin suspendarea acestora, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri,

doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente

indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate, fără a analiza, pe fond

conținutul actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai

o cercetare sumară a aparenței dreptului.

Înalta Curte apreciază

că, în cauză, prin actele depuse, reclamanta a prezentat suficiente elemente care

să conducă la existența unor îndoieli serioase în ceea ce privește legalitatea bazei

de impunere.

Deci, există suficiente

indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate, fără însă ca prin aceasta,

să antameze sau să anticipeze analiza pe fond, a conținutului și legalității actului

administrativ contestat.

De asemenea, instanța

de control judiciar consideră că și cerința pagubei iminente ce s-ar produce reclamantei

în cazul executării imediate este îndeplinită în cauză.

Conform art. 2 alin.

(1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material

viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării

unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Așadar, paguba iminentă

presupune o anumită urgență pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ.

Se poate aprecia că există

urgență atunci când executarea actului administrativ aduce o atingere gravă și imediată

unui interes public, situației reclamantului sau intereselor pe care acesta înțelege

să le apere.

Revine judecătorului de

contencios administrativ, învestit cu soluționarea unei cereri de suspendare, să

aprecieze în mod concret, având în vedere argumentele prezentate de reclamant, dacă

efectele actului aflat în discuție sunt de natură să justifice urgența. Aceasta

din urmă poate justifica măsura provizorie a suspendării executării unui act administrativ,

fără ca ea să aducă atingere hotărârii judecătorești ce urmează a se pronunța cu

privire la cererea de anulare a actului.

Alături de argumentele

expuse mai sus, Înalta Curte are în vedere și Recomandarea nr. R/89/8 din 13

septembrie 1989 a Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei privind

protecția jurisdicțională provizorie în materie administrativă.

Așa cum s-a arătat de

altfel și în Recomandarea nr. 16/2003 a Comitetului Miniștrilor din cadrul Consiliului

Europei, executarea deciziilor administrative trebuie să țină cont de drepturile

și interesele persoanelor particulare.

Aceeași recomandare reamintește

principiile din Recomandarea nr. R/89/8 a Comitetului de Miniștrii care cheamă autoritatea

jurisdicțională competentă, în speță instanța judecătorească, atunci când executarea

unei decizii administrative este de natură să provoace daune grave particularilor

cărora li se aplică decizia, să ia măsuri provizorii corespunzătoare.

Soluția suspendării actului

administrativ până la pronunțarea instanței se circumscrie noțiunii de protecție

provizorie corespunzătoare,

măsură care se recomandă a fi luată de autoritatea jurisdicțională,

fără ca astfel să se aducă atingere executării deciziilor autorităților administrative

prin care se impun particularilor o serie de obligații.

Suspendarea pronunțată

de instanță nu afectează principiul caracterului executoriu al actului administrativ,

ci tocmai îl confirmă, căci partea apelează la hotărârea justiției pentru a nu executa

actul până la finalizarea tuturor procedurilor jurisdicționale.

Ținând seama de considerentele

de ordin legal și de situația de fapt dovedită, de recomandările Comitetului de

Miniștrii, pentru a evita excesul de putere din partea autorității fiscale și de

circumstanțele cauzei, Înalta Curte apreciază că executarea actului administrativ

este de natură a crea pagube serioase, care pot să aibă consecințe grave în patrimoniul

reclamantei.

Executarea sumei de 1.693.362

RON reținută de organul fiscal, poate perturba activitatea reclamantei.

Prin executare silită

s-ar crea un prejudiciu material viitor și previzibil societății, aceasta reprezentând

un impediment vital pentru desfășurarea activității societății, aflată deja în dificultate,

repercusiunile executării fiind și asupra angajaților.

Astfel fiind, Înalta Curte

constată că susținerile și criticile recurentei sunt întemeiate, iar instanța de

fond în mod greșit a respins cererea de suspendare.

Față de cele arătate,

reținând așadar, în sensul art. 14 din Legea nr. 554/2004 cu referire la art. 2

alin. (1) lit. ș) și t), că sunt întrunite cumulativ cerințele legale pentru a se

dispune suspendarea executării actelor administrative atacate, în temeiul art. 312

C. proc. civ. recursul va fi admis, sentința atacată va fi modificată, în sensul

admiterii cererii de suspendare și, pe cale de consecință, se va dispune suspendarea

executării dispoziției din 21 octombrie 2011 și a deciziei de impunere din 31

august 2011, anexată notei de constatare emise de autoritățile pârâte, până la pronunțarea

instanței de fond.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat

de SC M.F. SA, împotriva sentinței civile nr. 34 din 17 ianuarie 2012 a Curții de

Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Modifică sentința atacată,

în sensul că admite cererea de suspendare formulată de SC M.F. SA Năvodari și în

consecință dispune suspendarea executării dispoziției din 21 octombrie 2011 și a

deciziei de impunere din 31 august 2011, anexată notei de constatare din aceeași

dată, emise de autoritățile pârâte, până la pronunțarea instanței de fond.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 16 octombrie

2012.