ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1321/2017

Circumstanțele cauzei 1.1. Prin cererea înregistrată la data de 16 aprilie 2013, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. a solicitat instanței, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară (fosta Comisie Națională a Valorilor Mobiliare), anularea Avizului nr. 34 din 18 august 2010 și a Deciziei nr. 126 din 12 februarie 2013 emise de CNVM. La data de 20 septembrie 2013, s-a formulat în cauză cerere de intervenție accesorie în interesul pârâtei, de către B., solicitând respingerea acțiunii reclamantei. În susținerea poziției procesuale a pârâtei, intervenienta accesorie a invocat excepția inadmisibilității acțiunii ca urmare a prescripției dreptului la acțiune și excepția lipsei de interes. În ședința publică din data de 27 noiembrie 2013, instanța a învederat reclamantei - în temeiul art. 78 alin. (2) noul C. proc. civ. și art. 161 din Legea nr. 554/2004 - necesitatea introducerii în cauză a beneficiarului actului a cărui anulare se solicită, în speță C., astfel că reclamanta și-a completat acțiunea prin extinderea acesteia și față de acesta din urmă. În exprimarea poziției sale procesuale, noul pârât, SC C. SA, a invocat în principal următoarele excepții: excepția lipsei calității procesuale active a reclamantei; excepția lipsei de interes; excepția inadmisibilității; excepția tardivității acțiunii. 1.

Prin Sentința nr. 3990 din 11 decembrie 2013, Curtea de Apel București a respins ca inadmisibilă acțiunea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtele Autoritatea de Supraveghere Financiară, succesoare a Comisiei Naționale a Valorilor Imobiliare (C.N.V.M.), și SC C. SA, a admis cererea de intervenție în interesul pârâtei ASF, formulată de intervenienta B. 2. Calea de atac exercitată 2.1. Împotriva sentinței menționate la pct. 1.2 a declarat recurs reclamanta A., invocând motivele de nelegalitate prevăzute la art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. Împotriva sentinței menționate la pct. 1.2 a declarat recurs incident C. în temeiul dispozițiilor art. 491 C. proc. civ. 2.2. Procedura de examinare a recursului în completul de filtru Raportul întocmit potrivit dispozițiilor art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ. a fost analizat în completul de filtru și comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 3 martie 2016, potrivit art. 493 alin. (4) C. proc. civ. Totodată, completul de filtru a apreciat incidența în cauză a prevederilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ., pronunțând în acest sens încheierea de admitere în principiu din data de 7 iunie 2016.

Soluția și considerentele Înaltei Curți, potrivit art. 498 și art. 499 C. proc. civ., republicat 3.1. În recursul formulat de reclamanta A. au fost invocate motivele de casare prevăzute la art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., republicat, fiind susținute, în cererea inițială, în esență, următoarele critici: - instanța de fond a reținut în mod greșit că reclamanta nu a formulat niciun capăt de cerere în sensul legii contenciosului administrativ, de soluționare a cererii sale; - totuși, în Încheierea din data de 27 noiembrie 2013, instanța de fond a reținut că reclamanta a criticat și atacat refuzul autorității; - în mod greșit a reținut inadmisibilitatea acțiunii. 3.2. Într-o cerere ulterioară (27 mai 2014) recurenta-reclamantă a susținut că instanța de fond include motive contradictorii și străine de cauză art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., republicat, atunci când reține că „prin urmare, reclamanta nu a formulat niciun capăt de cerere în sensul legii contenciosului administrativ, de sancționare a refuzului pretins nejustificat de soluționare a cererii sale în sensul constatării inaplicabilității avizului, afirmație eronată, fără legătură cu realitatea judiciară din dosar”. De asemenea, referindu-se la motivul de casare prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, recurenta susține că „din hotărâre lipsește analiza asupra refuzului ASF materializat în Decizia nr. 126/2013, astfel că instanța declară global inadmisibilă acțiunea, inclusiv din cauza unei pretinse tardivități a formulării recursului grațios, fără a mai distinge cu privire la recursul grațios exercitat după toate regulile împotriva refuzului ASF. Acțiunea, așa cum a fost formulată și precizată se înscrie corect în dispozițiile art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 raportate la dispozițiile art. 8 alin. (1), astfel că judecătorul nu putea să o respingă ca inadmisibilă, conduita sa fiind pasibilă de sancțiune pentru denegare de dreptate”. În concluzie, a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii și trimiterea cauzei pentru rejudecare la aceeași instanță. 3.3. Prin recursul incident, formulat în condițiile art. 466 alin. (4) coroborat cu art. 494 C. proc. civ., republicat, SC C. SA a criticat Încheierea din data de 27 noiembrie 2013, invocând motivul de casare prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., republicat și susținând, în esență, că instanța de fond a aplicat în mod greșit dispozițiile art. 30 alin. (5) și art. 204 C. proc. civ., republicat, încălcând regulile de procedură prevăzute sub sancțiunea nulității. Astfel, a susținut societatea recurentă, instanța de fond a calificat greșit „precizarea” depusă de recurenta-reclamantă A. ca fiind o simplă dezvoltare a motivelor acțiunii sale, în realitate această cerere depusă la dosar întrunea toate condițiile pentru a fi considerată o cerere adițională, adică o veritabilă modificare a acțiunii. 3.

În ceea ce privește excepțiile depuse/invocate în fața instanței de recurs Prin întâmpinarea depusă de Societatea B.., intervenientă în interesul ASF, a fost invocată excepția inadmisibilității modificării obiectului acțiunii prin cererea de recurs, deși în acțiunea de la instanța de fond nu există un capăt de cerere referitor la constatarea unui refuz nejustificat al CNVM/ASF. În opinia instanței de recurs, susținerile recurentei-reclamante din cererea de recurs nu echivalează cu o încercare de modificare/completare a obiectului cererii de chemare în judecată, susținerile respective având valoarea unor critici/apărări în raport cu soluția dată de instanța de fond, pe care a recurat-o în cauza de față. De altfel, instanța de fond, în Întâmpinarea din 17 noiembrie 2013 a reținut în mod expres că cererea depusă de reclamantă are caracterul unei cereri de precizare a cererii introductive, așa cum și-a intitulat-o chiar reclamanta. Prin aceeași întâmpinare, intervenienta în interesul ASF a mai invocat excepția tardivității modificării obiectului cererii de chemare în judecată de către recurenta-reclamantă, prin înscrisul depus la instanța de fond pentru termenul din data de 27 noiembrie 2013. În raport cu această apărare, instanța de recurs a constatat că societatea intervenientă - B.. nu a formulat recurs, nici împotriva Sentinței nr. 3990 din 11 decembrie 2013 și nici împotriva Încheierii din 17 noiembrie 2013 pentru a putea uza de un asemenea mijloc de apărare. Oricum, așa cum s-a menționat deja mai sus, prin Încheierea din 17 noiembrie 2013, instanța de fond a reținut în mod expres că cererea depusă de reclamantă la acel termen de judecată are caracterul unei cereri de precizare a cererii introductive/inițiale, așa cum a intitulat-o însăși reclamanta. Societatea C. SA a depus o cerere prin care a invocat ca excepții, susținute și de ASF: - excepția lipsei calității procesuale active a reclamantei A. pentru acțiunea în anularea Avizului nr. 34 din 18 august 2010 și a Deciziei nr. 126 din 12 februarie 2013; - excepția lipsei de interes în promovarea caii de atac a recursului declarat de A. împotriva Sentinței civile nr. 3990 din 11 decembrie 2013 a Curții de Apel București secția contencios administrativ și fiscal; - excepția lipsei de interes legitim în susținerea acțiunii în anularea Avizului nr. 34 din 18 august 2010 și a Deciziei nr. 126 din 12 februarie 2013. În ceea ce privește excepția lipsei de interes a recurentei-reclamante de a promova recursul de față, Înalta Curte a constatat că este neîntemeiată, din moment ce aceasta a avut calitatea și interesul să promoveze acțiunea prin care a sesizat Curtea de apel, în condițiile Legii nr. 554/2004, fiind necontestat/probat că, la data introducerii acțiunii, avea calitatea de acționar la Societatea C. SA, iar actele a căror anulare o urmărește au fost emise și privesc perioada anterioară sesizării instanței de fond. Celelalte două excepții invocate, excepția lipsei calității procesuale active și lipsa de interes în susținerea acțiunii care vizează anularea Avizului nr. 34/2010 și a Deciziei nr. 126/2013, sunt neîntemeiate. Astfel, așa cum s-a menționat deja, la data introducerii acțiunii, chiar dacă nu a probat existența unei vătămări/unui prejudiciu concret, recurenta-reclamantă a probat însă calitatea sa de acționar la SC C. SA și a justificat existența unui interes în legătură cu actele atacate, Avizul nr. 34/2010 vizând aspecte ale activității, organizării, etc., la C., la care acesta era acționar. În concluzie, pentru considerentele expuse mai sus, excepțiile invocate în fața instanței de recurs sunt apreciate ca fiind neîntemeiate. 3.4. În ceea ce privește recursul formulat de reclamantă Așa cum s-a menționat la pct. 1.1. al prezentei decizii, prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. a solicitat instanței, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară (fosta Comisie Națională a Valorilor Mobiliare), anularea Avizului nr. 34 din 18 august 2010 și a Deciziei nr. 126 din 12 februarie 2013 emise de CNVM. Din actele dosarului rezultă următoarele: Prin Avizul nr. 34 din 18 august 2010, fosta Comisie Națională a Valorilor Mobiliare a statuat următoarele: „Art. 1 - Se înregistrează SC C. SA în categoria alte organisme de plasament colectiv (AOPC) de tip special, înființat sub forma unei societăți de investiții de tip închis, constituit în scopul acordării despăgubirilor aferente imobilele care nu pot fi restituite în natură. Art. 2 - SC C. SA se înscrie în registrul CNVM, Secțiunea 9 - societăți de investiții de tip închis, Subsecțiunea 1 - Societăți de investiții de tip închis din România (SIIR) cu nr… Art. 3 - Prezentul aviz își va înceta aplicabilitatea în cazul în care AGEA convocată pentru datele de 06/17 septembrie 2010 nu aprobă numirea ca administrator unic a D. Ltd. - Sucursala București”. Prin Hotărârea nr. 1 din 6 septembrie 2010 a Adunării Generale Extraordinare a Acționarilor - SC C. SA s-a aprobat noul act constitutiv al SC C. SA, inclusiv schimbarea sistemului de administrare, în cadrul schimbării sistemului de administrare a SC C. SA, numirea D. Londra ca administrator unic al SC C. Prin Hotărârea nr. 2 din 6 septembrie 2010 a Adunării Generale Extraordinare a Acționarilor SC C. SA s-a decis că „numirea lui D. Londra își va produce efectele la data publicării prezentei decizii în M. Of. al României, dar nu înainte de intrarea în vigoare a noului act constitutiv al SC C. SA aprobat prin Hotărârea adunării generale extraordinare a acționarilor nr. 1 din 6 septembrie 2010” . Prin Sentința civilă nr. 25518 din 21 decembrie 2011 a Tribunalului București, irevocabilă, pronunțată în Dosarul nr. x/3/2010, s-a dispus anularea Hotărârii nr. 1 din 6 septembrie 2010 a AGEA, Hotărârii nr. 2 din 6 septembrie 2010 a AGEA, Hotărârii nr. 8 din 6 septembrie 2010 a AGEA și Hotărârii nr. 9 din 6 septembrie 2010 a AGEA. Urmare a acestei sentințe, reclamanta a adresat pârâtei, fosta CNVM, Cererea nr. 1433 din 21 ianuarie 2013, prin care a solicitat acesteia din urmă: - să constate încetarea aplicabilității Avizului nr. 34 din 18 august 2010 începând cu data de 06 septembrie 2010 și totodată: - să dispună anularea Avizului nr. 34 din 18 august 2010 ca fiind rămas fără obiect și fără aplicabilitate. Prin intitulata Decizie nr. 126 din 12 februarie 2013 a fostei CNVM, cererea reclamantei mai sus menționată a fost calificată drept contestația împotriva Avizului nr. 34 din 18 august 2010, aceasta fiind respinsă. Pentru a dispune în acest sens, CNVM a arătat că prin inserarea în art. 3 al avizului a condiției rezolutorii s-a urmărit asigurarea conducerii activității AOPC-ului înființat de către societatea care a câștigat licitația. Condiția rezolutorie nu s-a împlinit la data de 6 septembrie 2010,cu consecința încetării aplicabilității avizului, întrucât acționarii au aprobat numirea ca administrator unic a D. LTD - Sucursala București, astfel încât actul individual contestat poate fi considerat un act juridic pur și simplu, neafectat de modalitatea condiției. Or, instanța de judecată s-a pronunțat numai în legătură cu anularea hotărârilor adunărilor generale din data de 6 septembrie 2010 și nu cu privire la actele ulterioare încheiate ca urmare a punerii în aplicare a hotărârilor AGA sau, cu atât mai mult asupra actelor anterioare. A mai considerat pârâta că argumentele invocate de reclamantă nu pot fi primite, raționamentele acesteia cu privire la aviz constituind o extindere nejustificată a efectelor unei hotărâri judecătorești pe care însăși instanța de judecată care a pronunțat-o nu le-a avut în vedere și care nu au făcut obiectul cererilor cu care a fost investită și, implicit, nici al dezbaterilor din ședințele publice. Din prezentarea succesiunii actelor juridice enumerate mai sus rezultă că actul administrativ producător de efecte juridice îl constituie Avizul nr. 34 din 18 august 2010 prin care SC C. a fost înregistrată în categoria altor organisme de plasament colectiv (AOPC), aviz în privința căruia recurenta a formulat Cererea înregistrată la CNVM sub nr. 1433 din 27 ianuarie 2013 prin care a solicitat încetarea aplicabilității avizului începând cu 6 septembrie 2010 și, totodată, anularea avizului ca fiind rămas fără obiect și fără aplicabilitate. Astfel fiind, cererea înregistrată la CNVM nr. 1433 din 27 ianuarie 2013 are valoarea juridică a plângerii prealabile care trebuie exercitată, potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, la organul emitent al actului administrativ, Avizul nr. 34 din 18 august 2010 în cauza de față. Pe cale de consecință, actul denumit de CNVM ca fiind Decizia nr. 126 din 12 februarie 2013 are valoarea juridică a unui răspuns al autorității emitente a actului administrativ - Avizul nr. 34 din 18 august 2010, la plângerea prealabilă prin care reclamanta solicitase reexaminarea acestuia în condițiile art. 7 alin. (1) și art. 2 alin. (1) lit. j) din Legea nr. 554/2004. Astfel fiind, instanța de fond a reținut în mod corect că cererea de anulare a Deciziei nr. 126 din 12 februarie 2013 este inadmisibilă, nefiind vorba de un act de jurisdicție administrativă, ci de o formă de răspuns la plângerea prealabilă formulată de recurenta-reclamantă în legătură cu Avizul nr. 34 din 18 august 2010. În ceea ce privește argumentele instanței de fond, precum și susținerile recurentei în legătură cu invocarea/neinvocarea în acțiune/precizarea acțiunii a unui refuz nejustificat din partea CNVM, acestea sunt superflue și, respectiv, neîntemeiate, în opinia instanței de recurs. Potrivit prevederilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, refuzul nejustificat de a soluționa o cerere constă în exprimare explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane cu privire la emiterea unui act administrativ (ex. o autorizație de construire), nepunerea în executare a unui act administrativ sau neefectuarea unei operațiuni administrative. Or, în cauză, actul administrativ exista/era emis - Avizul nr. 34 din 18 august 2010, în privința căruia fusese exercitată procedura prealabilă, solicitându-se anularea acestuia ca rămas fără obiect și fără aplicabilitate. Astfel fiind, într-adevăr, problema în raport cu care a fost soluționată excepția inadmisibilității acțiunii a fost facă plângerea prealabilă a fost sau nu exercitată în termenul legal. Potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, „Înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia”. Potrivit art. 7 alin. (7) „Plângerea prealabilă în cazul actelor administrative unilaterale se poate introduce, pentru motive temeinice, și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este termen de prescripție”. Având în vedere Decizia nr. 797/2007 a Curții Constituționale, rezultă că, indiferent dacă s-ar raporta momentul când reclamanta a luat cunoștință despre existența avizului la data de 21 septembrie 2010, data publicării în Buletinul CNVM nr. 33/2010 sau la data de 7 decembrie 2011, data depunerii avizului în Dosarul nr. x/3/2010, formularea recursului grațios/depunerea plângerii prealabile la 21 ianuarie 2013 apare fiind peste termenul prevăzut de lege. În concluzie, recursul formulat de reclamantă este nefondat, soluția instanței de fond fiind legală și temeinică. 3.

În ceea ce privește recursul incident formulat de SC C., instanța de recurs a constat că este nefondat Așa cum s-a menționat la pct. 3.2. al prezentei decizii, societatea recurentă a susținut, în esență, că instanța de fond a calificat greșit „precizarea” depusă de recurenta-reclamantă A. ca fiind o simplă dezvoltare a motivelor acțiunii sale, în realitate această cerere depusă la dosar întrunea toate condițiile pentru a fi considerată o cerere adițională, adică o veritabilă modificare a acțiunii. Or, în raport cu considerentele prezentate anterior, cererea depusă la dosar pentru termenul din data de 17 decembrie 2013, a constituit o cerere precizatoare, așa cum a și fost denumită de reclamantă, iar nu o cerere de modificare a cererii introductive. În concluzie, potrivit considerentelor prezentate, instanța de recurs va respinge excepțiile invocate, precum și recursurile formulate, ca nefondate.