ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2967/2017

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 3 octombrie 2014, reclamanta Asociația pentru Drepturile Producătorilor de Fonograme din România a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Oficiul Român pentru Drepturile de Autor, anularea Deciziei nr. 76 din 16 iulie 2014 emise de pârât, privind acordarea unui termen organismului de gestiune colectivă ADPFR pentru intrarea în legalitate, precum și a tuturor actelor subsecvente.

Prin Sentința nr. 331 din 10 februarie 2015, Curtea de Apel București a respins acțiunea reclamantei ca neîntemeiată.

Pentru a pronunța această sentință, curtea de apel a reținut că demersul ORDA de stabilirea a termenului de intrare în legalitate apare ca perfect legal în cadrul atribuției de supraveghere, măsurile de intrare în legalitate dispuse având ca obiectiv remedierea situațiilor în care prevederile legii nu sunt respectate de către organismele de gestiune colectivă, iar reclamanta nu a făcut dovada publicării situației menționate la art. 1341 alin. (1) lit. c) din lege anterior emiterii deciziei atacate, publicarea pe pagina proprie de internet a Dării de seama pentru anul 2012, constituind îndeplinirea unei alte obligații impuse de lege în sarcina organismelor de gestiune colectivă, aceea reglementată la art. 1341 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 8/1996.

Împotriva acestei sentințe a formulat recurs reclamanta Asociația pentru Drepturile Producătorilor de Fonograme din România, cu invocarea motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii și trimiterea cauzei spre rejudecare instanței de fond.

În motivarea recursului, recurenta a expus situația de fapt, a prezentat dispozițiile legale incidente și a arătat că, deși instanța de fond reține că nu a făcut dovada publicării situației menționate la art. 1341 alin. (1) lit. c) din lege, anterior deciziei atacate, legiuitorul nu instituie obligații distincte tocmai prin neimpunerea unei anumite condiții de formă, și se întreabă care este dovada pe care ar fi putut să o aducă în fața instanței pentru a putea proba atât publicarea informațiilor prevăzute la art. 1341 alin. (1) lit. c) ca anexă la Darea de seamă sau în cuprinsul acesteia, cât și publicarea distinctă a acestor informații, eventuale copii de ecran neputând reprezenta dovezi nici pentru autoritate, nici pentru reclamantă, întrucât acestea pot fi datate oricând, acesta fiind și motivul pentru care nu a furnizat astfel de înscrisuri, în schimb Referatul Direcției Registre și Gestiune Colectiva nr. RGII/5975 din 16 iulie 2014 indicat în preambulul Deciziei nu poate constitui actul care atestă verificarea efectuată de către autoritate, cât și constatarea nerespectării prevederilor legale.

În ceea ce privește criticile de nelegalitate a actului atacat pentru încălcarea dispozițiilor art. 138 alin. (1) lit. f) și h) din Legea nr. 8/1996, recurenta a arătat că nu a susținut că autoritatea nu ar avea competența de a constata nerespectarea prevederilor Legii nr. 8/1996 ca urmare a activității de supraveghere, ci a subliniat că, în interpretarea corelativă a dispozițiilor art. 138 - 1383 din lege, Oficiul nu poate emite măsuri de intrare în legalitate sau aplica sancțiuni decât în temeiul atribuției de control prevăzută la art. 138 alin. (1) lit. h) coroborat cu art. 1381 - 1383 din lege, din analiza prevederilor art. 1383 nerezultând că neîndeplinirea obligațiilor ar putea fi constatată numai în urma unei activități de control, însă o astfel de interpretare reiese din corelarea prevederilor art. 138 alin. (1) lit. f) și h) cu cele ale art. 1383.

Apreciază că prin enumerarea celor trei atribuții, de control, de stabilire a măsurilor de intrare în legalitate și de aplicare de sancțiuni, în cuprinsul art. 138 alin. (1) lit. h), distinct de atribuția de supraveghere prevăzută la lit. f), raportat și la normele de tehnică legislativă reglementate prin Legea nr. 24/2000, legiuitorul a dorit să reglementeze în fapt două atribuții, de supraveghere și de control, iar în temeiul celei din urmă autoritatea să aibă și posibilitatea de a stabili măsuri de intrare în legalitate ori de a emite sancțiuni; a argumentat acest punct de vedere inclusiv prin reglementările cuprinse în ROF, unde, la art. 21 alin. (1) lit. i) și j) se prevede că atribuția de supraveghere a ORDA se realizează prin verificări și notificări, prin urmare funcționarii publici din cadrul autorității vor efectua mai întâi verificările privind îndeplinirea obligațiilor legale de la art. 1341 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 8/1996, și, în funcție de constatări, vor emite notificări; autoritatea nu a emis nicio notificare, a aplicat în mod direct măsura de intrare în legalitate prin Decizia nr. 76 din 16 iulie 2014; aplicarea de către ORDA a prevederilor Legii nr. 8/1996 este în sensul celor arătate, dovadă fiind emiterea unor notificări atât către ADPFR, cât și către alte organisme de gestiune colectivă.

Cu privire la aceste aspecte, indicarea în preambulul actului administrativ atacat a ambelor prevederi, 138 alin. (1) lit. f), cât și a lit. h), duce la concluzia că acesta a fost întemeiat și emis în exercitarea atribuțiilor de supraveghere și de control. Luând în considerare atât temeiul juridic al actului administrativ indicat în preambul, cât și faptul că verificarea respectării aceleiași obligații a constituit unul din obiectivele controlului desfășurat de ORDA în perioada emiterii Deciziei nr. 76/2014, ar putea aprecia că autoritatea a exercitat ambele atribuții în același timp, faptul că a constatat și aplicat sancțiunea numai în temeiul atribuției de supraveghere, iar ulterior a inclus aceeași constatare în cuprinsul Procesului-verbal de control final înregistrat cu nr. RGH/IES/6209 din 24 iulie 2014.

Cu privire la reținerea instanței în sensul că măsurile de intrare în legalitate nu au "o dimensiune sancționatorie", având ca obiectiv "remedierea situațiilor în care prevederile legale nu sunt respectate de către organismele de gestiune colectivă", consideră că și "sancțiunile", astfel cum sunt denumite de legiuitor în art. 1383 din Legea nr. 8/1996, au aceeași finalitate; din interpretarea art. 1383 din lege rezultă cazurile în care se aplică "măsura de intrare în legalitate"; în mod similar, și prevederile Procedurii interne de control - art. 7.1, art. 8.18 alin. (3), art. 10, pot fi interpretate ca atribuind "măsurilor de intrare în legalitate" caracterul unor sancțiuni, având în vedere că sunt propuse spre aprobare conducerii ORDA de echipa de control ca urmare a constatării de nereguli precum și ca urmare a refuzului organismului de gestiune colectivă de a pune la dispoziție documentele și informațiile solicitate cu ocazia controlului.

Recurenta a precizat, de asemenea, că decizia atacată a fost publicată pe pagina de internet a autorității, nici la momentul redactării prezentei nu este menționat faptul că ar fi îndeplinit măsurile dispuse prin Decizia nr. 76/2014; deși legea nu face distincția între deciziile de intrare în legalitate ca urmare a activității de supraveghere sau a activității de control, din faptul că aceste două atribuții sunt reglementate în mod distinct se poate concluziona că deciziile de intrare în legalitate pot fi emise numai în exercitarea atribuției de control, iar prin susținerile și înscrisurile de la prima instanța a dorit să arate faptul că, atât timp cât autoritatea și-a întemeiat actul administrativ pe prevederile legale ce prevăd atribuțiile sale de supraveghere și de control, toate dispozițiile ce reglementează aceste două atribuții, Legea nr. 8/1996, ROF și Procedura interna de control, ar fi trebuit respectate pentru ca actul administrativ emis să poată beneficia de prezumția de legalitate; nu au fost respectate nici prevederile privind exercitarea atribuției de supraveghere, neexistând nicio notificare comunicată cu privire la verificarea respectării dispozițiilor art. 1341 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 8/1996 privitor la anul 2012, nici dispozițiile privind exercitarea atribuției de control, astfel cum a arătat.

Intimatul pârât Oficiul Român pentru Drepturi de Autor a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Intimatul a arătat că recurenta nu a făcut dovada publicării situației menționate la art. 1341 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 8/1996, anterior emiterii Deciziei nr. 7672014, ulterior acesteia ADPFR a îndeplinit măsurile dispuse, fapt confirmat și prin adresa înregistrată la ORDA cu nr. RGII/6064 din 21 iulie 2014.

A arătat că modalitățile de verificare a îndeplinirii obligațiilor instituite de art. 1341 alin. (1) lit. c) reprezintă, printre altele, principalele atribuții ale ORDA: supravegherea funcționării organismelor de gestiune colectivă (art. 138 alin. (1) lit. f); controlul funcționării organismelor de gestiune colectivă, stabilirea măsurilor de intrare în legalitate și aplicarea de sancțiuni (art. 138 alin. (1) lit. h); nu poate fi reținută interpretarea pe care o dă recurenta art. 138 - 1383 din Legea nr. 8/1996, întrucât din coroborarea prevederilor art. 138 alin. (1) lit. f) și h), art. 1381, art. 1382 și art. 1383 nu rezultă că emiterea unei decizii prin care se acordă un termen pentru intrarea în legalitate unui organism de gestiune colectivă trebuie să fie rezultatul exclusiv al unei activități de control, desfășurate potrivit art. 1382.

Din interpretarea prevederilor art. 1383 din Legea nr. 8/1996 rezultă că măsurile de intrare în legalitate nu au caracterul unor sancțiuni, acestea fiind reglementate distinct și având drept scop tocmai remedierea situațiilor în care prevederile legii nu sunt respectate de către organismele de gestiune colectivă, prevenind astfel aplicarea unor sancțiuni prin acordarea posibilității de conformare la exigențele legale într-un termen stabilit. Aplicarea unei sancțiuni are loc. atunci când măsurile de intrare în legalitate dispuse de către autoritatea pârâtă nu sunt respectate de către organismul de gestiune colectivă, un organism de gestiune colectivă este notificat atunci când, în urma unei verificări se constată încălcarea unor dispoziții legale pentru care legiuitorul nu a prevăzut posibilitatea emiterii unei decizii pentru intrarea în legalitate.

Potrivit dispozițiilor art. 493 alin. (2)-(3) C. proc. civ., a fost întocmit raportul asupra admisibilității recursului, prin care s-a constatat că cererea de recurs întrunește cerințele de admisibilitate. Prin încheierea din camera de consiliu de la data de 27 aprilie 2017, completul de filtru a analizat raportul, a constatat că acesta este întocmit în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ. și a dispus comunicarea actului către părți, conform alineatului (4) al aceluiași articol.Părțile nu au depus punct de vedere asupra raportului.

Prin încheierea din camera de consiliu de la data de 8 iunie 2017, completul de filtru a admis recursul în principiu și a fixat termen pentru judecarea acestuia în ședință publică, conform art. 493 alin. (7) C. proc. civ.

Examinând sentința recurată prin prisma motivului de casare invocat prin cererea de recurs, prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru următoarele considerente:

Reclamanta a solicitat anularea Deciziei nr. 76 din 16 iulie 2014, emisă de Oficiul Român pentru Drepturile de Autor, prin care s-a acordat organismului de gestiune colectivă Asociația pentru Drepturile Producătorilor de Fonograme din România - ADPFR un termen pentru intrarea în legalitate.

Prin Decizia nr. 76 din 16 iulie 2014, emisă în temeiul dispozițiilor de la art. 138 alin. (1) lit. f) și h) din Legea nr. 8/1996 privind dreptul de autor și drepturile conexe, Oficiul Român pentru Drepturile de Autor a acordat organismului de gestiune colectivă Asociația pentru Drepturile Producătorilor de Fonograme din România - ADPFR un termen pentru intrarea în legalitate de 2 (două) zile, în scopul respectării dispozițiilor art. 1341 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 8/1996 privind dreptul de autor și drepturile conexe, raportat la activitatea desfășurată în anul 2012, în termenul de 2 (două) zile privind intrarea în legalitate ADPFR urmând să comunice ORDA îndeplinirea acestor prevederi.

Potrivit mențiunilor din preambulul deciziei, aceasta a fost emisă ca urmare a Referatului Direcției Registre și Gestiune Colectivă nr. RGII/5975 din 16 iulie 2014, prin care s-a constatat că reclamanta nu a postat pe site-ul propriu, în conformitate cu art. 1341 lit. c) din Legea nr. 8/1996, raportat la activitatea desfășurată de acest organism de gestiune colectivă în anul 2012, următoarele: situația anuală privind soldul sumelor nerepartizate; sumele colectate pe categorii de utilizatori sau alți plătitori; sumele reținute; costul gestiunii; sumele repartizate pe categorii de titulari.

Conform dispozițiilor art. 1341 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 8/1996 privind dreptul de autor și drepturile conexe, organismele de gestiune colectivă au obligația să publice, în format electronic, pe pagina proprie de internet, următoarele informații actualizate: a) statutul; b) lista membrilor organelor de conducere centrale și locale, componența comisiilor interne și lista responsabililor locali; c) situația anuală privind soldul sumelor nerepartizate, sumele colectate pe categorii de utilizatori sau alți plătitori, sumele reținute, costul gestiunii și sumele repartizate pe categorii de titulari; d) darea de seamă anuală; e) informațiile privind adunarea generală, cum ar fi: data și locul convocării, ordinea de zi, proiectele de hotărâre și hotărârile adoptate; f) alte date necesare informării membrilor.

Cu privire la susținerile recurentei referitoare la faptul că instanța de fond a reținut că nu a făcut dovada publicării situației menționate la art. 1341 alin. (1) lit. c) din lege, anterior deciziei atacate, și se întreabă care este dovada pe care ar fi putut să o aducă în fața instanței pentru a putea proba atât publicarea informațiilor prevăzute la art. 1341 alin. (1) lit. c) ca anexă la Darea de seamă sau în cuprinsul Dării de seamă, cât și publicarea distinctă a acestor informații, Înalta Curte constată că, prin chiar adresa cu nr. 1907 din 18 iulie 2014, emisă ca urmare a Deciziei nr. 76 din 16 iulie 2014, referitor la îndeplinirea și respectarea art. 1341 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 8/1996 raportat la activitatea desfășurată în anul 2012, recurenta a comunicat intimatului că a respectat și îndeplinit, anterior emiterii Deciziei ORDA nr. 76 din 16 iulie 2014, obligațiile stabilite prin art. 1341 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 8/1996, prin postarea pe pagina de internet a dării de seamă pentru anul 2012 care conține datele prevăzute la art. 1341 alin. (1) lit. c), iar în scopul eliminării oricăror posibile neconcordanțe a postat pe pagina de internet în mod distinct aceste date, fără a invoca, așadar, la acel moment, faptul că, anterior emiterii Deciziei nr. 76 din 16 iulie 2014, ar fi publicat distinct aceste informații; astfel cum în mod corect a reținut instanța de fond, având în vedere dispozițiile art. 1341 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 8/1996, care reglementează distinct, la lit. c) și lit. d), publicarea situației anuale privind soldul sumelor nerepartizate, sumele colectate pe categorii de utilizatori sau alți plătitori, sumele reținute, costul gestiunii și sumele repartizate pe categorii de titulari, respectiv publicarea dării de seamă anuale, cele invocate de recurentă, publicarea datelor în darea de seamă pentru anul 2012 reprezintă îndeplinirea unei alte obligații impuse de lege în sarcina organismelor de gestiune colectivă, cea reglementată la lit. d) al art. 1341 alin. (1) din Legea nr. 8/1996.

Referitor la îndeplinirea măsurii dispuse prin Decizia nr. 76 din 16 iulie 2014, intimatul a comunicat recurentei, prin adresa RGII/6064 din 22 iulie 2014 ulterior primirii de la aceasta a adresei nr. 1907 din 18 iulie 2014, faptul că a constatat îndeplinirea măsurilor dispuse prin Decizia nr. 76 din 16 iulie 2014

Critica de nelegalitate constând în faptul că ORDA nu poate emite măsuri de intrare în legalitate sau aplica sancțiuni decât în temeiul atribuției de control, prevăzută la art. 138 alin. (1) lit. h) coroborat cu art. 1381 - 1383 din Legea nr. 8/1996, o astfel de interpretare reieșind din corelarea prevederilor art. 138 alin. (1) lit. f) și h) cu cele ale art. 1383, este nefondată, raportat la dispozițiile legale incidente invocate.

Potrivit dispozițiilor art. 138 alin. (1) lit. f) și h) din Legea nr. 8/1996, principalele atribuții ale Oficiului Român pentru Drepturile de Autor sunt următoarele: ..f) avizează constituirea și supraveghează funcționarea organismelor de gestiune colectivă; ..h) controlează funcționarea organismelor de gestiune colectivă și stabilește măsurile de intrare în legalitate sau aplică sancțiuni, după caz, art. 1381 prevede "Cu ocazia controalelor efectuate de Oficiul Român pentru Drepturile de Autor potrivit prevederilor art. 138, persoana controlată este obligată să prezinte orice documente și informații solicitate de organele de control și să predea copii după acestea, dacă sunt solicitate", art. 1382 prevede că "(1) Activitatea de control a Oficiului Român pentru Drepturile de Autor, prevăzută la art. 138 alin. (1) lit. h), se desfășoară numai cu notificarea prealabilă a organismului de gestiune colectivă controlat, comunicându-se totodată și obiectivele controlului. Oficiul Român pentru Drepturile de Autor poate efectua controale generale o dată pe an, notificate cu 10 zile înainte de efectuarea controlului, precum și controale punctuale privind probleme care fac obiectul unor reclamații, ori de câte ori este nevoie, notificate cu trei zile înainte. (2) Cu ocazia controalelor efectuate de Oficiul Român pentru Drepturile de Autor, administratorul general este obligat să prezinte orice documente și informații solicitate de organele de control și să predea copii după acestea, dacă sunt solicitate. Organele de control pot lua note explicative în legătură cu situațiile constatate, atât administratorului general, cât și altor persoane angajate. (3) Concluziile organelor de control ale Oficiului Român pentru Drepturile de Autor, împreună cu observațiile administratorului general, se consemnează într-un proces-verbal. (4) Pe baza concluziilor controlului, în cazul constatării unor nereguli, Oficiul Român pentru Drepturile de Autor poate decide comunicarea procesului-verbal către adunarea generală a organismului de gestiune colectivă în cauză care îl va dezbate în prima ședință ordinară", iar art. 1383 prevede că "În cazul în care organismul de gestiune colectivă nu mai îndeplinește condițiile prevăzute la art. 124 și 126 ori încalcă obligațiile prevăzute la art. 130, 133, 134, 1341, 135 sau art. 1382 alin. (2), Oficiul Român pentru Drepturile de Autor poate acorda organismului de gestiune colectivă, prin decizie a directorului general, un termen pentru intrarea în legalitate. Decizia poate fi atacată la instanțele judecătorești de contencios administrativ. În cazul nerespectării deciziei rămase definitive, Oficiul Român pentru Drepturile de Autor retrage temporar avizul prevăzut la art. 125. Retragerea temporară a avizului are ca efect suspendarea activității organismului de gestiune colectivă până la schimbarea administratorului general de către adunarea generală".

În ceea ce privește natura juridică a măsurii de intrare în legalitate, Înalta Curte constată că instanța de fond a apreciat în mod corect că aceasta are ca obiectiv remedierea situațiilor în care prevederile legii nu sunt respectate de către organismele de gestiune colectivă, astfel cum a susținut intimatul, și nu are caracterul unei sancțiuni; sancțiunea se aplică în situația în care măsura de intrare în legalitate dispusă prin decizia definitivă nu a fost respectată și constă în retragerea temporară a avizului acordat de ORDA în vederea constituirii și funcționării.

Motivul de nelegalitate invocat de recurentă nu rezultă din interpretarea dispozițiilor legale menționate, pe care instanța le-a aplicat în mod corect. Dispozițiile art. 1381 și art. 1382 din Legea nr. 8/1996 reglementează modalitatea de desfășurare a activității de control, iar dispozițiile art. 1383 prevăd măsurile și sancțiunile aplicabile în cazul nerespectării obligațiilor legale.

Dispozițiile art. 1383 din Legea nr. 8/1996, care prevăd emiterea deciziei de acordare a unui termen pentru intrarea în legalitate în cazul în care organismul de gestiune colectivă încalcă obligațiile prevăzute la art. 130, 133, 134, 1341, 135 sau art. 1382 alin. (2), așadar inclusiv cele de la art. 1341, a căror nerespectare s-a constatat în cauză, nu disting între activitatea de control, reglementată de art. 1381 - art. 1382, și cea de supraveghere, a cărei desfășurare nu este reglementată în mod similar, prin care se constatată neîndeplinirea obligațiilor, astfel că motivul de nelegalitate privind faptul că ORDA nu poate emite măsuri de intrare în legalitate decât în temeiul atribuției de control, nu și în temeiul celei de supraveghere, este nefondat, iar în condițiile în care decizia a cărei anulare se solicită nu a fost emisă în baza activității de control general efectuată pentru anul 2012, ci ca urmare a verificării ulterioare a mențiunilor site-ului reclamantei, în cadrul activității de supraveghere desfășurată în conformitate cu dispozițiile art. 138 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 8/1998, nu era necesară respectarea procedurii prevăzută în cazul controlului desfășurat în baza art. 1382 din lege.

Faptul că legiuitorul a reglementat în mod distinct activitatea de supraveghere și activitatea de control nu conduce la concluzia că decizia prin care se acordă un termen pentru intrarea în legalitate poate fi emisă numai în exercitarea atribuției de control, astfel cum susține recurenta, în condițiile în care legea nu face distincție între deciziile de intrare în legalitate ca urmare a activității de supraveghere sau a activității de control; dispozițiile art. 1383 din lege reglementează emiterea deciziei de acordare a unui termen pentru intrarea în legalitate pentru situațiile în care organismul de gestiune colectivă nu mai îndeplinește condițiile prevăzute la art. 124 și 126 sau încalcă obligațiile prevăzute la art. 130, 133, 134, 1341, 135 sau art. 1382 alin. (2), fără a prevede faptul că aceste situații se constatată în mod exclusiv în cadrul activității de control, pe cale de consecință, aceste decizii pot fi emise și în cadrul activității de supraveghere.

Pentru aceste motive, Înalta Curte constată că sentința recurată, prin care a fost respinsă acțiunea formulată de reclamantă, este legală, fiind pronunțată cu aplicarea corectă a normelor de drept material, nefiind întemeiate motivele de nelegalitate a Deciziei nr. 76 din 16 iulie 2014 emise de pârât, raportat la dispozițiile Legii nr. 8/1996 privind dreptul de autor și drepturile conexe.

Pentru aceste motive, Înalta Curte constată că nu este incident motivul de casare invocat de recurenta reclamantă, prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, considerente pentru care, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ și art. 496 C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.