ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6354/2019

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 2 august 2016, sub nr. x/2016, reclamantele Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă și Societatea A. SRL, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice - Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane și Ministerul Fondurilor Europene - Direcția Generală Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Sectorial pentru Dezvoltarea Resurselor Umane, au solicitat:

Prin Sentința civilă nr. 4223 din 28 decembrie 2016, Curtea de Apel București a admis excepția lipsei calității procesuale active a reclamantei Societatea A. SRL și a respins, în consecință, cererea formulată de această reclamantă.

De asemenea, a respins, ca neîntemeiată, cererea formulată de reclamanta ANOFM, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice - Organismul Intermediar Pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane și Ministerul Fondurilor Europene - Direcția Generală Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Sectorial pentru Dezvoltarea Resurselor Umane, prin Ministerul Finanțelor Publice.

Împotriva sentinței menționate la pct. I.2, au formulat recurs ambele reclamante.

3.1. Prin recursul formulat de reclamanta Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., s-a solicitat casarea sentinței atacate și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată, așa cum a fost formulată.

Printr-o primă critică se invocă greșita admitere a excepției lipsei calității procesuale active a reclamantei Societatea A. SRL.

Proiectul finanțat a fot implementat de către reclamantă în parteneriat cu această societate, conform Acordului încheiat sub nr. x din 8 iulie 2013, prin care s-au stabilit responsabilitățile fiecărui partener în cadrul proiectului. Acordul de parteneriat este parte integrantă a contractului de finanțare, în conformitate cu art. 15 alin. (1) din contractul de finanțare. Obligația intimaților-pârâți de rambursare a cheltuielilor eligibile efectuate în cadrul proiectului este corelativă dreptului la rambursarea acestor cheltuieli, ai cărui titulari sunt atât beneficiarul finanțării, cât și partenerul său din proiect.

În consecință, reclamanta A. SRL este vătămată prin actele administrative a căror anulare s-a solicitat, cheltuielile a căror rambursare a fost refuzată cuvenindu-se acestei reclamante, în calitatea sa de partener în proiect.

O a doua critică formulată se referă la soluția de respingere, ca neîntemeiată, a cererii reclamantei ANOFM.

Pentru implementarea proiectului, o parte semnificativă a cheltuielilor efectuate și solicitate la rambursare au constituit-o cheltuielile cu resursele umane implicate în proiect, respectiv cu echipa de management și cu echipa de implementare a proiectului. Implementarea proiectului s-a făcut sub coordonarea echipei de management a proiectului constituită din reprezentanți ai liderului de parteneriat ANOFM și ai partenerului A. SRL.

Valoarea cheltuielilor de management prevăzute în bugetul proiectului aprobat de MMFPSPV-OIPOSDRU (la data de 29 iunie 2015) era de peste 1.200.000 RON.

Prin dispozițiile art. 3 alin. (4) din Contractul de finanțare s-a prevăzut în mod expres și indiscutabil că valoarea cheltuielilor legate de managementul proiectului va fi acordată în procent de maxim de 10% din valoarea totală eligibilă a proiectului. Prin urmare, plafonul maxim de decontare a cheltuielilor de management stabilit prin contractul de finanțare a fost de 1.439.147 RON.

Motivul care a stat la baza diminuării cheltuielilor eligibile de acest tip solicitate de ANOFM pentru partenerul A. SRL, în CR 8 finală, a fost acela că s-a depășit procentul prevăzut în contractul de finanțare, raportat la execuția bugetară.

Decizia OIPOSDRU contrazice în mod evident dispozițiile art. 3 alin. (4) din Contractul de finanțare, iar instanța de fond a reținut în mod eronat că ar exista o problemă de interpretare a dispozițiilor contractului referitoare la valoarea la care s-ar raporta procentul de 10%.

Recurenta cere să se constate că în contractul de finanțare nu există nicio prevedere care să poată fi interpretată în sensul că procentul de 10% al cheltuielilor cu managementul de proiect se raportează la "execuția efectivă a bugetului finanțat", astfel cum a susținut instanța de fond. Dimpotrivă, Contractul de finanțare stabilește în mod explicit că procentul se raportează la valoarea totală eligibilă prevăzută la art. 3 alin. (1) din contractul de finanțare, respectiv la valoarea de 14.391.478 RON.

Instanța și-a întemeiat hotărârea pe motive contradictorii întrucât, pe de o parte, afirmă că "soluția convenită de părți este și firească, din moment ce acestea au stabilit ca valoarea cheltuielilor legate de managementul proiectului să fie acordate în procent raportat la execuția efectivă a proiectului finanțat", iar pe de altă parte, afirmă exact contrariul, respectiv că "valoarea totală eligibilă validată a proiectului este de 4.644.726 RON, așadar inferioară celei estimate și, în atare context, devin aplicabile prevederile art. 3 alin. (5) din contractul de finanțare" .

Or, potrivit acestei ultime clauze contractuale, "în cazul în care, la finalizarea perioadei de implementare a Proiectului, valoarea totală eligibilă validată de AMPOSDRU/OIPOSDRU ANOFM este mai mică decât valoarea totală eligibilă prevăzută la alin. (1), procentul de decontare a acestor tipuri de cheltuieli, precum și cheltuielile de tip FEDR va fi raportat la aceasta din urmă", respectiv la suma de 14.391.478 RON.

Rezultă că "soluția convenită de părți" nu poate fi alta decât cea reglementată prin dispozițiile art. 3 alin. (5) din contractul de finanțare. Aceste prevederi contractuale compară valoarea validată cu valoarea totală eligibilă estimată la alin. (1) al aceluiași articol, precizând că, în cazul în care, la sfârșitul proiectului, vor fi diferențe între cele două valori, procentul de decontare se raportează "la aceasta din urmă", respectiv la valoarea eligibilă estimată prevăzută la alin. (1).

De altfel, este și logic ca procentul de 10% să se aplice la valoarea totală eligibilă estimată întrucât costul aferent managementului de proiect se stabilește chiar de la începutul implementării proiectului. Nu poate fi acceptată ideea că beneficiarul finanțării poate cunoaște valoarea eligibilă a cheltuielilor cu managementul abia la sfârșitul perioadei de implementare a proiectului, întrucât o astfel de situație l-ar pune în imposibilitatea de a avea o previziune bugetară clară, respectiv în situația de a nu putea asigura o bună gestiune financiară a fondurilor europene alocate.

În cauză, valoarea totală a cheltuielilor de management solicitată la rambursare a fost de 906.101 RON și s-a aflat sub plafonul maxim de decontare raportat la valoarea totală eligibilă a proiectului prevăzută la art. 3 alin. (1) din contractul de finanțare .

3.2. Reclamanta Societatea A. SRL și-a întemeiat recursul pe art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea, în tot, a sentinței atacate și, în rejudecare, respingerea excepției lipsei calității sale procesuale active, iar pe fond, admiterea cererii de chemare în judecată formulate de reclamante, precum și obligarea intimatelor-pârâte la plata cheltuielilor de judecată.

În motivare arată, în ceea ce privește respingerea cererii sale pe motivul lipsei calității procesuale active, că soluția instanței de fond este greșită întrucât Acordul de parteneriat nu este opozabil exclusiv părților semnatare, ci este parte a Contractului de finanțare. Recurenta-reclamantă, în calitate de parteneră a ANOFM în implementarea proiectului, nu este străină de prevederile și conținutul Contractului de finanțare și nici de AM POSDRU și OIPOSDRU, așa cum în mod greșit a considerat instanța de fond.

Suma diminuată, de 266.662 RON, reprezintă cheltuieli cu managementul făcute de partenerul A. SRL, solicitate la rambursare pe bază de documente justificative întocmite de către acesta. De asemenea, bugetul proiectului, parte integrantă a contractului de finanțare, a cuprins în mod expres cheltuieli ale partenerului, defalcate pe categorii și linii bugetare. Contractul de finanțare are prevederi exprese referitoare la drepturile și obligațiile partenerilor, în cazul proiectelor implementate în parteneriat, iar actele administrative atacate se referă, la rândul lor, la partener și la pretinsa încălcare de către acesta a condițiilor de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în proiect.

Împrejurarea că sumele rambursate nu se virează în contul partenerului, ci în contul ANOFM, care, la rândul său, le virează către partener, nu este o dovadă că nu există raporturi juridice între partener și AM POSDRU. Această modalitate de plată este doar un mecanism contractual stabilit pentru derularea contractului părților. Aplicarea prevederilor Contractului de finanțare și față de partener este indubitabilă, rezultând din clauzele acestui contract.

Instanța de fond a calificat greșit Acordul de parteneriat ca act juridic adiacent contractului de finanțare, în realitate el fiind parte integrantă a acestui contract, cu consecința că drepturile și obligațiile născute din Contractul de finanțare și din Acordul de parteneriat sunt pe deplin opozabile atât părților din contractul de finanțare cât și părților din acordul de parteneriat.

Însuși contractul de finanțare stabilește dreptul partenerilor de a primi sumele de bani plătite de AM POSDRU, iar obligația AM POSDRU de a plăti cheltuielile eligibile efectuate de parteneri demonstrează raportul juridic dintre aceștia, reglementat de Contractul de finanțare, din care Acordul de parteneriat face parte integrantă.

Cheltuielile respinse la rambursare sunt aferente salariilor experților angajați în proiect și care au fost avansate de partenerul A. SRL, de aici rezultând, în mod cert, prejudiciul suferit prin emiterea actelor administrative atacate în cauză.

Hotărârea recurată cuprinde și motive contradictorii cât privește soluția asupra excepției menționate, dar și considerente străine de natura cauzei, nereferindu-se la argumentele de fapt și de drept pe care reclamanta și-a sprijinit legitimarea procesuală activă în cauză.

Astfel, instanța a reținut că actele administrative atacate au caracter individual și că respectivele cheltuieli au fost efectuate de către partener, apreciind însă că partenerul nu are calitate procesuală activă.

Instanța nu a ținut seama de specificul contenciosului administrativ, respectiv de dispozițiile Legii nr. 554/2004, care conferă în mod expres legitimare procesuală activă titularilor unor drepturi vătămate prin actele administrative, dar și celor care au un interes legitim să conteste actul administrativ, interes definit de art. 2 alin. (1) lit. p) din lege.

Recurenta-reclamantă critică și soluția pronunțată asupra fondului cauzei, din perspectiva motivelor de nelegalitate prevăzute de art. 488 pct. 6 și 8 C. proc. civ., susținând argumente similare celor invocate prin recursul declarat de ANOFM.

4.1. Intimatul-pârât Ministerul Muncii și Justiției Sociale (anterior Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice), pentru Organismul Intermediar, a depus întâmpinare față de recursul reclamantei Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În esență, susține că beneficiara finanțării nu a respectat procentul prevăzut în contractul de finanțare, de 10% din valoarea cheltuielilor eligibile, pentru cheltuielile cu managementul proiectului, și nici prevederile Instrucțiunii nr. 103/18.03.2015 și ale Ghidului solicitantului-Condiții generale.

4.1. Recurenta-reclamantă Societatea A. SRL a depus întâmpinare față de recursul reclamantei Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă, prin care a solicitat admiterea acestui recurs.

Prin Rezoluția din 30 octombrie 2018 a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursurilor în ședință publică, la data de 13 noiembrie 2019, cu citarea părților, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursurilor, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018.

La termenul de judecată din 13 noiembrie 2019, Înalta Curte a constatat că, în cauză, are calitate de intimat-pârât numai Ministerul Fondurilor Europene prin Ministerul Finanțelor Publice, conform prevederilor art. 1 și 4 din O.U.G. nr. 1/2018, H.G. nr. 52/2018 și H.G. nr. 69/2018, luând act de transmiterea calități procesuale de la Ministerul Muncii și Justiției Sociale (fost MMFPSPV) la Ministerul Fondurilor Europene, care a preluat și atribuțiile de Organism Intermediar, alături de cele de Autoritate de Management pentru POSDRU.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând ambele recursuri declarate de reclamante, care cuprind motive similare, Înalta Curte le constată nefondate, pentru argumentele care vor fi arătate în cele ce urmează.

Cât privește calitatea procesuală activă a reclamantei A. SRL, se constată că instanța de fond a considerat că această reclamantă, în calitate de parteneră a beneficiarei finanțării ANOFM, în baza Acordului de parteneriat nr. 10236 din 8 iulie 2013 (încheiat între ANOFM și A. SRL), nu are calitate procesuală pentru a ataca actele administrative enunțate în petitul cererii introductive, prin care s-a refuzat rambursarea sumei de 260.528 RON, reprezentând cheltuieli cu managementul de proiect întrucât raportul juridic de drept material născut prin încheierea Contractului de finanțare nerambursabilă le privește numai pe reclamanta ANOFM și pe autoritățile care au acordat finanțarea, AMPOSDRU și OIPOSDRU.

Ambele recurente-reclamante critică această soluție, susținând că Acordul de parteneriat este parte a Contractului de finanțare, conform art. 15 alin. (1) din acest contract și că partenerul beneficiarei finanțării are drepturi și obligații care decurg din Contractul de finanțare, dar și calitatea de parte vătămată, în sensul art. 1 din Legea nr. 554/2004, care îi conferă calitate procesuală activă în prezentul demers judiciar.

Înalta Curte constată că partenerului beneficiarei finanțării ANOFM nu îi poate fi negată calitatea de persoană vătămată prin emiterea actelor administrative al căror control de legalitate este cerut în cadrul acțiunii de față, având în vedere considerentele expuse de recurentele-reclamante, respectiv: poziția de partener în proiectul implementat, suportarea cheltuielilor cu managementul de proiect a căror rambursare s-a solicitat și a fost refuzată, aprecierea eligibilității cheltuielilor de către autoritățile pârâte în considerarea documentelor justificative întocmite de partener.

Cu toate acestea, în raport de clauzele contractului de finanțare x, se constată că finanțarea a fost acordată ANOFM, în condițiile și termenii stabiliți prin contract și anexele acestuia (printre care se numără și Acordul de parteneriat). Din cuprinsul Contractului de finanțare rezultă că raportul juridic de drept administrativ s-a născut, în baza contractului, între AMPOSDRU/OIPOSDRU, pe de o parte, și ANOFM, pe de altă parte, drepturile și obligațiile din contract urmând a fi exercitate în acest cadru subiectiv.

Potrivit Condițiilor specifice ale contractului de finanțare (art. 5 lit. D), rambursarea cheltuielilor îi privește pe beneficiara finanțării și pe AMPOSDRU/OIPOSDRU, beneficiara finanțării fiind cea care depune cererile de rambursare, însoțite de documentele aferente perioadei la care se referă cererea de rambursare, iar informarea asupra rezultatelor verificării administrative a cererii de rambursare se adresează, de asemenea, beneficiarei finanțării.

Prin urmare, partenerul nu are un raport juridic direct cu autoritățile care au acordat finanțarea și, prin încheierea acordului de parteneriat, anexă la contractul de finanțare, își asumă exercitarea drepturilor sale rezultate din implementarea proiectului prin intermediul liderului de proiect, care are și calitatea de beneficiar al finanțării.

Cu alte cuvinte, specificul raporturilor de drept administrativ în cauză impun concluzia că legitimarea procesuală activă într-o acțiune în anularea actelor administrative referitoare la nerambursarea unor cheltuieli aferente proiectului revine exclusiv beneficiarului finanțării, chiar dacă aceste cheltuieli ar fi ale partenerului.

Pe cale de consecință, Înalta Curte constată că instanța de fond a stabilit, cu o corectă aplicare a prevederilor legii, că reclamanta A. SRL, ca parteneră a beneficiarei finanțării - ANOFM, nu are calitate procesuală activă în cauza de față, care privește anularea actelor administrative referitoare la caracterul neeligibil al cheltuielilor cu managementul proiectului. Aceasta pentru că legitimarea procesuală activă, în acest caz, este recunoscută beneficiarului finanțării, care îl reprezintă deopotrivă și pe partenerul său.

Nu se poate reține nici o motivare contradictorie sau netratarea argumentelor aduse de reclamante în susținerea calității procesuale active a A. SRL.

Calificarea Acordului de parteneriat ca act adiacent Contractului de finanțare nu este argumentul definitoriu în soluționarea excepției. Chiar considerat parte integrantă a contractului de finanțare, acordul de parteneriat nu conferă legitimare procesuală activă partenerului de proiect întrucât condițiile de acordare a finanțării stabilesc că raporturile juridice referitoare la rambursarea cheltuielilor au ca părți pe autoritatea care acordă finanțarea și pe beneficiara finanțării. Desigur, partenerul este îndreptățit la rambursarea cheltuielilor pe care el însuși le-a suportat pentru implementarea proiectului, dar aceasta în baza acordului de parteneriat pe care l-a încheiat cu beneficiara finanțării, iar nu cu Autoritatea de Management sau cu Organismul Intermediar.

Cât privește normele de drept substanțial incidente, se reține că Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ este norma generală, care trebuie coroborată, în speță, cu norma specială cuprinsă în O.U.G. nr. 66/2011. Partenerul nu este un terț desăvârșit în raport cu actele administrative atacate, ca să poată uza de dispozițiile legii generale, care relaționează calitatea procesuală activă în atacarea actului administrativ adresat altei persoane cu vătămarea unor drepturi sau interese legitime ale terțului. El se găsește într-un raport juridic cu destinatarul actului- beneficiarul finanțării, care-i permite apărarea drepturilor și intereselor sale prin intermediul acestuia, în raport cu autoritatea administrativă emitentă, în condițiile art. 46 coroborat cu art. 9 din O.U.G. nr. 66/2011.

Cât privește soluția de respingere a cererii formulate de reclamanta ANOFM, ca neîntemeiată, Înalta Curte va avea în vedere criticile din recursul declarat de această reclamantă la adresa sentinței pronunțate în fond, criticile formulate de recurenta-reclamantă A. SRL, de altfel similare, nemaifiind necesar a fi tratate, ca urmare a confirmării definitive a legalității soluției de respingere a cererii acestei reclamante, pentru lipsa calității procesuale active.

Esența criticilor referitoare la soluția pronunțată pe fond se bazează pe clauzele Contractului de finanțare cuprinse în art. 3, referitoare la valoarea contractului, și în special pe prevederile alin. (5) al acestui articol.

Recurenta-reclamantă arată că, potrivit art. 3 alin. (1) din contract, s-a stabilit o valoarea totală eligibilă estimată a proiectului/finanțării nerambursabile de 14.391.478 RON. Potrivit art. 3 alin. (4), valoarea cheltuielilor legate de managementul proiectului urma a fi acordată în procent de maxim 10% din valoarea totală eligibilă a proiectului, iar potrivit art. 3 alin. (5), "în cazul în care, la finalizarea perioadei de implementare a Proiectului, valoarea totală eligibilă validată de AMPOSDRU/OIPOSDRU Agenției Naționale pentru Ocuparea Forței de Muncă este mai mică decât valoarea totală eligibilă prevăzută la alin. (1), procentul de decontare a acestor tipuri de cheltuieli, precum și cheltuielile de tip FEDR va fi raportat la aceasta din urmă".

Recurenta-reclamantă interpretează prevederile acestui ultim alineat în sensul că ele ar stabili, pentru situația în care valoarea totală eligibilă validată a cheltuielilor ar fi mai mică decât cea estimată, prevăzută la alin. (1), procentul de decontare al cheltuielilor legate de managementul proiectului, se raportează la valoarea totală eligibilă estimată a proiectului, iar nu la cea validată.

Această afirmație se bazează pe o interpretare literală eronată a alin. (5), care nu poate fi primită întrucât ea contravine unui principiu al finanțării POSDRU, cuprins în Ghidul solicitantului, conform căruia acest tip de cheltuieli (legate de managementul proiectului) trebuie să se încadreze într-un procent din valoarea eligibilă a proiectului.

A susține că procentul cheltuielilor legate de managementul proiectului rămâne raportat la valoarea totală eligibilă estimată a contractului, independent de valoarea eligibilă validată înseamnă a nesocoti, în esența ei, ideea de raportare a acestui tip de cheltuieli, stabilite procentual, la valoarea totală eligibilă a proiectului.

Înțelesul prevederilor art. 3 alin. (5) din Contractul de finanțare, corect reținut de instanța de fond, este acela că, în cazul în care, la finalizarea perioadei de implementare a proiectului, valoarea totală eligibilă validată de AMPOSDRU/OIPOSDRU este mai mică decât valoarea totală eligibilă prevăzută la alin. (1), procentul de decontare a tipurilor de cheltuieli menționate la alin. (3) și (4) va fi raportat la valoarea totală validată de AMPOSDRU/OIPOSDRU.

Pentru toate aceste motive, constatând că nu sunt fondate criticile susținute prin cele două recursuri, raportat la motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., în temeiul art. 496 din același Cod, Înalta Curte va respinge recursurile, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de reclamantele Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă și Societatea A. SRL împotriva Sentinței civile nr. 4223 din 28 decembrie 2016, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 11 decembrie 2019.

GGC - LM