ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2741/2017

Cererea de chemare în judecată Prin cererea formulată reclamantul Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, prin care a solicitat anularea Deciziei nr. 195 din 11 iunie 2014 emisă de către Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, anularea procesului-verbal nr. x/RPVC din 02 aprilie 2014 de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare emis de Direcția Generală și Stabilire Nereguli, Serviciul Constatare și Stabilire Nereguli - Programul Operațional Dezvoltarea Capacității Administrative prin care s-a stabilit o creanță bugetară în sarcina debitorului în cuantum de 7.320,35 RON ca fiind nelegale și netemeinice.

Soluția instanței de fond Prin Sentința civilă nr. 3571 din 22 decembrie 2015 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins acțiunea formulată de reclamantul Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, ca nefondată.

Cererea de recurs Împotriva Sentinței civile nr. 3571 din 22 decembrie 2015 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice a declarat recurs. În motivarea recursului se arată că motivele de casare ale sentinței recurate sunt întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 noul C. proc. civ. Recurentul critică opinia instanței potrivit căreia persoanele angajate AM POSDRU, ANOFM și structurilor sale teritoriale nu fac parte din grupul țintă al proiectului "Competențe pentru viitor", învederând că scopul Proiectului "Competențe pentru viitor" a fost de a "contribui la dezvoltarea competențelor și abilităților personalului MMFPS printr-un program de formare adaptat nevoilor specifice identificate." Grupul țintă al Proiectului "Competențe pentru viitor" a fost reprezentat de: "250 de angajați, astfel: 150 de angajați din aparatul propriu al MMFES, reprezentând aproximativ jumătate din totalul funcțiilor publice ocupate din structura centrală a ministerului. Acest grup este alcătuit din persoane care își desfășoară activitatea în diferite compartimente de specialitate a MMFES, atât la nivel de execuție, cât și la nivel de management, includerea lor în grupul țintă făcându-se pe baza estimării nevoilor de formare și în funcție de obiectivele instituției pe termen mediu și 100 de angajați din structurile aflate în subordinea sau coordonarea MMFES, atât de la nivel central cât și teritorial." Având în vedere că la data derulării proiectului, Direcția Generală Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Dezvoltarea Resurselor Umane era direcție de specialitate în cadrul Ministerului Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice (fost MMFES), iar Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă este instituție aflată sub autoritatea MMFPSPV, angajații care își desfășoară activitatea în cadrul acestor structuri au fost implicit incluși în grupul țintă al proiectului, proiect aprobat de AM PO DCA, fără observații în acest sens, prin cererea de finanțare nr. 76 din 29 decembrie 2009. Mai mult decât atât, activitățile - cursuri/vizite de studiu la care aceștia au participat în cadrul proiectului au avut caracter general, cu scopul dezvoltării capacităților și abilităților profesionale ale acestora și nicidecum un caracter specific, de formare profesională tehnică în domeniul activității desfășurate de aceștia în cadrul AM POS DRU, respectiv Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă. Recurentul consideră că nu există suprapunere între activitățile la care au participat în cadrul proiectului și posibilitățile de instruire/formare/perfecționare existente conform PO AT, care sunt exclusiv specifice temelor din sfera gestionării instrumentelor structurale. Deși instanța de fond motivează că nu poate fi considerată discriminatorie excluderea din activitățile proiectului a angajaților ANOFM/AJOFM, atât timp cât participarea acestora la activitățile proiectului reprezintă o încălcare a prevederilor documentului -cadrul de finanțare PODCAT, recurentul apreciază că excluderea angajaților AM POS DRU și Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă din activitățile proiectului ar fi însemnat privarea discriminatorie a acestei categorii de personal de beneficiile unor activități pe care angajatorul le-a organizat și finanțat exclusiv pentru angajații săi. Pe parcursul implementării proiectului, AM PO DCA a fost permanent informată cu privire la implementarea activităților prevăzute în proiect, fără a ni se semnala vreodată existența unei incompatibilități între participarea angajaților AM POS DRU și Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă la activitățile proiectului și posibilele activități de instruire/formare/perfecționare existente pentru aceștia prin intermediul PO AT. Faptul că sumele aferente acestor activități au fost validate și rambursate în totalitate, subliniază încă o dată poziția AM PO DCA cu privire la acest aspect. Recurentul apreciază că aceste cheltuieli au fost corect și legal considerate eligibile, respectând atât scopul și grupul țintă al proiectului "Competențe pentru viitor", cât și legislația în vigoare privind evitarea dublei finanțări. Deși instanța a invocat dispozițiile art. 324 alin. (1) și (2) din H.G. nr. 457/2008 privind cadrul instituțional de coordonare și de gestionare a instrumentelor structurale recurentul consideră că a respectat prevederile legale în vigoare referitoare la proiectul derulat, fapt constatat și de toate organele competente de verificare și control, misiune de audit - Autoritatea de Audit, Curtea de Conturi, ANRMAP, Corpul de control al Primului-ministru etc., fără ca aceste controale să se fi finalizat cu constatări privind încălcări/neconformități, respectiv măsuri de corecție. Scopul AM ar trebui să fie efectuarea oricăror eventuale ajustări pe parcurs, în contextul monitorizării în cazul unor deficiențe în implementarea proiectului, și nu controlul și eventual sancționarea repetată a beneficiarului ulterior implementării. Recurentul apreciază inoportun și ineficient ca, după validarea și rambursarea unor activități desfășurate prin proiect, respectiv validarea implicită a achizițiilor care au stat la baza implementării acestor activități, acțiuni de validare/rambursare care s-au realizat în baza unor verificări prealabile, să se revină asupra acestora în repetate rânduri, de către corpuri de control diferite, care analizează/interpretează diferit aceleași documente. De altfel, controlul efectuat de Curtea de Conturi a României - Autoritatea de Audit din 10 februarie - 29 iunie 2012, nu a identificat nicio neregulă cu privire la modul de desfășurare a achizițiilor publice aferente proiectului.

Apărările formulate în cauză Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Procedura derulată în recurs În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilității în principiu a recursului, iar prin încheierea de ședință din data de 30 martie 2017, recursul a fost admis în principiu.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat. PENTru a ajunge la această soluție instanța a constatat că, în cauză, motivul de recurs invocat, prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. nu este întemeiat, și că instanța de fond a făcut, prin sentința pronunțată, prin raportare la circumstanțele de fapt ale litigiului, o corectă interpretare și aplicare a normelor de drept material aplicabile. Din actele și lucrările dosarului rezultă că în baza Mandatului nr. 2.431.733 din 23 decembrie 2013, emis de Șeful AMPODCA (Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Dezvoltarea Capacității Administrative), echipa de control din cadrul pârâtei a procedat la efectuarea verificării documentare a cazului de suspiciune de nereguli vizând aspectele cuprinse în sesizarea SNI 563 din 07 octombrie 2013 a Biroului Verificare la Fața Locului, conținând constatări cu implicații financiare privind încălcarea normativelor legale privind decontarea de către MMFPSPV - în calitate de beneficiar al proiectului cod SMIS 2956, a cheltuielilor pentru cazare, diurnă, transportul persoanelor și respectiv cheltuieli cu traduceri și interpretariat, la liniile bugetare 3.1, 3.2, 3.3 și respectiv 4.1. Documentul menționat mai sus face referire la suspiciuni de neregulă în implementarea proiectului cod SMIS 2956, cu titlul "Competențe pentru viitor", beneficiar MMFPSPV. Recurentul-reclamant a contestat Raportul de verificare la fața locului nr. 2.436.135 din 02 octombrie 2013, iar prin Decizia nr. 11/257 din 11 decembrie 2013, Comisia pentru soluționarea contestației a dispus admiterea în parte a acesteia, stabilind că patru dintre cele cinci puncte ale sesizării de neregulă nr. SNI 563 din 07 octombrie 2013 sunt lipsite de temei (cheltuielile efectuate în acest caz fiind eligibile), singura neregulă confirmată fiind cea referitoare la neeligibilitatea cheltuielilor cu participarea persoanelor care nu fac parte din grupul țintă al PODCA (angajați ai AJOFM), la programul de formare desfășurat în cadrul componentei II, respectiv cele 32 de persoane din cadrul AM POSDRU și AJOFM. Astfel, s-a constatat că la cursurile de instruire/modulele de instruire/programele de formare au participat persoane care nu fac parte din grupul țintă prevăzut în cadrul proiectului. De asemenea, s-a mai constatat și faptul că anumite cheltuieli nu sunt eligibile, respectiv cele privind transportul, cazarea și diurna pentru participarea unui număr de 7 persoane din cele care nu făceau parte din grupul țintă și care erau angajate în cadrul AJOFM, la modulele de instruire din cadrul componentei II, sens în care nu puteau fi decontate de către Beneficiar în cadrul proiectului. În urma analizei efectuate asupra modului de desfășurare a celor 16 module de instruire, asupra numărului de participanți, echipa de control din cadrul pârâtei a constatat faptul că, deși la cele 16 module de instruire aferente componentei II, la care trebuiau să participe 250 de persoane din cadrul grupului țintă (potrivit caietului de sarcini și contractului de achiziție de servicii nr. 7 din 13 octombrie 2011), în fapt au participat 282 de persoane, reclamanta motivând că numărul persoanelor care și-au manifestat interesul de a participa la aceste module este mai mare decât cel prevăzut în proiect. Cu privire la numărul de participanți, s-a reținut că reclamanta și-a exprimat acordul cu privire la suplimentarea participanților de la 250 la 282, sub condiția respectării alocării bugetare din contractul de finanțare. Astfel, echipa de control a constatat că, deși cele 32 de persoane nu fac parte din grupul țintă prevăzut în cadrul proiectului (nefiind eligibilă participarea acestora la cursurile din cadrul componentei II), acestea nu au ocazionat cheltuieli suplimentare, cu excepția costurilor aferente cazării, diurnei și transportului unui număr de 7 persoane angajate ale AJOFM, care nu puteau fi decontate de către reclamantă în cadrul proiectului. Având în vedere aceste considerente, s-a constat că plata cheltuielilor pentru cazare, diurnă și transport a celor 7 persoane, are natura unei plăți necuvenite și constituie neregulă în sensul art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, cu modificările și completările ulterioare. Verificările au fost finalizate prin emiterea Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/RPVC din 02 aprilie 2014, împotriva căreia reclamanta a formulat contestație administrativă (înregistrată la sediul MDRAP cu nr. 32.975 din 09 mai 2014), care a fost respinsă ca neîntemeiată. Înalta Curte constată că susținerile prezentate de către Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice în cuprinsul recursului reprezintă în fapt simple reiterări ale argumentelor prezentate în cererea de chemare în judecată. Instanța de fond, în mod corect a apreciat ca incidente în speță prevederile contractului de finanțare nr. 76 din 29 decembrie 2009, respectiv: - dispozițiile art. 2 alin. (2) și (3) din Contract, potrivit căruia: "(2) Finanțarea nerambursabilă se acordă în termenii și condițiile stabilite în prezent contract de finanțare și anexele acestuia"; (3) Beneficiarul acceptă finanțarea nerambursabilă și se angajează să implementeze Proiectul pe propria răspundere în conformitate cu prevederile cuprinse în prezentul Contract și cu legislația națională și comunitară în vigoare". Potrivit art. 6 alin. (2) din contract, se arată faptul că "sunt considerate eligibile cheltuielile efectuate de beneficiar în condițiile alin. (1) începând cu momentul intrării în vigoare a contractului de finanțare". - dispozițiile art. 6 alin. (1) din Contract, potrivit cărora "cheltuielile sunt considerate eligibile dacă sunt în conformitate cu Hotărârea Guvernului nr. 759/2007 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operațiunilor finanțate prin programele operaționale, cu modificările și completările ulterioare, și cu Ordinul ministrului administrației și internelor nr. 712/2009 și al ministrului finanțelor publice nr. 634/2009 pentru aprobarea categoriilor de cheltuieli eligibile în cadrul axelor prioritare 1, 2 și 3 ale Programului Operațional "Dezvoltarea Capacității Administrative". - prevederile art. 7 alin. (1) din Contract, potrivit căruia rambursarea cheltuielilor eligibile urma să se efectueze de către AM în conformitate cu Anexa II - Rambursarea cheltuielilor eligibile, pe baza cererilor de rambursare ale Beneficiarului înaintate AM. De asemenea, potrivit art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 759/2007, "Pentru a fi eligibilă, o cheltuială trebuie să îndeplinească cumulativ următoarele condiții cu caracter general, fără a încălca prevederile alin. (3), art. 3, art. 4 și art. 5 alin. (2): a) să fie efectiv plătită de către beneficiar, între 1 ianuarie 2007 și 31 decembrie 2015, dacă autoritatea de management nu decide altfel prin contractul de finanțare; b) să fie însoțită de facturi, în conformitate cu prevederile legislației naționale, sau de alte documente contabile cu valoare probatorie, echivalentă facturilor, pe baza cărora cheltuielile să poată fi auditate și identificate; c) să fie în conformitate cu prevederile contractului de finanțare încheiat de către autoritatea de management sau organismul intermediar, pentru și în numele acesteia, pentru aprobarea operațiunii, cu respectarea art. 54 (5) și art. 60 din Regulamentul Consiliului nr. 1.083/2006; d) să fie conformă cu prevederile legislației naționale și comunitare. De asemenea, Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a reținut faptul că, potrivit prevederilor pct. 3.4 - "Complementaritatea PO DCA cu alte Programe Operaționale și cu operațiuni finanțate de FEADR și FEP" din Programul Operațional Dezvoltarea Capacității Administrative 2007 - 2013 (documentul cadru de implementare - DCI): "(...) Autoritățile de Management ale altor programe operaționale nu vor beneficia de PO DCA deoarece acestea sunt eligibile pentru asistență de dezvoltare a capacității administrative conform Programului Operațional de Asistență Tehnică (POAT) și axelor prioritare de asistență tehnică ale programelor lor operaționale. Există o delimitare clară între beneficiarii vizați de PO DCA și de POS DRU, în acest sens, POS PRU nu va finanța acțiunile de formare al căror grup țintă este personalul din autoritățile și organismele publice de la nivel central și local cu excepția personalului Agenției Naționale pentru Ocuparea Forței de Muncă,(...)." De asemenea, conform pct. 3.4 - "Complementaritatea POS DRU cu celelalte Programe Operaționale și cu operațiunile finanțate de FEADR și FEP - Complementaritatea cu PO DCA" din cadrul Programului Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane 2007 - 2013 (POS DRU), există următoarea prevedere: "(...) în ceea ce privește dezvoltarea capacității administrative, POS DRU nu va finanța acțiunile de formare profesională care au ca grup țintă personalul din cadrul autorităților și organismelor publice locale și centrale, cu excepția personalului Agenției Naționale pentru Ocuparea Forței de Muncă (...)". Printre domeniile cheie de intervenție ale Axei prioritare 1 - Sprijin pentru implementarea instrumentelor structurale și coordonarea programelor din cadrul Programul Operațional de Asistență Tehnică 2007 - 2013 (POAT) se identifică și formarea orizontală în domeniul gestionării programelor/proiectelor. Potrivit pct. 3.2.1.3 "Formare orizontală în domeniul gestionării programelor/proiectelor" din cadrul POAT 2007 - 2013, "Pe lângă formarea orizontală ce se va adresa unor necesități minime comune în rândul structurilor implicate în procesul de gestionare a instrumentelor structurale europene, fiecare AM, complementar cu formarea orizontală, va finanța prin intermediul axelor prioritare de asistență tehnică din cadrul PO și va implementa programe de formare specializate axate pe anumite funcții specifice fiecărui program operațional". Deci, Autoritățile de Management ale altor programe operaționale nu beneficiază de PODCA, deoarece acestea sunt eligibile pentru asistență de dezvoltare a capacității administrative conform POAT și axele prioritare de asistență tehnică ale programelor operaționale, precum și faptul că POSDRU finanțează acțiunile de formare profesională care au țintă profesională personalul Agenției Naționale pentru Ocuparea Forței de Muncă. Obiectivul general al Axei prioritare 4 - "Modernizarea Serviciului Public de Ocupare" din cadrul POSDRU îl constituie creșterea calității, eficienței și transparenței serviciilor de ocupare furnizate de Serviciul Public de Ocupare (ANOFM). Grupul țintă al acestei axe prioritare îl reprezintă personalul ANOFM, inclusiv cel al structurilor sale,teritoriale. Formarea profesională a personalului Serviciului Public de Ocupare constituie unul dintre domeniile majore de intervenție ale Axei prioritare 4 din cadrul POS DRU. Înalta Curte constată că instanța de fond a reținut, în mod corect faptul că, potrivit Cererii de Finanțare aferentă proiectului cod SMIS 2956, grupul țintă al proiectului este reprezentat de: "• 150 de angajați din aparatul propriu al MMFES, reprezentând aproximativ jumătate din totalul funcțiilor publice ocupate din structura centrală a ministerului. Acest grup e alcătuit din persoane care își desfășoară activitatea în diferite compartimente de specialitate ale MMFES, atât la nivel de execuție cât și de management, includerea lor în grupul țintă făcându-se pe baza estimării nevoilor de formare și în funcție de obiectivele instituției pe termen mediu. • 100 de angajați din structurile aflate în subordinea sau coordonarea MMFES, atât de la nivel central cât și teritorial. în total: 250 de angajați" Persoanele angajate ale AM POSDRU, ale ANOFM și structurilor sale teritoriale, nu fac parte din grupul țintă al proiectului "Competențe pentru viitor". În atare condiții, cheltuielile ocazionate cu participarea persoanelor angajate ale AM POSDRU, a celor din cadrul ANOFM și structurilor sale teritoriale la programul de formare desfășurat în cadrul componentei II din cadrul proiectului "Competențe pentru viitor", nu se încadrează în categoria cheltuielilor eligibile din cadrul acestui proiect. Înalta Curte apreciază că nu poate fi considerată ca discriminatorie excluderea din activitățile proiectului a angajaților ANOFM/AJOFM, atât timp cât participarea acestora la activitățile proiectului reprezintă o încălcare a prevederilor documentului-cadru de finanțare PODCA. În ceea ce privește verificările anterioare efectuate de către alte instituții abilitate (ANRMAP, Autoritatea de Audit, Corpul de control al Primului Ministru), care nu au identificat nereguli în cauză, Înalta Curte constată că, instanța de fond a reținut, în mod corect faptul că, pe de o parte, potrivit dispozițiilor art. 324 alin. (1) și (2) din H.G. nr. 457/2008 privind cadrul instituțional de coordonare și de gestionare a instrumentelor structurale, "în cazul în care autoritatea de management consideră că au existat încălcări ale legislației comunitare sau naționale privind achizițiile publice, aceasta stabilește și aplică corecții financiare, în condițiile O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora. În exercitarea atribuției prevăzute la alin. (1), autoritatea de management nu este condiționată în luarea deciziilor de activitățile desfășurate de ANRMAP și UCVAP potrivit dispozițiilor art. 322 și 323." Pe de altă parte, instituția care face controlul și care verifică respectarea condițiilor contractului de finanțare, este Autoritatea de Management, iar faptul că aceste nereguli nu au fost sesizate în etapele intermediare de verificare nu absolvă beneficiarul de asumarea răspunderii la acest moment ulterior, când în urma controlului efectuat în baza O.U.G. nr. 66/2011, s-au depistat prezentele abateri de la legislația achizițiilor publice. Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurentului sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., fiind nefondat.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs PENTru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.