ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2767/2017

Asupra recursurilor de față;

Din analiza actelor și lucrărilor dosarului, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Constanța, secția a II-a contencios administrativ și fiscal, la data de 26 octombrie 2011, sub nr. x/36/2011, reclamanții Comuna Corbu prin Primar și Consiliul Local al Comunei Corbu au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, anularea în parte a dispozițiilor anexelor ce se constituie parte integrantă a H.G. nr. 1705/2006 privind inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al statului, cu referire la terenul în suprafață de 611 ha, act normativ publicat în M. Of. nr. 1020/21.12.2006.

La data de 15 noiembrie 2011, Ministerul Apărării Naționale a formulat cerere de intervenție în interesul pârâtului Guvernul României prin care a invocat excepția inadmisibilității și excepția tardivității acțiunii, iar pe fond, a solicitat respingerea acțiunii.

La data de 26 noiembrie 2012 s-a formulat cerere de intervenție în interes propriu de către intervenienta A., prin care s-a solicitat anularea în parte a anexelor H.G. nr. 1705/2006, cu referire la parcela Nn 594/4/8 în suprafață de 80.000 mp (8 ha) situată în intravilanul comunei Corbu, județul Constanța.

Cererile de intervenție au fost admise în principiu prin încheierile din 28 noiembrie 2011 și 14 ianuarie 2013.

Excepțiile privind tardivitatea și inadmisibilitatea acțiunii au fost respinse prin încheierile din 27 februarie 2012 și 11 martie 2013.

Prin Sentința civilă nr. 223/CA din 20 iunie 2013, Curtea de Apel Constanța a admis în parte cererea principală formulată de reclamanții Comuna Corbu prin Primar și Consiliul Local al Comunei Corbu, a admis cererea de intervenție în interes propriu formulată de intervenienta A. și cererea de intervenție în interes alăturat formulată de intervenientul Ministerul Apărării Naționale, a anulat, în parte, dispoziția anexei 4 cu privire la poziția M7 107064 cod clasificare 8.29.09, imobil cu indicativ 769, ce constituie parte integrantă a H.G. nr. 1705/2006 privind inventarierea bunurilor care alcătuiesc domeniul public al statului ce excede suprafeței de 234,71 ha din Comuna Corbu, Județul Constanța.

Împotriva Sentinței civile nr. 223/CA din 20 iunie 2013 au declarat recurs reclamanții Comuna Corbu prin Primar, Consiliul Local al Comunei Corbu, pârâtul Guvernul României și intervenientul Ministerul Apărării Naționale.

Prin Decizia nr. 1426 din 19 martie 2014 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, s-a dispus admiterea recursurilor, casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe.

PENTru a decide astfel, Înalta Curte a constatat că prima instanță nu a procedat la identificarea în concret a suprafețelor de teren în privința cărora se impune anularea parțială a actului administrativ atacat și a dispus, cu caracter general, anularea hotărârii Guvernului pentru suprafața de teren care excedează suprafeței de 234,71 ha.

S-a apreciat astfel că hotărârea atacată nu răspunde cerințelor de claritate pe care trebuie să le respecte dispozitivul hotărârii din perspectiva punerii în executare a acesteia, în considerarea dispozițiilor art. 261 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Instanța supremă a statuat că, în condițiile în care prin cererea de chemare în judecată reclamanții au solicitat, cu titlu generic, anularea în parte a H.G. nr. 1705/2006 pentru suprafața de 611 ha, instanța de rejudecare are obligația, în temeiul art. 129 alin. (4) C. proc. civ., de a cere reclamanților să prezinte lămuriri și precizări pentru clarificarea obiectului acțiunii sub aspectul identificării exacte a suprafețelor de teren în privința cărora se solicită anularea parțială a H.G. nr. 1705/2006.

Subsecvent, odată clarificat obiectul acțiunii, primei instanțe îi revine obligația de a lămuri cauza atât sub aspectul identificării și indicării exacte a suprafețelor de teren în privința cărora se solicită anularea H.G. nr. 1705/2006, cât și sub aspectul motivelor pentru care, în drept, acestea aparțin fie domeniului public al statului, fie domeniului public sau privat al Comunei Corbu, având posibilitatea ca, din oficiu, să pună în discuția părților necesitatea administrării probelor pe care le consideră necesare.

Conform îndrumărilor din decizia de casare, prima instanță a solicitat precizări părților cu privire la obiectul acțiunii și a procedat la administrarea probei cu expertiza tehnică topometrică.

Prin precizările formulate la data de 30 martie 2015, reclamanții au arătat că solicită anularea în parte a dispozițiilor anexei 4 poziția cu nr. M7 107064 cod de clasificare 8.29.09, imobil cu indicativ 769 ce se constituie parte integrantă a H.G. nr. 1705/2006 privind inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al statului, cu referire la suprafața de 422,05 ha și care se compune din următoarele terenuri: P 274-pășune; P 541-pășune; NS 594 - teren neproductiv sărătură; NM 521 - teren neproductiv mocirle și smârcuri; NM 539 - teren neproductiv mocirle și smârcuri, terenuri care aparțin domeniul privat al Comunei Corbu și care în mod nelegal au fost cuprinse în acest inventar.

Prin Sentința civilă nr. 65/CA din 22 martie 2017 pronunțată de Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal au fost respinse, ca nefondate, acțiunea formulată de reclamanții Comuna Corbu prin Primar și Consiliul Local al Comunei Corbu și cererea de intervenție în interes propriu formulată de intervenienta A. și a fost admisă cererea de intervenție accesorie și interesul pârâtului formulată de intervenientul Ministerul Apărării Naționale.

Împotriva Sentinței civile nr. 65/CA din 22 martie 2017 au declarat recurs în termen legal reclamanții Comuna Corbu prin Primar și intervenienta A.

5.1. În motivarea recursului, reclamanții au susținut că hotărârea primei instanțe este nelegală și netemeinică, pentru următoarele considerente:

Instanța a omis să analizeze temeinicia acțiunii și din perspectiva interesului legitim încălcat prin emiterea actului administrativ contestat, nu doar a dreptului încălcat prin emiterea actului respectiv.

Soluția primei instanțe este întemeiată exclusiv pe argumentul potrivit cu care reclamanții nu au făcut dovada dreptului de proprietate asupra terenurilor înscrise în Anexa 4 la H.G. nr. 1705/2006, deși aceștia au susținut constant și existența unui interes legitim încălcat prin emiterea actului administrativ, acela dedus din încălcarea securității raporturilor juridice prin inventarierea terenului în litigiu ca aparținând domeniului public, în condițiile în care anterior emiterii H.G. nr. 1705/2006 a fost reconstituit dreptul de proprietate pentru persoanele îndreptățite pe amplasamentul terenului în litigiu.

Sunt nefondate susținerile primei instanțe în sensul că nu au făcut dovada dreptului de proprietate asupra terenului inclus în Anexa 4 a H.G. nr. 1705/2006.

Nu se poate reține că Decizia nr. 836 din 26 noiembrie 1957 a Comitetului executiv al Sfatului popular Constanța și Decizia nr. 554 din 30 august 1960 a Comitetului executiv al Sfatului popular regional Constanța fac dovada dreptului de proprietate al statului, la momentul respectiv, asupra terenurilor de 22,50 ha și 476, 2042 ha, întrucât prin aceste decizii nu s-a constituit și nici nu s-a recunoscut dreptul de proprietate al statului, ci s-a dispus doar trecerea unei suprafețe de teren din administrarea Sfatului popular al comunei Corbu în administrarea Ministerului Forțelor Armate.

Prin urmare, unicul titlu de proprietate exhibat de pârât și intervenientul în interes alăturat este Contractul de vânzare-cumpărare nr. 2078/1940, dar care nu mai prezintă relevanță în contextul "restrângerii" suprafeței de teren în privința căreia s-a solicitat anularea actului administrativ la suprafața de 422,05 ha (suprafața ce a făcut obiectul contractului de vânzare cumpărare nefiind inclusă în suprafața precizată).

Concluzia primei instanțe dedusă din existența Deciziilor nr. 836/1957 și nr. 554/1960, potrivit cu care "în mod evident" dreptul de proprietate a aparținut statului, este lipsită de fundament legal și probator. Prima instanță nu a identificat niciun titlu de proprietate al statului asupra terenului în litigiu, cele două decizii de trecere a terenului în folosința Ministerului Forțelor Armate nevalorând titlu de proprietate al statului pentru terenul respectiv.

Într-adevăr, probele administrate în cauză nu fac dovada schimbării regimului terenului în litigiu ulterior emiterii Deciziei nr. 554/1960, ceea ce înseamnă că în tot acest timp terenul a fost și a rămas în proprietatea Sfatului popular al Comunei Corbu.

Faptul că dreptul de proprietate a aparținut Comunei Corbu rezultă inclusiv din evidențele cadastrale depuse la dosar, respectiv Registrele cadastrale și ale lucrărilor de întreținere - cadastru funciar anii 1985 - 1987 din care rezultă că terenul în litigiu a fost înscris ca fiind în administrarea B., pe care instanța le-a înlăturat ca nefiind pertinente cauzei.

Înlăturând înscrierile cadastrale cu motivarea că nu există acte juridice care să confirme transmiterea dreptului de proprietate sau folosință către Comuna Corbu, prima instanță a "anulat" o operațiune juridică pentru că nu corespunde realității, în condițiile în care nu s-a formulat cerere de înscriere în fals împotriva acelor înscrieri, nici nu s-a solicitat anularea/desființarea acestora, deși legislația anterioară anului 1990 prevedea posibilitatea contestării acestor înscrieri. Sunt avute în vedere dispozițiile art. 41 din Legea cu privire la fondul funciar nr. 59/1974.

Este criticabilă și înlăturarea de către prima instanță a Hotărârii Consiliului Local al Comunei Corbu nr. 48/2004, a înscrierii terenului în cartea funciară în favoarea Comunei Corbu, dar și a reconstituirii dreptului de proprietate în favoarea persoanelor fizice îndreptățite potrivit Legii 18/1991, ca irelevante.

Practic, prima instanță a anulat efectele H.C.L. Corbu nr. 48/2004, constatând implicit nelegalitatea acesteia, cu motivarea că UAT Corbu nu putea proceda la inventarierea terenurilor din anexa la hotărârea de consiliu, întrucât nu avea un drept de proprietate asupra acestora. Procedând în această manieră, instanța și-a depășit limitele învestirii, aprecierea asupra nelegalității acestei hotărâri fiind evidentă, chiar dacă instanța nu a exprimat-o expres.

Suplimentar, se impune a se observa faptul că H.C.L. Corbu nr. 48/2004 a fost atacată pe cale principală de către intervenientul Ministerul Apărării Naționale cu acțiune în anulare, care însă a fost respinsă, ca inadmisibilă.

PENTru aceleași considerente, prima instanță nu putea emite aprecieri asupra valabilității și/sau legalității înscrierii terenului în cartea funciară în favoarea UAT Corbu și a măsurilor reparatorii de reconstituire a dreptului de proprietate pe amplasamentul terenului în litigiu în favoarea persoanelor fizice îndreptățite potrivit Legii nr. 18/1991.

În concluzie, recurenții-reclamanți au solicitat admiterea recursului, modificarea în tot a sentinței recurate, în sensul admiterii acțiunii și anulării în parte a Anexei 4 la H.G. nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, cu privire la poziția MF 107064 cod clasificare 8.29.09, imobil cu indicativ 769 în suprafață de 422,05 ha compusă din parcelele P 274, P 541, NS 594, NM 521 și NM 539.

În temeiul art. 274 vechiul C. proc. civ., s-a solicitat obligarea intimatului Guvernul României la plata cheltuielilor de judecată.

5.2 În motivarea recursului declarat de intervenienta A., s-a arătat că hotărârea primei instanțe este nelegală și netemeinică, raportat la argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Prin contractul de vânzare-cumpărare autentificat sub nr. 2373 din 18 iunie 2007 la BNPA C. și D., recurenta-intervenientă a dobândit dreptul de proprietate asupra imobilului-teren în suprafață de 80.000 mp reprezentând parcela nr. 594/4/8, situată în extravilanul comunei Corbu județul Constanța.

Ulterior perfectării contractului de vânzare-cumpărare, a luat cunoștință de existența H.G. nr. 1705/2006, prin care terenul proprietatea intervenientei a fost inclus în inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al statului, deși conform registrelor cadastrale acesta a aparținut dintotdeauna domeniului privat al comunei Corbu, iar după intrarea în vigoare a Legii nr. 18/1991 a fost pus la dispoziția Comisiei de fond funciar în vederea reconstituirii dreptului de proprietate.

Vătămarea adusă recurentei-interveniente prin includerea terenului proprietate personală în domeniul public al statului este evidentă și evocă în mod incontestabil un interes personal și direct în promovarea cererii de intervenție în interes propriu.

Dispozițiile art. 7 din Legea nr. 213/1998 prevăd principalele modalități prin care un bun aflat în proprietatea privată poate trece în proprietatea publică a statului, neoferind unei hotărâri de Guvern prin care se inventariază bunurile proprietate publică un eventual caracter constitutiv de drepturi.

Operațiunea de inventariere a unor bunuri pretins aparținând domeniului public al statului nu face parte dintre modalitățile anterior menționate, instanța de judecată învestită cu cercetarea legalității inventarului centralizat al bunurilor aflate în domeniul public al statului urmând să analizeze apartenența unui bun la domeniul public prin raportare la dispozițiile legale incidente.

Parcelei 549/4/8 ce face obiectul prezentei cereri i s-a dat regimul juridic de bun aflat în domeniul public al statului prin simpla includere în inventarul bunurilor aflate în domeniul public al statului, fără ca intimații Guvernul României și Ministerul Apărării Naționale să facă dovada dreptului de proprietate publică.

Simpla analiză a documentelor invocată de intimați în apărarea dreptului de proprietate, respectiv Contractul de vânzare-cumpărare nr. 2078/1940, Decizia nr. 836/1960 a Statului Popular Constanța și Decizia nr. 554/1960 a Statului Popular Regional Constanța evocă faptul că ele nu au relevanță în ceea ce privește dobândirea dreptului de proprietate, făcând doar dovada dreptului de administrare al intimatului Ministerul Apărării Naționale.

Potrivit dispozițiilor art. 2 din Legea nr. 213/1998, statul și unitățile administrativ-teritoriale exercită posesia, folosința și dispoziția asupra bunurilor ce alcătuiesc domeniul public în limitele și condițiile legii, text care impune respectarea legalității și în ceea ce privește modul de includere a bunurilor în domeniul public al statului.

Intimații-pârâți nu fac dovada existenței unui drept de proprietate transcris, respectiv intabulat în cartea funciară, nu există nicio probă în sensul îndeplinirii formalităților de publicitate imobiliară față de terți.

Atât reclamantele, cât și intervenienta au făcut dovada transcrierii/intabulării dreptului de proprietate, însă pârâții, deși afirmă că s-ar fi întocmit documentele cadastrale, nu respectă prevederile Legii nr. 7/1996, cu referire la art. 46 din acest act normativ.

Analizând cronologic înscrisurile depuse la dosarul cauzei reiese că din anul 1960 și până în anul 1988, intimatul Ministerul Apărării Naționale și-a diminuat suprafața de teren deținută în administrare, astfel că la începutul anului 1990 avea în administrare doar suprafața de 234,71 ha în Comuna Corbu, Județul Constanța.

La dosarul cauzei nu existau alte acte prin care cele două recurente să justifice faptul că ar fi avut în administrare o suprafață de 600 ha la data emiterii actului contestat astfel încât "în atare situație, se putea depune inventarierea bunurilor ce se aflau în administrarea M.A.N., cu referire la art. 3 din Legea nr. 213/1998, și nicidecum bunurile care au fost inventariate ca fiind în domeniul privat al Comunei Corbu (HCL 48/2004, HCL 22/2005, HCL 46/2005) și de care autoritatea administrativă a dispus prin eliberarea titlurilor de proprietate, anterior actului administrativ contestat".

Chiar dacă au fost depuse la dosarul cauzei o serie de înscrisuri prin care pârâții au încercat să facă dovada dreptului de proprietate publică pentru terenul inventariat, aceste înscrisuri nu fac dovada modalității în care terenul a intrat în proprietatea statului.

Prin urmare, nefiind făcută dovada dreptului de proprietate publică al statului în vreuna dintre modalitățile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 213/1998, în mod greșit prima instanță în rejudecare a apreciat legalitatea H.G. nr. 1750/2006, Anexa 4.

În considerarea motivelor expuse, recurenta-intervenientă a solicitat admiterea recursului și reținerea faptului că actul administrativ contestat, cu referire la terenul ce face obiectul prezentei cauze și în special cu privire la terenul pe care cu bună-credință l-a dobândit în proprietate, a fost adoptat cu încălcarea dispozițiilor legale referitoare la regimul juridic al proprietății publice, deoarece acest teren a făcut și face parte din domeniul privat al Comunei Corbu - având regim juridic de teren extravilan, iar trecerea acestui bun în domeniul public al statului trebuia făcută prin hotărârea Consiliului Local Corbu, la cererea Guvernului României, așa cum în mod imperativ se prevede prin dispozițiile art. 9 din Legea nr. 213/1998.

Intimatul Ministerul Apărării Naționale a solicitat, prin întâmpinare, respingerea recursurilor, invocând, în esență, următoarele apărări:

Motivele și considerentele în baza cărora reclamantele își susțin cererile de recurs, prin care critică soluția dată cererii de chemare în judecată (așa cum a fost precizată în rejudecare), precum și a celei de intervenție principală formulată de intervenienta în interes personal, nu pot fi reținute.

Exercitarea dreptului de administrare a terenului din această zonă nu se face de către M.Ap. N. în baza H.G. nr. 1705/2006 ci, în baza:

a) Actului de vânzare-cumpărare 2078/1940 (pentru o suprafață de 148 ha);

b) Deciziei nr. 554 din 30 august 1960 a Comitetului Executiv al Sfatului Popular Regional Constanța, prin care s-au transmis Ministerului Forțelor Armate mai multe suprafețe de teren, printre care și suprafața de 476,2042 ha, înscris trecut în Registrul de transcripțiuni sub nr. 1655 din 11 septembrie 1968.

Nu poate fi reținută susținerea recurenților, potrivit căreia prin înscrierea în inventar s-a produs o modificare a regimului juridic după ce terenul a făcut obiectul măsurilor reparatorii prevăzute de Legea nr. 18/1991, ceea ce echivalează cu o expropriere mascată.

Actul administrativ a cărui anulare o solicită reclamantele, respectiv H.G. nr. 1705/2006, nu este nici singurul și nici primul act normativ de aprobare a inventarului bunurilor ce alcătuiesc domeniul public al statului. Înscrierea terenului/bunului imobil în inventar s-a făcut odată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, M.Ap. N. nefăcând altceva decât să pună în aplicare prevederile legii, respectiv cele ale art. 20 din acest act normativ.

Primul inventar al bunurilor ce alcătuiesc domeniul public al statului, întocmit potrivit Legii nr. 213/1998, în care terenul figurează ca făcând parte din domeniul public al statului, este cel aprobat prin H.G. nr. 1045/2000.

Înscrierea terenului ca bun proprietate publică a statului aflat în administrarea M.Ap. N. s-a făcut încă din anul 2000, anterior emiterii atât a H.C.L. nr. 48 din 16 decembrie 2004 privind suplimentarea domeniului privat al comunei Corbu cu terenul în suprafață de 8732,02 ha aflat în extravilanul localității, cât și a primelor titluri de proprietate.

Ulterior, Inventarele bunurilor din domeniul public au fost aprobate prin: H.G. nr. 1326/2001, H.G. nr. 45/2003, H.G. nr. 15/2004, H.G. nr. 2060/2004, respectiv H.G. nr. 1705/2006, fapt care este atestat (și) de Adresa din data de 13 noiembrie 2011 a Direcției generale de reglementare în domeniul activelor statului/Ministerul Finanțelor Publice, depusă la dosar.

Se impune a se constata că, la elaborarea actului administrativ contestat (H.G. nr. 705/2006);

- au fost respectate întocmai dispozițiile Legii nr. 24/2000 privind Normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative și cele ale H.G. nr. 551/2001 de aprobare a Regulamentului privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului;

- proiectul de act normativ a fost avizat din punct de vedere al legalității de către Ministerul Justiției și aprobat de către Consiliul Legislativ (Avizul nr. 1081 din 08 august 2006) potrivit art. 8 din Regulament.

În ceea ce privește posesia asupra terenului, aceasta a fost/este exercitată în mod continuu de către M.Ap. N., începând cu anul 1940 (pentru 148 ha), iar ulterior, din anul 1960, și pentru restul suprafeței, în baza înscrisurilor prezentate, din care rezultă că în anul 1960 "MFA deține în garnizoana Midia pentru instruirea militarilor pe un teren în suprafață de 647,5000 ha format din două trupuri limitrofe, unul în suprafață de 625 ha (...)". În prezent, același teren proprietate publică a statului aflat în administrarea M.Ap. N. este clasificat ca fiind teren cu destinație specială (TDS), respectiv cea de poligon militar trageri antiaeriene.

Terenul inclus în "Inventarul bunurilor ce alcătuiesc domeniul public al statului", aprobat prin H.G. nr. 1705/2006, cu codul de clasificare 8.29.09, numărul M7 0107064, indicativ de cazarmă 769 Capu Midia, aparține domeniului public al statului, potrivit art. 136 alin. (2) și (4) din Constituția României, art. 3 alin. (1), art. 9 alin. (1) art. 11 alin. (1) și pct. 23 și 19 lit. c) din Anexa 1. I din Legea nr. 213/1998.

Nu există o cerere a consiliului local și apoi o hotărâre de Guvern privind trecerea imobilului/terenului din domeniul public al statului în domeniul public al unității administrativ-teritoriale.

Fiind un bun proprietate publică a statului, terenul este inalienabil, iar pentru a putea fi introdus în circuitul civil, trebuia dezafectat din domeniul public, potrivit legii.

Nefiind dezafectat din domeniul public (cu respectarea prevederilor legale) terenul nu putea/poate fi pus la dispoziția Comisiei locale de fond funciar, deoarece potrivit art. 3 alin. (1) din Legea nr. 1/2000, Comisia locală de stabilire a dreptului de proprietate privată asupra terenurilor poate dispune doar "de totalitatea terenurilor proprietate privată a unității administrativ-teritoriale respective".

Prin H.C.L. nr. 48 din 16 decembrie 2004, act ce se vrea a echivala cu un titlu de proprietate, o suprafață de aproximativ 8.400 ha se inventaria în domeniul privat al comunei și intra practic, în proprietatea acesteia. Mai mult, titlul indicat (H.C.L. nr. 48 din 16 decembrie 2004) nici nu mai este în ființă, reclamanta emițând o altă hotărâre de consiliu (H.C.L. nr. 65 din 12 iulie 2010), în cuprinsul căreia la art. 2 se precizează că:

"H.C.L. nr. 48 din 16 decembrie 2004 și-a încetat valabilitatea". Rezultă că actul administrativ în baza căruia reclamanta a inventariat în domeniul privat suprafața de teren și-a încetat valabilitatea și că din anul 2010, reclamanta nu mai poate opune un titlu valabil.

În timp ce, din anul 1960 și până în prezent M.Ap. N. face dovada prin actele depuse că își exercită continuu dreptul de administrare a terenului de 611 ha proprietate publică a statului, recurentele-reclamante Comuna Corbu și Consiliul Local Corbu nu pot prezenta vreun înscris (ordin, dispoziție, decizie, hotărâre de Guvern) prin care să facă dovada că o suprafață cât de mică din cele 611 ha proprietate publică a statului aflate în administrarea M.Ap. N. la momentul 1960, ar fi trecut în administrarea unității administrativ teritoriale și, ulterior, în proprietatea acesteia.

Nu pot fi susținute criticile recurentelor privind înlăturarea de către instanța de fond a actului de proprietate invocat de acestea în susținerea acțiunii, respectiv H.C.L. nr. 48 din 16 decembrie 2004, în condițiile în care, practic, reclamanta și-a emis un act administrativ în baza căruia se vrea a fi proprietară pe un teren proprietate publică a statului înscris în Inventarul bunurilor din domeniul public al statului date în administrare încă din anul 2000 (inventar aprobat prin H.G. nr. 1045/2000).

În concluzie, pentru considerentele expuse, intimatul-intervenient Ministerul Apărării Naționale a solicitat respingerea recursurilor și menținerea hotărârii primei instanțe ca fiind legală și temeinică.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor declarate în cauză

Examinând sentința recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale aplicabile, constată că recursurile sunt nefondate, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare.

Litigiul dedus judecății vizează legalitatea H.G. nr. 1705 din 29 noiembrie 2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, în privința dispozițiilor anexei 4, poziția cu nr. M7 207064, cod clasificare 8.29.09, imobil cu indicativ 769 în suprafață de 422,05 care se compune din următoarele terenuri: P 274 - pășune; P 541 - pășune; NS 594 - teren neproductiv sărătură; NM 521 - teren neproductiv mocirle și smârcuri; NM 539 - teren neproductiv mocirle și smârcuri.

H.G. nr. 1705/2006 a fost emisă în temeiul art. 108 din Constituția României, republicată, și art. 20 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, cu modificările și completările ulterioare.

Prin Legea nr. 213/1998 s-a instituit obligația întocmirii inventarului bunurilor din domeniul public atât pentru ministere și celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, cât și pentru autoritățile administrației publice locale (art. 19 - 21).

Întrucât, în timp, intervin modificări în privința regimului juridic al bunurilor din domeniul public al statului sau al unităților administrativ-teritoriale, s-a stabilit obligația organelor administrative competente de a înregistra aceste modificări în inventarele întocmite (art. 22).

Actele administrative prin care se delimitează domeniul public al statului și al unităților administrativ-teritoriale, respectiv prin care au fost aprobate inventarele bunurilor din domeniul public, pot fi atacate la instanța de contencios administrativ, potrivit normelor de drept comun în materie.

În Nota de fundamentare a H.G. nr. 1705/2006 a fost evidențiată necesitatea reactualizării inventarului bunurilor din domeniul public al statului, cu modificările intervenite de la data intrării în vigoare a H.G. nr. 2060/2004 pentru aprobarea inventarelor din domeniul public al statului.

Este esențial de reținut faptul că înscrierea terenului în litigiu ca bun proprietate publică a statului aflat în administrarea M.Ap. N. s-a realizat pentru prima dată prin H.G. nr. 1045 din 6 noiembrie 2000 pentru aprobarea inventarelor din domeniul public al statului, publicată în M. Of. nr. 566/15.11.2000, și nu prin H.G. nr. 1075/2006, contestată în prezenta cauză.

Ulterior, Inventarele bunurilor din domeniul public al statului au fost aprobate prin H.G. nr. 1326/2001, H.G. nr. 45/2003, H.G. nr. 15/2004, H.G. nr. 2060/2004 respectiv H.G. nr. 1075/2006.

Hotărârile de Guvern adoptate în temeiul art. 19 - 21 din Legea nr. 213/1998 nu constituie, prin ele însele, titlu de proprietate, ci au ca efect delimitarea domeniului public de domeniul privat al statului/unităților administrativ-teritoriale, cu consecințe în privința regimului juridic aplicabil bunurilor respective.

Dacă actul normativ de aprobare a inventarului bunurilor din domeniul public nu a fost atacat în condițiile și termenele stabilite de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, forța probantă a înscrierii nu mai poate fi combătută decât dacă a intervenit un fapt juridic nou, în sens larg, cum ar fi un act administrativ care să ateste trecerea ulterioară a bunurilor din domeniul public în domeniul privat.

În speța de față, H.G. nr. 1045/2000, prin care a fost aprobat primul Inventar al bunurilor ce alcătuiesc domeniul public al statului întocmit potrivit Legii nr. 213/1998 și în care terenul în litigiu figurează ca făcând parte din domeniul public al statului, nu a fost contestată în condițiile și termenele instituite de Legea contenciosului administrativ.

Mai mult, de la data adoptării acestei hotărâri de Guvern nu a intervenit nicio modificare a regimului juridic, în sensul trecerii bunului din domeniul public în domeniul privat, potrivit procedurii prevăzute de art. 10 din Legea nr. 213/1998.

În aceste condiții, observând și faptul că înscrierea terenului ca bun proprietatea publică a statului aflat în administrarea M.Ap. N. s-a făcut anterior emiterii atât a H.C.L. nr. 48 din 16 decembrie 2004 privind suplimentarea domeniului privat al Comunei Corbu cu terenul în suprafață de 8.732,02 ha aflat în extravilanul localității, cât și a primelor titluri de proprietate în baza Legii nr. 18/1991, sunt neîntemeiate susținerile recurenților potrivit cărora la emiterea H.G. nr. 1705/2006 ar fi fost încălcate drepturile și interesele lor legitime și principiul securității raporturilor juridice.

De asemenea, sunt neîntemeiate criticile ce vizează depășirea limitelor investirii de către prima instanță prin aprecierile făcute asupra H.C.L. nr. 48/2004.

Astfel, prin hotărârea pronunțată în cauză, prima instanță a analizat toate motivele de nelegalitate invocate în susținerea acțiunii în anulare și a cererii de intervenție în interes propriu, inclusiv cele grefate pe adoptarea H.C.L. nr. 48/2004.

Constatând, din succesiunea înscrisurilor prezentate, în raport de dispozițiile legale aplicabile, că reclamanții nu au dovedit dreptul de proprietate asupra terenurilor, în mod just prima instanță a considerat ca fiind lipsită de relevanță în examinarea legalității H.G. nr. 1705/2006 împrejurarea că unitatea administrativ-teritorială Comuna Corbu a procedat la inventarierea terenurilor în domeniul său privat prin H.C.L. nr. 48/2004, respectiv la înscrierea lor în cartea funciară a localității și la reconstituirea dreptului de proprietate în favoarea unor persoane fizice.

Mențiunile din procesele-verbale din decembrie 1965 și 24 decembrie 1959, care au precedat emiterea Deciziilor nr. 836/1957 și nr. 554/1960 prin care Ministerul Apărării Naționale i s-a transmis dreptul de administrare pentru terenul în suprafață de 476,2042 ha, precum și înscrierile în evidențele cadastrale din anii 1985 - 1987, invocate de recurenții-reclamanți, nu au caracter constitutiv de drepturi. Prin urmare, în lipsa unor acte juridice care să confirme transmiterea dreptului de proprietate sau de folosință către CAP sau IAS, nu poate fi reținută incidența prevederilor art. 18 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, constatările primei instanțe fiind corecte și sub acest aspect.

Referitor la apartenența terenului în litigiu la domeniul public al statului, situație juridică atestată inițial prin H.G. nr. 1045/2000, confirmată ulterior prin H.G. nr. 1326/2001, H.G. nr. 45/2003, H.G. nr. 15/2004, H.G. nr. 2060/2004 și H.G. nr. 1075/2006 (a cărei anulare parțială se solicită în cauză), sunt relevante dispozițiile art. 3 alin. (2) din Legea nr. 213/2008, redactate după cum urmează:

"(2) Domeniul public al statului este alcătuit din bunuri prevăzute la art. 135 alin. (4) din Constituție, din cele prevăzute la pct. I din anexă, precum și din alte bunuri de uz sau de interes public național, declarate ca atare prin lege".

La pct. I din Lista Anexă la Legea nr. 213/1998 sunt enumerate cu caracter exemplificativ bunurile care alcătuiesc domeniul public al statului, printre care figurează terenurile destinate exclusiv instrucției militare (pct. 23) și terenurile și clădirile în care își desfășoară activitatea unități ale Ministerului Apărării Naționale (pct. 29).

Se observă astfel că principalul criteriu utilizat de legiuitor în determinarea apartenenței bunurilor la domeniul public al statului îl constituie destinația acestora.

În această privință, sunt concludente constatările și concluziile raportului de expertiză efectuat în cauză, astfel cum acesta a fost completat cu suplimentul întocmit în rejudecare, precum și înscrisurile depuse de intimatul Ministerul Apărării Naționale din care rezultă situația construcțiilor și amenajărilor cu caracter militar amplasate pe terenul Cazărmii 769 Corbu și identificate prin măsurători topografice.

Astfel, prin raportul de expertiză a fost identificat terenul deținut de Ministerul Apărării Naționale conform planului de situație anexă, s-a constatat existența pe acest teren a unor amenajări cu caracter militar, respectiv: amplasamente pentru trageri cu armament de artilerie, amplasamente destinate tehnicii de supraveghere terestră și aeriană, amplasamente pentru lansare aparate de zbor de exercițiu, căi de comunicație către aceste amplasamente, căi ferate cu ecartamentul îngust pentru deplasarea țintelor terestre, poligon de tragere armament de infanterie, componente de țintă.

Totodată, expertul a constatat că pe întregul amplasament al imobilului cazarmă M.Ap. N. se află aproximativ 80 de clădiri cu destinație administrativă, cazare, depozitare, pregătire și instrucție, a căror activitate este în strânsă legătură cu instalațiile poligonale evidențiate.

Toate aceste elemente atestă legalitatea includerii terenului în litigiu în Inventarul bunurilor ce alcătuiesc domeniul public al statului, fiind vorba de un bun proprietate publică în temeiul legii, inalienabil, insesizabil și imprescriptibil, potrivit art. 136 alin. (4) teza I din Constituție art. 11 alin. (1) din Legea nr. 213/2008 și art. 5 alin. (2) din Legea nr. 18/1991.

Încălcarea regulii inalienabilității prin acte juridice de drept privat atrage nulitatea absolută a acestora, sancțiune expres prevăzută de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 213/1998.

Suplimentar, art. 5 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 18/1991 precizează că aceste bunuri "nu pot fi introduse în circuitul civil decât dacă, potrivit legii, sunt dezafectate din domeniul public".

Prin urmare, dacă nu există o prevedere legală care să fie interpretată în sensul trecerii prealabile a unor bunuri din domeniul public în domeniul privat, bunurile din domeniul public, fiind inalienabile, nu pot forma obiectul reconstituirii dreptului de proprietate în condițiile Legii nr. 18/1991.

În concluzie, pentru considerentele expuse, Înalta Curte constată că sentința atacată este legală și temeinică, astfel că va fi menținută, urmând ca recursurile să fie respinse, ca nefondate, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. (1865).

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de reclamanții Comuna Corbu prin Primar și Consiliul Local al Comunei Corbu și de intervenienta A. împotriva Sentinței civile nr. 65/CA din 22 martie 2017 pronunțată de Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 3 octombrie 2017.

Procesat de GGC - CT