ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3227/2016

Asupra contestației de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei

1.1. Prin cererea înregistrată pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, la data de 6 mai 2016, contestatoarea A., judecător în cadrul Judecătoriei Roman, a solicitat, în contradictoriu cu intimatul Consiliul Superior al Magistraturii, anularea Hotărârii Plenului CSM nr. 245 din 17 martie 2016 prin care i-a fost respinsă contestația împotriva Hotărârii secției pentru judecători a CSM nr. 115 din 27 ianuarie 2016 prin care i-a fost respinsă cererea de transfer de la Judecătoria Roman la Judecătoria Iași, și obligarea intimatului la emiterea unei hotărâri prin care să dispună admiterea cererii sale de transfer.

În motivarea cererii, contestatoarea a arătat că, în luna ianuarie 2016, a solicitat transferul la Judecătoria Iași, invocând motive profesionale și personale, cerere care i-a fost respinsă prin Hotărârea nr. 115 din 27 ianuarie 2016 a secției pentru judecători a Consiliului Superior al Magistraturii.

În această hotărâre, după ce s-a făcut mențiunea că se vor analiza comparativ cele 7 criterii prevăzute de art. 3 din Regulamentul privind transferul și detașarea judecătorilor și procurorilor, s-a reținut vechimea mare a candidatului judecător B., comparativ cu a celorlalți judecători care au formulat cereri de transfer la Judecătoria Iași.

Împotriva acestei hotărâri a formulat contestație, apreciind că nu s-au analizat toate criteriile prevăzute de art. 3 din Regulament și nici vechimea în funcția de judecător, având o vechime mai mare decât a colegului căruia i s-a emis cererea. De asemenea, nu s-a ținut cont de situația sa familială.

1.2. Prin Hotărârea nr. 245 din 17 martie 2016 a Plenului CSM i-a fost respinsă contestația formulată împotriva Hotărârii nr. 115 din 27 ianuarie 2016, motivându-se că dispozițiile care reglementează instituția transferului conferă o vocație, fără a crea, automat, un drept al solicitantului.

Contestatoarea a susținut că Regulamentul în baza căruia a fost soluționată cererea sa de transfer este nelegal în ceea ce privește normele referitoare la transferul judecătorilor și procurorilor, pentru că încalcă art. 125 alin. (2) din Constituție și normele de tehnică legislativă cuprinse în art. 77 din Legea nr. 24/2000.

Nici Legea nr. 303/2004 și nici Legea nr. 304/2004 nu prevăd posibilitatea CSM de a adopta regulamentul privind transferul magistraților, iar, la art. 106 din Legea nr. 303/2004, sunt enumerate toate regulamentele pe care CSM trebuie să de adopte, fără a se regăsi, printre acestea, și regulamentul privind transferul magistraților.

De vreme ce intimatul Consiliul Superior al Magistraturii nu are abilitatea legală de a elabora un regulament privind transferul judecătorilor și procurorilor, art. 3 din Regulamentul privind transferul magistraților, care cuprinde criteriile de transfer, nu poate sta la baza soluționării cererii sale de transfer.

A mai apreciat că art. 3 din Regulament încalcă art. 125 alin. (2) din Constituție, care prevede că "Propunerile de numire, precum și promovarea, transferarea și sancționarea judecătorilor sunt de competența Consiliului Superior al Magistraturii, în condițiile legii sale organice". Se poate reține caracterul lacunar al normelor referitoare la transferul judecătorilor, din cuprinsul Legii nr. 317/2004, pentru că nu sunt reglementate reguli substanțiale și nici criteriile în funcție de care se soluționează cererile de transfer când sunt mai multe solicitări pentru același post vacant. Singura dispoziție din Legea nr. 317/2004 referitoare la transferul judecătorilor este cuprinsă în art. 40 lit. i), text care, în opinia contestatoarei, este neconstituțional.

Astfel, contestatoarea a invocat excepția de neconstituționalitate a art. 40 lit. i) din Legea nr. 317/2004 în raport cu prevederile art. 125 alin. (2), art. 1 alin. (4) și art. 1 alin. (5) din Constituție.

Art. 40 lit. i) prevede că "Secțiile Consiliului Superior al Magistraturii au următoarele atribuții referitoare la cariera judecătorilor și procurorilor: i) aprobă transferul judecătorilor și procurorilor", încălcând art. 125 alin. (2) din Constituție, care prevede că propunerile privind transferul judecătorilor sunt de competența CSM în condițiile legii sale organice.

Însă, Legea nr. 317/2004 este lacunară în ceea ce privește transferul judecătorilor astfel, chiar dacă ar fi o omisiune legislativă, nu se poate ignora viciul de constituționalitate, deoarece tocmai această omisiune generează încălcarea Constituției.

A mai susținut că art. 40 lit. i) din Legea nr. 317/2004 încalcă și art. 1 alin. (4) din Constituție referitor la principiul separației și echilibrului puterilor în stat, pentru că, prin neadoptarea unor norme de către Parlament, acest domeniu, privind transferul judecătorilor, a fost uzurpat de către alte autorități, în speță de Consiliul Superior al Magistraturii.

De asemenea, sunt încălcate și dispozițiile art. 1 alin. (5) din Constituție, în componenta sa referitoare la previzibilitatea și accesibilitatea legii.

Art. 3 din Regulament nu prevede norme clare previzibile și accesibile și nu prevede o ordine clară de preferință a criteriilor enumerate.

I-au fost respinse 6 cereri de transfer la Judecătoria Iași, iar ultima cerere i-a fost respinsă pe motiv că vechimea la instanță a colegului căruia i s-a admis cererea ar fi mai mare, însă ea avea o vechime de 5 ani și 3 luni față de 3 ani și 25 de zile cât avea colegul său, ceea ce probează că nu există o ordine prestabilită de aplicare a criteriilor sau o pondere a acestora.

Deși Plenul a susținut că secția pentru judecători a analizat concomitent cele 7 cereri, în realitate, acestea au fost analizate separat, hotărârea privind soluționarea cererii sale conținând doar argumente referitoare la situația sa, nu și a celorlalți colegi, fiind analizat comparativ și concomitent doar criteriul referitor la vechimea solicitanților la instanțele de unde pleacă, fără a se analiza comparativ și celelalte criterii.

Astfel, justificarea obiectivă invocată de autoritatea intimată nu este susținută de probele cauzei, hotărârea atacată fiind emisă cu exces de putere, vătămându-i dreptul la carieră.

1.3. Consiliul Superior al Magistraturii a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea, ca inadmisibilă, a excepției de nelegalitate a Regulamentului privind transferul și detașarea judecătorilor și procurorilor, pentru că actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al excepției de nelegalitate.

A solicitat respingerea, ca inadmisibilă, a cererii de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a art. 40 lit. i) din Legea nr. 317/2004, nefiind îndeplinită cerința referitoare la legătura cu soluționarea cauzei a normelor vizate de excepție. Pe fondul excepției de neconstituționalitate, a apreciat că aceasta este neîntemeiată.

Pe fond, a solicitat respingerea ca neîntemeiată a contestației formulate împotriva Hotărârii nr. 425 din 17 martie 2016 a Plenului CSM și împotriva Hotărârii nr. 115 din 27 ianuarie 2016 a secției pentru judecători din cadrul CSM, apreciind că Regulamentul privind transferul și detașarea judecătorilor și procurorilor, aprobat prin Hotărârea nr. 193/2006 a Plenului CSM, este adoptat în baza legii, cu respectarea art. 77 din Legea nr. 24/2000, CSM fiind abilitat în acest sens potrivit art. 38 alin. (1) din Legea nr. 317/2004 și art. 134 alin. (4) din Constituția României.

Astfel, nu se poate reține încălcarea art. 1 alin. (4) și (5) din Constituția României, criteriile stabilite prin Regulament fiind clare, precise și accesibile destinatarilor cărora li se adresează.

Gestionarea resurselor umane în sistemul judiciar reprezintă atributul Consiliului Superior al Magistraturii, ocuparea posturilor vacante trebuind să se raporteze la rațiunile și necesitățile sistemului judiciar, pentru evitarea unor disfuncționalități în activitatea instanțelor și parchetelor.

Normele care reglementează instituția transferului au caracter supletiv și conferă doar o vocație, fără a fi creat, automat, un drept al solicitantului. Hotărârile contestate sunt motivate, garantând legalitatea, oportunitatea și previzibilitatea măsurilor dispuse de Consiliul Superior al Magistraturii, neputându-se reține că ar fi fost adoptate cu exces de putere.

2.1. În ceea ce privește cererea de sesizare a Curții Constituționale a României cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 40 lit. i) din Legea nr. 317/2004, în raport cu prevederile art. 125 alin. (82), art. 1 alin. (4) și art. 1 alin. (5) din Constituție, Înalta Curte a constatat că cererea este inadmisibilă.

Astfel, potrivit prevederilor art. 40 lit. i) din Legea nr. 317/2004, republicată, Secțiile Consiliului Superior al Magistraturii au, între alte atribuții, atribuția să aprobe transferul judecătorilor și procurorilor.

În susținerile sale, contestatoarea a argumentat că aceste dispoziții legale sunt neconstituționale din moment ce nu cuprind "norme privind transferul judecătorilor și procurorilor", fiind nesocotite prevederile art. 125 alin. (2) din Constituție, potrivit cărora propunerile de numire, precum și promovarea, transferarea și soluționarea judecătorilor sunt de competența Consiliului Superior al Magistraturii, în condițiile legii sale organice.

În raport cu prevederile art. 28 din Legea nr. 47/1992, republicată, Înalta Curte a constatat că cererea de sesizare a Curții Constituționale a României nu conține o veritabilă critică de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 40 lit. i) din Legea nr. 317/2004, republicată, contestatoarea solicitând, în realitate, instanței constituționale să completeze conținutul art. 40 lit. i) din Legea nr. 317/2004, republicată, motivând că legea "trebuie să cuprindă norme privind transferul judecătorilor și procurorilor".

Altfel spus, contestatoarea a cerut sesizarea Curții Constituționale a României pentru ca instanța constituțională să se substituie puterii legiuitoare și să-și aroge competențe contrare dispozițiilor și principiilor constituționale.

În raport cu aceste considerente, Înalta Curte a respins ca inadmisibilă cererea de sesizare a Curții Constituționale a României.

2.2. În ceea ce privește nelegalitatea/legalitatea Regulamentului aprobat prin Hotărârea nr. 193/2006 a Plenului Consiliului Superior al Magistraturii, Înalta Curte a constatat că susținerile contestatorii nu s-au coagulat într-o veritabilă excepție de nelegalitate a acestei reglementări subsecvente, nefiind invocate prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, ci au rămas în stadiul unei simple apărări, cu o raportare implicită la principiul ierarhiei actelor juridice.

Or, din conținutul art. 38 alin. (1) din Legea nr. 317/2004, republicată, coroborat cu art. 60 din Legea nr. 303/20024, republicată, rezultă că legiuitorul a conferit Plenului Consiliului Superior al Magistraturii competența unei reglementări subsecvente exclusive în materia carierei judecătorilor și procurorilor, transferul acestora fiind unul dintre elementele/evenimentele care marchează/compun cariera acestora, de la numirea și până la eliberarea din funcția respectivă.

Cu alte cuvinte, faptul că, prin Hotărârea nr. 193/2006 Plenul Consiliului Superior al Magistraturii a aprobat Regulamentul privind transferul și detașarea judecătorilor și procurorilor, delegarea judecătorilor, numirea judecătorilor și procurorilor în alte funcții de conducere, precum și numirea judecătorilor în funcția de procuror și a procurorilor în funcția de judecător, nu reprezintă o uzurpare a competențelor Parlamentului, ci reprezintă o exercitare, de către această autoritate administrativă autonomă a puterii judecătorești, a competențelor conferite de legiuitor pentru gestionarea carierei magistraților.

În concluzie, Înalta Curte, în raport cu aceste considerente, a constatat că Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 139/2006 a Plenului Consiliului Superior al Magistraturii este un act administrativ cu caracter normativ, prin care s-a realizat o reglementare subsecventă conformă cu dispozițiile legale și constituționale în baza cărora a fost adoptat.

2.3. În ceea ce privește fondul cauzei, Înalta Curte a constatat că cererea de contestație împotriva Hotărârii nr. x/2016 a Plenului Consiliului Superior al Magistraturii și a Hotărârii nr. 115/2016 a secției pentru judecători a Consiliului Superior al Magistraturii este netemeinică.

Cu titlu preliminar, în raport cu dispozițiile art. 29 alin. (5) și (7) raportate la art. 36 alin. (2) din Legea nr. 317/2004, Înalta Curte reține că este învestită cu controlul de legalitate și temeinicie al Hotărârii Plenului CSM nr. 245 din 17 martie 2016, prin care a fost soluționată contestația administrativă formulată de contestatoare, iar analiza efectuată de instanță vizează, implicit, și Hotărârea secției pentru judecători a CSM nr. 115 din 27 ianuarie 2015.

În esență, criticile formulate de contestatoare vizează oportunitatea măsurii administrative materializată în cuprinsul actelor contestate, analizată prin prisma criteriilor prevăzute la art. 3 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 193/2006, în raport cu cererile de transfer care au venit în concurs, analiză care privește în principal ordinea de prioritate între criteriile referitoare la vechimea în funcție, vechimea la instanța de la care se solicită transferul și vechimea în grad, pe de o parte, și criteriile privind circumstanțele personale invocate de contestatoare, pe de altă parte.

Conform art. 3 din Regulamentul privind transferul:

"Art. 3. - La soluționarea cererilor de transfer ale judecătorilor și procurorilor la alte instanțe sau parchete vor fi avute în vedere următoarele criterii:

- volumul de activitate al instanței sau parchetului de la care se solicită transferul și la care se solicită transferul, numărul posturilor vacante și al posturilor temporar vacante la instanțele ori parchetele implicate și dificultățile de ocupare a acestora;

- vechimea efectivă în funcția de judecător sau procuror;

- vechimea la instanța sau parchetul de la care se solicită transferul;

- vechimea în gradul aferent instanței, respectiv parchetului la care se solicită transferul;

- specializarea judecătorului/procurorului, specializările complementare, vechimea în cadrul secției/completului corespunzător specializării, precum și disponibilitatea de a activa în alte secții/complete decât cele corespunzătoare specializării ale instanței/parchetului la care solicită transferul, în raport cu cerințele acesteia;

- domiciliul solicitantului;

- locul de muncă al soțului sau soției;

- distanța dintre domiciliul și sediul instanței sau parchetului la care funcționează judecătorul ori procurorul și posibilitățile reale de navetă, inclusiv timpul afectat acesteia;

- starea de sănătate și situația familială"

În sensul jurisprudenței sale anterioare, reprezentată, cu titlu de exemplu, de Decizia nr. 227/2016, Decizia nr. 2070/2016, etc, în examinarea criticilor formulate de contestatoare, Înalta Curte a pornit de la premisa că raportul juridic de drept administrativ este supus principiului proporționalității între interesul public, pe care autoritatea publică are misiunea de a-l aduce la îndeplinire, și măsurile individuale dispuse în exercitarea competenței ce îi este conferită tocmai în scopul satisfacerii interesului public. Acest principiu impune ca actele administrative să nu depășească limitele a ceea ce este adecvat și necesar pentru a atinge scopul urmărit, astfel încât inconvenientele cauzate destinatarului să nu fie excesiv de împovărătoare.

Cu alte cuvinte, limitele legale ale exercitării dreptului de apreciere conferit autorității publice se raportează la scopul legii, iar respectarea acestor limite presupune respectarea principiului proporționalității, a echilibrului necesar între măsurile individuale și interesul public ocrotit, potrivit competenței legale a autorității publice, în speță, fiind vorba de interesul public al bunei funcționări a justiției.

Din această perspectivă, Înalta Curte reține că, în cauză, intimatul CSM nu s-a îndepărtat de la scopul legii și nu a acționat în mod nerezonabil ori cu încălcarea limitelor marjei de apreciere, atunci când a respins cererea de transfer formulată de contestatoare, nefiind probat un exces de putere din parte autorității, prin faptul că nu a fost primită/aprobată cererea formulată de contestatoare, ci o altă cerere.

În materia cererilor de transfer, exercitarea dreptului de apreciere cu exces de putere poate fi reprezentată, spre exemplu, de luarea în considerare în privința unor candidați a unora dintre criteriile prevăzute de art. 3 din Regulamentul privind transferul, iar, în privința altor candidați, a altor criterii sau încălcarea unor drepturi și libertăți ale petentului, împrejurări a căror existență nu se constată în litigiul dedus judecății.

Așa cum rezultă din cuprinsul hotărârilor contestate, intimatul a analizat cererile de transfer care au venit în concurs în funcție de criteriile prevăzute de art. 3 din Regulamentul privind transferul.

În sesiunea de transferuri din data de 27.01.2016, pentru postul de judecător, vacant la Judecătoria Iași au fost formulate 7 cereri de transfer, secția pentru judecători a CSM analizând cererile în raport cu criteriile prevăzute la art. 3 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 193/2006 dându-se eficiență cererii formulate de judecătorul B., în raport cu vechimea mare la instanța de la care a cerut transferul, motivele de ordin profesional și motivele personale deosebite (doi copii în întreținere), ceea ce infirmă susținerea contestatoarei că secția pentru judecători a CSM a procedat în mod arbitrar.

De asemenea, din înscrisurile aflate la dosar, întocmite de Direcția de resurse umane și organizare din cadrul CSM, rezultă că au fost avute în vedere toate înscrisurile, cererile au fost analizate în raport cu toate criteriile prevăzute la art. 3 din Regulamentul privind transferul.

Este adevărat că, în conținutul hotărârilor atacate nu au fost înserate aspectele legate de criteriile subiective, dar această manieră de lucru nu a avut ca scop încălcarea principiului transparenței decizionale a activității administrative, ci respectarea dreptului la viața privată al candidaților, aspecte care au fost totuși postate/făcute publice pe pagina Web a CSM.

În concluzie, Înalta Curte constată că argumentele de ordin personal invocate de contestatoare au fost avute în vedere la soluționarea cererii de transfer, iar autoritatea publică pârâtă, în mod rezonabil, realizând o justă interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 3 din Regulamentul privind transferul în raport cu circumstanțele profesionale și personale ale titularilor cererilor de transfer, nu a dat eficiență cererii formulate de contestatoare, exercitându-și astfel dreptul de apreciere, în limitele marjei permise de lege, fără a se constata existența unui exces de putere în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004.

Pentru toate considerentele expuse, în temeiul ar. 29 alin. (7) din Legea nr. 317/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, va respinge, ca nefondată, contestația formulată împotriva Hotărârii Plenului CSM nr. 245 din 17 martie 2016 și a Hotărârii secției pentru judecători a CSM nr. 115 din 27 ianuarie 2015.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea de sesizare a Curții Constituționale cu soluționarea excepției de neconstituționalitate a art. 40 lit. i) din Legea nr. 317/2004, ca inadmisibilă.

Respinge contestația formulată de A. împotriva Hotărârii nr. 245 din 17 martie 2016 a Plenului Consiliului Superior al Magistraturii, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 17 noiembrie 2016.