ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 180/2018

Obiectul cererii deduse judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul Institutul Național de Cercetare-Dezvoltare pentru Bioresurse Alimentare - IBA București a solicitat obligarea pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Autoritate de Management pentru Programul Operațional Sectorial "Creșterea Competitivității Economice" să emită și să comunice titlul/titlurile de creanță în temeiul cărora a fost respinsă plata pentru suma de 463.315,64 lei și 82.331,79 lei TVA. Totodată, a solicitat obligarea pârâtului la plata de penalități și la amenda prevăzută de art. 8 alin. (5) și (6) din Legea nr. 554/2004.

Hotărârea primei instanțe Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin Sentința nr. 2835 din 3 noiembrie 2015, a admis acțiunea formulată de reclamant, a obligat pârâtul să emită și să comunice reclamantului titlul de creanță în temeiul cărora a fost respinsă plata pentru suma de 463.315,64 lei și 82.331,79 lei TVA, respingând capetele de cerere privind aplicarea de amenzi și penalități.

Calea de atac exercitată Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâtul Ministerul Fondurilor Europene prin Ministerul Finanțelor Publice, invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În motivarea recursului său, pârâtul susține că hotărârea primei instanțe este dată cu greșita aplicare a prevederilor O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, făcând referire recurentul în special la dispozițiile art. 6 și 9 din actul normativ citat. Potrivit prevederilor art. 6 din O.U.G. nr. 66/2011, autoritățile cu competențe în gestionarea fondurilor europene au obligația de a exclude integral sau parțial de la rambursarea/plata cheltuielilor efectuate și declarate de beneficiari acele cheltuieli care nu respectă condițiile de legalitate, regularitate ori conformitate stabilite prin prevederile legislației naționale și comunitare în vigoare, în situația în care - în procesul de verificare a solicitărilor de plată - acestea determină existența unor astfel de cheltuieli. Pentru cheltuielile incluse în solicitările/cererile de plată ale beneficiarilor care nu respectă condițiile de legalitate, regularitate sau conformitate stabilite prin prevederile legislației naționale și comunitare, identificate de autoritățile cu competențe în gestionarea fondurilor europene înainte de efectuarea plății, nu se aplică procedura de constatare a neregulii, prevăzută de art. 21 din ordonanță, se arată în cuprinsul art. 9 din actul normativ anterior citat. În atare context, în mod greșit a apreciat prima instanță că pentru corecțiile stabilite anterior efectuării plății este necesară emiterea unui titlu de creanță, motiv pentru care recurentul solicită casarea hotărârii, rejudecarea cauzei și respingerea acțiunii reclamantului.

Apărarea intimatului-reclamant Prin întâmpinare, intimatul-reclamant Institutul Național de Cercetare-Dezvoltare pentru Bioresurse Alimentare - IBA București a solicitat respingerea recursului și menținerea hotărârii atacate, fiind temeinică și legală.

Procedura de examinare a recursului în completul de filtru Raportul întocmit potrivit dispozițiilor art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru și comunicat părților în baza Încheierii de ședință din data de 21 iunie 2017, potrivit art. 493 alin. (4) C. proc. civ. Totodată, completul de filtru a apreciat incidența în cauză a prevederilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ., pronunțând în acest sens Încheierea de admitere în principiu din data de 9 noiembrie 2017. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând recursul civil de față, instanța, cu majoritate, constată fondate criticile recurentului, hotărârea atacată fiind dată cu încălcarea dispozițiilor art. 6 - 9 din O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora. Pentru a ajunge la această concluzie, Înalta Curte constată că, în prezenta cauză reclamantul-intimat contestă refuzul recurentului-pârât de a emite unul din titlurile de creanță prevăzute de O.U.G. nr. 66/2011, apreciind că, din moment ce acesta a aplicat o corecție financiară, avea obligația de a emite un titlu de creanță care să susțină o atare sancțiune. Astfel cum s-a arătat mai sus, prima instanță a admis în parte acțiunea reclamantului și a obligat pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Autoritate de Management pentru Programul Operațional Sectorial "Creșterea Competitivității Economice" să emită și să comunice titlul/titlurile de creanță în temeiul cărora a fost respinsă plata pentru suma de 463.315,64 lei și 82.331,79 lei TVA. Pentru a hotărî astfel, instanța fondului reține că, din coroborarea dispozițiilor art. 9, art. 27 alin. (1) și art. 28 din O.U.G. nr. 66/2011, rezultă că emiterea notei de constatare este obligatorie în cazul în care se constată abateri de la legislația privind achizițiile publice iar pentru sumele refuzate la plată se impune existența unui titlu de creanță, notificarea emisă de pârât, prin care se concretizează refuzul de plată nefiind suficientă. Constată Înalta Curte faptul că hotărârea primei instanțe a fost dată cu încălcarea prevederilor art. 6 - 9 din O.U.G. nr. 66/2011, fiind de observat faptul că textele normative menționate exclud explicit recurgerea la procedura prevăzută de lege pentru emiterea titlului de creanță. Astfel, art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011 obligă autoritățile cu competențe în gestionarea fondurilor europene să excludă, integral sau parțial, de la rambursare/plată acele cheltuieli care nu respectă condițiile de legalitate, regularitate ori conformitate stabilite prin prevederile legislației naționale și comunitare în vigoare, în situația în care - în procesul de verificare a solicitărilor de plată - acestea determină existența unor astfel de cheltuieli. În aplicarea prevederilor alin. (1), autoritățile cu competențe în gestionarea fondurilor europene au obligația aplicării de reduceri procentuale din sumele solicitate la plată de către beneficiari, în conformitate cu prevederile anexei care face parte integrată din prezenta ordonanță de urgență, în situația în care constată abateri de la aplicarea prevederilor reglementărilor naționale în vigoare în domeniul achizițiilor publice. Pentru cheltuielile incluse în solicitările/cererile de plată ale beneficiarilor care nu respectă condițiile de legalitate, regularitate sau conformitate stabilite prin prevederile legislației naționale și comunitare, identificate de autoritățile cu competențe în gestionarea fondurilor europene înainte de efectuarea plății, nu se aplică procedura de constatare a neregulii, prevăzută de art. 21 din ordonanță, se arată în cuprinsul art. 9 din actul normativ anterior citat. Or, această procedură de constatare a neregulii, reglementată de dispozițiile art. 21 din ordonanța amintită, este consfințită de legiuitor în vederea atingerii scopului menționat la alin. (13) al aceluiași articol, potrivit căruia verificările se finalizează prin întocmirea unui proces-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare sau a unei note de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare. Prin urmare, în mod greșit a reținut prima instanță că pârâtul are obligația de a emite un titlu de creanță de genul notei de constatare a neregulii și de stabilire a corecției financiare, prevăzute de art. 27 din O.U.G. nr. 66/2011, ori de câte ori constată o abatere de la legalitate, din moment ce autoritățile din sfera de referință a O.U.G. nr. 66/2011 sunt exceptate explicit de obligația de a parcurge procedura prevăzută de art. 21 din ordonanță, respectiv activitatea de control în urma căreia se emit titlurile de creanță menționate de actul normativ, atunci când constată abateri anterior efectuării plății. Trebuie observat faptul că dispozițiile art. 27 din O.U.G. nr. 66/2011, invocate de prima instanță drept temei pentru a impune recurentului obligația de emitere a titlului de creanță, fac parte integrantă din normele referitoare la activitatea de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare/corecțiilor financiare, reglementată în ansamblu de Capitolul III în articolele 21-37 din O.U.G. nr. 66/2011, însă această reglementare nu se aplică în cazul soluționării cererilor de plată analizate în contextul art. 6 - 9 din O.U.G. nr. 66/2011, când, așa cum s-a arătat mai sus, organismul competent să gestioneze fondurile rambursabile este obligat să procedeze direct la excluderea cheltuielilor care nu respectă condițiile de legalitate, regularitate sau conformitate, fără a mai recurge la procedura emiterii titlului de creanță, prevăzută de art. 21 - 37 din O.U.G. nr. 66/2011. În afara faptului că obligația pretinsă de reclamant nu are temei legal, Înalta Curte subliniază faptul că și interpretarea logică a dispozițiilor O.U.G. nr. 66/2011, cu raportare la conținutul noțiunii de titlu de creanță, conduce la același rezultat, fiind evident că nu poate fi emis un titlu de creanță, în condițiile în care nu există o creanță de recuperat. În accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. j) din O.U.G. nr. 66/2011, prin "creanțe bugetare rezultate din nereguli" se înțelege sumele de recuperat ca urmare a constatării unei nereguli în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora. Această definiție corespunde celei oferite de Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, trimiterea la acest act normativ fiind pertinentă, din moment ce creanțele bugetare rezultate din nereguli constituie o specie a creanței bugetare lato sensu, fiind de subliniat că, potrivit dispozițiilor art. 1 pct. 7 din actul normativ menționat anterior, creanța bugetară presupune dreptul la încasarea oricărei sume care se cuvine bugetului general consolidat, reprezentând creanța bugetară principală și creanța bugetară accesorie. C. proc. fisc. definește și noțiunea de titlu de creanță, acesta fiind actul prin care, potrivit legii, se stabilește și se individualizează creanța bugetară (art. 1 pct. 38 C. proc. fisc. ). Or, fiind în afara oricărei discuții faptul că un titlu de creanță bugetară se emite în vederea colectării unei sume care se cuvine unui buget, titlul de creanță devenind titlu executoriu la data la care se împlinește scadența sau termenul de plată prevăzut de lege, este evident că nu există niciun argument de natură a contura necesitatea emiterii unui atare titlu, când organul fiscal nu are o creanță ci respinge integral sau parțial o cerere de plată, constatând, anterior plății, caracterul nelegal al pretenției formulate, cum este cazul situațiilor reglementate de art. 9 din O.U.G. nr. 66/2011. Așadar, în situația dedusă judecății autoritatea competentă să gestioneze fondurile nerambursabile se manifestă ca un susceptibil debitor al unei creanțe, reprezentată de suma pretinsă de beneficiar și care devine creanță numai prin validarea acesteia și nicidecum ca un creditor bugetar, neavând nicio sumă de recuperat de la beneficiarul finanțării nerambursabile. Prin urmare, nota de constatare la care face referire art. 27 din O.U.G. nr. 66/2011 se emite numai atunci când autoritatea de gestionare a fondurilor nerambursabile a efectuat deja plăți dar constată, cu prilejul controlului ex post, existența unor abateri de la legalitate pe marginea procedurilor de achiziție publică derulate de beneficiar ce afectează caracterul eligibil al sumelor decontate și este firesc să fie așa, devreme ce autoritatea în discuție este obligată, în acest caz, să recupereze sprijinul financiar acordat, în tot sau în parte, în funcție de abaterea concretă. În acest din urmă caz necesitatea emiterii titlului de creanță este absolut justificată, întrucât autoritatea competentă să gestioneze fondurile nerambursabile dobândește calitatea de creditor cu privire la sumele de recuperat ca urmare a constatării unei nereguli în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora iar activitatea de recuperare a acestora nu se poate desfășura în lipsa unui titlu executoriu. Cât privește pretinsa încălcare a dreptului de acces la justiție al reclamantului, în lipsa emiterii unui titlu de creanță, Înalta Curte constată că o atare temere este nejustificată, cât timp nimic nu împiedică subiectul de sezină să formuleze o acțiune în contencios administrativ îndreptată împotriva refuzului de soluționare a cererii de plată, acțiune perfect admisibilă din perspectiva dispozițiilor art. 1 coroborat cu art. 8 din Legea nr. 554/2004. În fine, urmează a fi înlăturată și apărarea reclamantului-intimat, în sensul că nu poate fi dispusă o sancțiune pecuniară fără individualizarea unui titlu de creanță, întrucât corecțiile financiare aplicate în cazul abaterilor de la legalitate, regularitate sau conformitate nu au natura unor sancțiuni ci sunt măsuri administrative, caracteristică prevăzută explicit prin dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. o) din O.U.G. nr. 66/2011. În același sens, este de subliniat faptul că problema calificării naturii corecțiilor financiare a format obiectul preocupării Curții de Justiție a Uniunii Europene, relevantă fiind hotărârea din 26 mai 2016 în cauzele conexate C 260/14 și C 261/14, având ca obiect cereri de decizie preliminară formulate în temeiul art. 267 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene de Curtea de Apel Bacău, în cuprinsul căreia Curtea de Justiție a Uniunii Europene califică aceste corecții ca fiind măsuri administrative și nu sancțiuni. Față de aceste considerente, Înalta Curte constată că este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. (8) C. proc. civ., sentința criticată fiind pronunțată cu aplicarea greșită a dispozițiilor O.U.G. nr. 66/2011, considerent pentru care hotărârea primei instanțe va fi casată iar în rejudecare, acțiunea reclamantului respinsă ca fiind neîntemeiată.