ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1638/2014

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1638/2014 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2013)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea formulată, reclamanta SC A.T.

SA a solicitat, în contradictoriu cu pârâții C.N.M.S.I., A.R.R. și SC M.S. SRL,

suspendarea executării actului prin care pârâta C.N.M.S.I. a dispus revocarea

actului din 31 octombrie 2012, suspendarea executării actului din 11 ianuarie 2012

emis de C.N.M.S.I. și a actului administrativ intitulat „rezultatele

finale ale etapei de atribuire electronică - trafic județean, ședința din 30

mai 2008, în ceea ce privește traseul 044 Drăgășani-Băbeni-Râmnicu Vâlcea

actualizat la 2012".

Pârâta A.R.R. a depus

întâmpinare, invocând excepția lipsei calității procesuale pasive.

În motivarea acestei

excepții, pârâta arată că nu este emitentul niciunuia din actele a căror

executare se solicită a fi suspendată, astfel că acțiunea reclamantei formulată

în contradictoriu cu A.R.R. se impune a fi respinsă pentru lipsa calității

procesuale pasive a acestei pârâte.

Pârâta C.N.M.S.I. a

depus întâmpinare, invocând excepția inadmisibilității acțiunii și în

subsidiar, netemeinicia acțiunii reclamantei.

Referitor la

admisibilitatea prezentei acțiuni, pârâta arată că în afara actului

administrativ prin care a procedat la executarea sentinței civile emise de

Tribunalul Brașov, actele menționate de reclamantă, respectiv adresa din 31 octombrie

2012 și adresa din 11 ianuarie 2012 nu constituie acte administrative, în

înțelesul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, ci

adrese de corespondență.

În fond, pârâta arată

că în conformitate cu dispozițiile sentințe civile nr. 1172/CA/2012 a revocat

actul din 31 octombrie 2012 și a refăcut rezultatele finale ale atribuirii

electronice din 30 mai 2008 cu privire la traseul 044 Drăgășani-Băbeni-Râmnicu

Vâlcea, în raport de vechimea pe traseu de 12 luni și 28 zile, stabilită prin

hotărâre judecătorescă pentru SC A.T. SA, modificată față de data de 30 mai 2008,

menținând punctajul pentru acest criteriu pentru SC M.S. SRL.

Ca urmare, pârâta

consideră neîntemeiată acțiunea reclamantei, cât timp revocarea rezultatelor

atribuirii din 31 octombrie 2012 este expresia punerii în executare a sentinței

civile nr. 1172/CA/2012, pronunțată de Tribunalul Brașov.

Pârâta SC M.S. SRL a

depus întâmpinare, invocând excepția inadmisibilității acțiunii, pentru

aceleași considerente invocate și de C.N.M.S.I. și netemeinicia acțiunii

reclamantei.

În ședința publică

din 08 februarie 2013 reclamanta și-a precizat acțiunea, arătând că solicită

suspendarea executării actelor din 16 noiembrie 2012, acestea acte fiind actele

prin care pârâta C.N.M.S.I. a procedat la revocarea actului administrativ din 31

octombrie 2012 și prin care s-a modificat rezultatul etapei de atribuire

electronică-trafic județean, ședința din 30 mai 2008, precum și suspendarea

executării actului administrativ intitulat ”Rezultatele finale ale etapei de

atribuire electronică-trafic județean, ședința din 30 mai 2008, în ceea ce

privește traseul 044 Drăgășani-Băbeni-Rm.Vâlcea actualizat la 2012”.

Pârâta SC M.S. SRL a

solicitat repunerea cauzei pe rol în vederea introducerii în cauză a Consiliului

Județean Vîlcea și pentru discutarea excepției de inadmisibilitate a acțiunii

privind suspendarea executării actelor din 16 noiembrie 2012, dată fiind

precizarea formulată de reclamantă la termenul din 8 februarie 2013.

Curtea a respins

cererea de repunere pe rol, având în vedere că în ședința publică din 8

februarie 2013 a respins cererea de introducere în cauză a Consiliului Județean

Vîlcea, iar în privința admisibilității acțiunii având ca obiect suspendarea

executării actelor din 16 noiembrie 2012 a arătat că va avea în vedere

argumentele invocate de pârâtele C.N.M.S.I. și SC M.S. SRL prin întâmpinările

depuse la dosarul cauzei.

Prin sentința civilă nr.

705 din 15 februarie 2013, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal, a dispus următoarele:

- a respins cererea

de repunere pe rol formulată de SC M.S. SRL,

- a admis excepția

lipsei calității procesuale pasive a A.R.R. și a respins acțiunea formulată în

contradictoriu cu această pârâtă pentru lipsa calității procesuale pasive,

- a respins excepția

inadmisibilității acțiunii,

- a respins acțiunea

formulată de reclamanta SC A.T. SRL, în contradictoriu cu pârâții C.N.M.S.I.,

A.R.R. și SC M.S. SRL, ca neîntemeiată.

Soluționând în

prealabil cercetării fondului excepțiile invocate de pârâți, curtea a constatat

întemeiată excepția lipsei calității procesuale pasive a A.R.R., constatând că

niciunul din actele criticate în cauză nu este emis de această autoritate

publică.

Instanța a

respins excepția inadmisibilității acțiunii, având în vedere că prin cererea de

chemare în judecată reclamanta a solicitat suspendarea executării actelor prin

care s-a dispus revocarea rezultatului etapei de atribuire electronică-trafic

județean, ședința din 30 mai 2008, în ceea ce privește traseul 044

Drăgășani-Băbeni-Rm. Vâlcea, rezultat concretizat în actul din 31 octombrie 2012,

emis de C.N.M.S.I.

Pe fond, curtea a

respins ca neîntemeiată acțiunea reclamantei.

Pentru a

pronunța această soluție, instanța de fond a reținut, în

esență, faptul că

, având în vedere că atât

argumentele reclamantei, cât și apărările pârâtei, vizează modul de

interpretare a dispozițiilor relevante în materia criteriilor de evaluare, a

punctajelor și a metodologiei de punctare, aplicabile în vederea atribuirii

traseelor pentru transportul rutier public de persoane prin servicii regulate

în trafic județean și efectele hotărârilor judecătorești pronunțate în

litigiile generate de ședința de atribuire a traseului menționat, în cauză nu

este îndeplinită cerința cazului bine justificat, întrucât aceste divergențe de

opinie nu pot fi dezlegate fără a se prejudicia fondul cauzei.

Ținând

seama de concluzia instanței cu privire la inexistența cazului bine justificat,

curtea a apreciat ca fiind irelevante apărările formulate de reclamantă pe

marginea îndeplinirii celei de a doua condiții de fond, respectiv necesitatea

prevenirii unei pagube iminente, dat fiind faptul că pentru a dispune

suspendarea executării actului administrativ este necesară îndeplinirea

cumulativă a condițiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv

existența cazului bine justificat și necesitatea prevenirii unei pagube

iminente.

Împotriva acestei

hotărâri a declarat recurs reclamanta SC A.T. SA, criticând-o pentru

nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea

recursului declarat se reiterează argumentele expuse în cererea de chemare în

judecată și se critică sentința pronunțată pentru faptul că instanța de fond a

respins cererea de suspendare reținând că nu sunt îndeplinite

condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, pronunțând

astfel o hotărâre netemeinică și nelegală.

Arată

recurenta că în cauză sunt îndeplinite condițiile cerute de dispozițiile art. 14

din Legea nr. 554/2004 cu privire la suspendarea executării actelor administrative

menționate, respectiv sesizarea în condițiile art. 7 a autorității care a emis

actul sau a autorității ierarhic superioare, condiția pagubei iminente și

condiția existenței cazului bine justificat.

Astfel, recurenta arată că pârâtul a emis o serie de acte nelegale,

fără a avea un suport și, mai mult, a emis comunicări contradictorii, de

natură să creeze o îndoială serioasă în ce privește legalitatea acestora.

Se arată

de către recurentă că, în ceea ce privește iminența producerii unei

pagube, astfel cum este definită aceasta de art. 2 lit. s) din Legea nr. 554/2004,

a învederat instanței faptul că societatea reclamantă este profund prejudiciată,

prejudiciu viitor și previzibil, constând în veniturile mai mici obținute

din executarea traseului.

Subliniază

recurenta că este evident că atât împrejurările de fapt (emiterea unor acte

administrative contradictorii), cât și împrejurările de drept

(interpretarea diametral opusă a contextului legal aplicabil în speță, acte

normative și hotărâri irevocabile) conduc tocmai la ideea unei îndoieli

serioase în ce privește emiterea actelor administrative a căror suspendare a

solicitat-o și, pe cale de consecință, se impunea suspendarea acestora.

Apreciază

recurenta că argumentul instanței, în sensul că prin admiterea cererii reclamantei

de suspendare a actelor administrative menționate s-ar prejudeca fondul, nu

poate fi reținut ca temeinic, tocmai contradicțiile flagrante și

imposibilitatea legală de a stabili pe această cale care sunt argumentele ce ar

conduce la validarea acestor acte atrăgând o îndoială serioasă în privința

legalității actelor.

Se mai

arată în motivele de recurs că în mod greșit a apreciat instanța că a fost învestită

să "dezlege aceste divergențe de opinie", întrucât, dimpotrivă,

instanța a fost învestită să constate că există divergențe majore -

emiterea unor acte administrative diametral opuse de către același emitent cu

privire la aceeași chestiune - iar aceste divergențe conduc la existența

unei îndoieli serioase cu privire la legalitatea actelor administrative a căror

suspendare a fost solicitată.

Recurenta

solicită instanței să constate încadrarea motivelor sale de recurs în

prevederile art. 304 pct. 7 și 9 și art. 304

1

C. proc.

civ., să admită recursul astfel cum a fost formulat, să modifice sentința în

sensul admiterii cererii de chemare în judecată și suspendării actelor

administrative.

Examinând

cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum

și cu dispozițiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru

considerentele ce se vor arăta în continuare.

Instanța de control

judiciar constată că în speță nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 304

sau art. 304

1

C. proc. civ., în vederea casării sau modificării

hotărârii.

Înalta Curte

apreciază că sunt nefondate motivele invocate de către recurentă ce ar putea fi

încadrate în motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.,

potrivit căruia „hotărârea este lipsită de temei legal și a fost dată cu

aplicarea greșită a legii”.

Având în vedere

obiectul cererii de chemare în judecată, astfel cum aceasta a fost precizată,

respectiv suspendarea executării actelor din 16 noiembrie 2012, acte prin care

pârâta C.N.M.S.I. a procedat la revocarea actului administrativ din 31

octombrie 2012 și prin care s-a modificat rezultatul etapei de atribuire

electronică-trafic județean, ședința din 30 mai 2008 și suspendarea executării

actului administrativ intitulat ”Rezultatele finale ale etapei de atribuire electronică-trafic

județean, ședința din 30 mai 2008, în ceea ce privește traseul 044

Drăgășani-Băbeni-Rm.Vâlcea actualizat la 2012”, Înalta Curte constată că problema

de drept care se impune a fi dezlegată este aceea a examinării caracterului de

act administrativ al actelor contestate, prin prisma dispozițiilor art. 2 alin.

(1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Potrivit

art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 prin act administrativ se

înțelege „actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o

autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării

executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică

sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul

prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca

obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea

lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile

publice; prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte

administrative supuse competenței instanțelor de contencios administrativ”.

Pentru

a fi considerat act administrativ, condițiile prevăzute de lege trebuie

îndeplinite cumulativ, respectiv să fie vorba de un act unilateral emis de o

autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării

executării legii sau a executării în concret a legii, în scopul de a da

naștere, a modifica sau a stinge drepturi și obligații.

Însă,

nu toate actele unilaterale emise de autoritățile publice sunt acte

administrative, ci numai cele care sunt emise în regim de putere publică, în

vederea organizării executării legii sau a executării acesteia.

În

speță, adresele din 16 noiembrie 2012, chiar dacă sunt emise de o autoritate

publică, nu sunt acte administrative, ci sunt operațiuni administrative, acte

premergătoare, care nu produc prin ele însele efecte juridice, fiind adrese de

corespondență care se referă la respectarea întocmai a dispozițiilor

instanțelor de judecată cu privire la procedura în derulare.

Astfel,

Înalta Curte constată că aceste adrese nu au trăsăturile caracteristice ale

unor acte administrative, chiar dacă emană de la o autoritate administrativă,

scopul emiterii acestora nefiind producerea de efecte juridice de sine

stătătoare specifice dreptului administrativ, ci constatarea existenței unor

fapte și împrejurări din activitatea instituțiilor implicate.

Singurul

act administrativ care dă naștere unui raport juridic în speță este cel

intitulat ”Rezultatele finale ale etapei de atribuire electronică-trafic

județean, ședința din 30 mai 2008, în ceea ce privește traseul 044

Drăgășani-Băbeni-Rm. Vâlcea actualizat la 2012”, prin care s-a declarat

câștigătoare intimata-pârâtă SC M.S. SRL.

În raport

de solicitarea de suspendare a acestui act administrativ, Înalta Curte constată

că sentința pronunțată de instanța de fond este la adăpostul criticilor.

Astfel, suspendarea

executării actului administrativ este o măsură provizorie de protecție a

drepturilor și intereselor legitime ale subiectelor potențial vătămate prin

aplicarea actului, până la momentul la care instanța competentă va evalua

legalitatea acestuia.

Potrivit art.

14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, „În cazuri bine justificate și pentru

prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a

autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare,

persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea

executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de

fond”.

Deci, art.

14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 impune, în acest scop, două condiții care

trebuie îndeplinite cumulativ, cazul bine justificat și iminența unei pagube,

conform definițiilor legale cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. ș) și t) din

același act normativ.

În cadrul

cererii de suspendare instanța este limitată la a cerceta, după verificarea

condiției de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerințele

prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine

justificat și paguba iminentă.

Îndeplinirea

condițiilor cazului bine justificat și a iminenței unei pagube sunt supuse

aprecierii judecătorului, care efectuează o analiză sumară a aparenței

dreptului, pe baza circumstanțelor de fapt și de drept ale cauzei. Acestea

trebuie să ofere indicii suficiente de răsturnare a prezumției de legalitate și

să facă verosimilă iminența producerii unei pagube în cazul particular supus

evaluării.

Deci, în

cadrul cererii de suspendare, instanța nu va cerceta îndeplinirea condițiilor

de legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această obligație

revenindu-i instanței de fond învestită cu soluționarea acțiunii în anulare.

Cazul

bine justificat este definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004

ca fiind o împrejurare legată de starea de fapt și de drept, de natură să

creeze o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ.

Îndoiala

serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să rezulte cu

ușurință în urma unei cercetări sumare a aparenței dreptului, pentru că în

cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai

măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Or, în

speță, motivele invocate de recurenta-reclamantă nu au caracterul unor indicii

aparente care să răstoarne prezumția de legalitate a actului administrativ, ci

necesită o analiză pe fond a raportului juridic dedus judecății.

Prin

urmare, în mod corect a apreciat instanța de fond că nu este îndeplinită

condiția „cazului bine justificat”, având în vedere că în cauză nu există

împrejurări legate de stare de fapt și de drept din care să rezulte apartenența

de nelegalitate care să creeze o îndoială puternică asupra prezumției de

legalitate de care se bucură actul administrativ.

După cum se constată,

prima instanța soluționând cererea de suspendare a apreciat în mod corect că în

cauză nu este îndeplinită condiția referitoare la „cazul bine justificat” având

în vedere că recurenta-reclamantă nu a reușit să dovedească împrejurări legate de

starea de fapt și de drept care să răstoarne prezumția de legalitate a actelor

a căror suspendare se solicită.

Or,

pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu

a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanța poate aprecia

necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate

în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a

prezumției de legalitate, fără a analiza pe fond conținutul actului

administrativ, instanța având posibilitatea, așa cum am arătat, să efectueze

numai o cercetare sumară a aparenței dreptului.

În jurisprudența sa

constantă, secția de contencios administrativ și fiscal, a Înaltei Curți a

reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună

suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la

analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de

anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la

acele împrejurări vădite de fapt și/ sau de drept care au capacitatea să

producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură

un act administrativ.

Astfel

de împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept care sunt de natură să producă o

îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost

reținute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un

organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în

temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului

administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea

recursului administrativ.

Recurenta-reclamantă,

după cum se constată, se rezumă doar la susțineri privind nelegalitatea pe fond

a actelor contestate, or, în cadrul procedurii suspendării unui act

administrativ este permisă doar cercetarea sumară a aparenței dreptului legitim

vătămat și nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

În consecință, în mod

corect, prima instanță a statuat că nu a fost dovedită îndeplinirea condiției

referitoare la cazul bine justificat care să conducă la suspendarea executării

actelor contestate în cauză.

Având în vedere că, potrivit

art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, se impune îndeplinirea cumulativă a

condițiilor referitoare la cazul bine justificat și prevenirea unei pagube

iminente, în condițiile în care instanța de fond a reținut că nu s-a dovedit

îndeplinirea unei condiții menționate, soluția pronunțată este temeinică și

legală, nefiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc.

civ.

Inexistența

uneia din condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru a se

putea dispune măsura suspendării executării unui act administrativ, respectiv a

cazului bine justificat face inutilă cercetarea celei de a doua condiții,

respectiv a pagubei iminente, așa cum este definită de art. 2 lit. ș) din Legea

nr. 554/2004, întrucât măsura suspendării nu se poate dispune decât în cazul

existenței cumulative a celor două condiții.

Înalta Curte constată

că în speță criticile recurentei nu pot fi încadrate în motivul de recurs prevăzut

de dispozițiile art. 304 pct. 7 C. proc. civ.

În conformitate cu

dispozițiile art. 261 alin. (1) C. proc. civ., hotărârea judecătorească trebuie

să cuprindă motivele de fapt și de drept care au format convingerea instanței,

cum și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților.

Aceasta nu înseamnă

însă că instanța este obligată să răspundă punctual tuturor susținerilor

părților care pot fi sistematizate în funcție de legătura lor logică, întrucât

dispozițiile art. 304 pct. 7 C. proc. civ., cu referire la art. 261 pct. 5 C.

proc. civ., impun doar cerința ca hotărârea să cuprindă motivele pe care se

sprijină soluția adoptată și ca aceasta să nu fie contradictorie sau străină de

natura pricinii, precum și cele pentru care au fost respinse cererile părților

(nu susținerile acestora), cerință îndeplinită în speță de hotărârea pronunțată

de Curtea de apel, care a expus motivele de fapt și de drept care au format

convingerea instanței în sensul respingerii acțiunii reclamantei.

Astfel

fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentei sunt

neîntemeiate și nu pot fi primite, iar hotărârea instanței de fond este

temeinică și legală.

În

consecință, pentru considerentele arătate și în conformitate cu prevederile art.

312 C. proc. civ., recursul va fi respins ca nefondat, menținându-se sentința

atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de reclamanta SC A.T. SA împotriva sentinței civile nr. 705 din 15

februarie 2013 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi, 28 martie 2014.