ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1638/2014

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea formulată, reclamanta SC A.T. SA a solicitat, în contradictoriu cu pârâții C.N.M.S.I., A.R.R. și SC M.S. SRL, suspendarea executării actului prin care pârâta C.N.M.S.I. a dispus revocarea actului din 31 octombrie 2012, suspendarea executării actului din 11 ianuarie 2012 emis de C.N.M.S.I. și a actului administrativ intitulat „rezultatele finale ale etapei de atribuire electronică - trafic județean, ședința din 30 mai 2008, în ceea ce privește traseul 044 Drăgășani-Băbeni-Râmnicu Vâlcea actualizat la 2012". Pârâta A.R.R. a depus întâmpinare, invocând excepția lipsei calității procesuale pasive.

În motivarea acestei excepții, pârâta arată că nu este emitentul niciunuia din actele a căror executare se solicită a fi suspendată, astfel că acțiunea reclamantei formulată în contradictoriu cu A.R.R. se impune a fi respinsă pentru lipsa calității procesuale pasive a acestei pârâte. Pârâta C.N.M.S.I. a depus întâmpinare, invocând excepția inadmisibilității acțiunii și în subsidiar, netemeinicia acțiunii reclamantei. Referitor la admisibilitatea prezentei acțiuni, pârâta arată că în afara actului administrativ prin care a procedat la executarea sentinței civile emise de Tribunalul Brașov, actele menționate de reclamantă, respectiv adresa din 31 octombrie 2012 și adresa din 11 ianuarie 2012 nu constituie acte administrative, în înțelesul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, ci adrese de corespondență.

În fond, pârâta arată că în conformitate cu dispozițiile sentințe civile nr. 1172/CA/2012 a revocat actul din 31 octombrie 2012 și a refăcut rezultatele finale ale atribuirii electronice din 30 mai 2008 cu privire la traseul 044 Drăgășani-Băbeni-Râmnicu Vâlcea, în raport de vechimea pe traseu de 12 luni și 28 zile, stabilită prin hotărâre judecătorescă pentru SC A.T. SA, modificată față de data de 30 mai 2008, menținând punctajul pentru acest criteriu pentru SC M.S. SRL. Ca urmare, pârâta consideră neîntemeiată acțiunea reclamantei, cât timp revocarea rezultatelor atribuirii din 31 octombrie 2012 este expresia punerii în executare a sentinței civile nr. 1172/CA/2012, pronunțată de Tribunalul Brașov.

Pârâta SC M.S. SRL a depus întâmpinare, invocând excepția inadmisibilității acțiunii, pentru aceleași considerente invocate și de C.N.M.S.I. și netemeinicia acțiunii reclamantei. În ședința publică din 08 februarie 2013 reclamanta și-a precizat acțiunea, arătând că solicită suspendarea executării actelor din 16 noiembrie 2012, acestea acte fiind actele prin care pârâta C.N.M.S.I. a procedat la revocarea actului administrativ din 31 octombrie 2012 și prin care s-a modificat rezultatul etapei de atribuire electronică-trafic județean, ședința din 30 mai 2008, precum și suspendarea executării actului administrativ intitulat ”Rezultatele finale ale etapei de atribuire electronică-trafic județean, ședința din 30 mai 2008, în ceea ce privește traseul 044 Drăgășani-Băbeni-Rm.Vâlcea actualizat la 2012”.

Pârâta SC M.S. SRL a solicitat repunerea cauzei pe rol în vederea introducerii în cauză a Consiliului Județean Vîlcea și pentru discutarea excepției de inadmisibilitate a acțiunii privind suspendarea executării actelor din 16 noiembrie 2012, dată fiind precizarea formulată de reclamantă la termenul din 8 februarie 2013. Curtea a respins cererea de repunere pe rol, având în vedere că în ședința publică din 8 februarie 2013 a respins cererea de introducere în cauză a Consiliului Județean Vîlcea, iar în privința admisibilității acțiunii având ca obiect suspendarea executării actelor din 16 noiembrie 2012 a arătat că va avea în vedere argumentele invocate de pârâtele C.N.M.S.I. și SC M.S. SRL prin întâmpinările depuse la dosarul cauzei.

Prin sentința civilă nr. 705 din 15 februarie 2013, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a dispus următoarele: - a respins cererea de repunere pe rol formulată de SC M.S. SRL, - a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a A.R.R. și a respins acțiunea formulată în contradictoriu cu această pârâtă pentru lipsa calității procesuale pasive, - a respins excepția inadmisibilității acțiunii, - a respins acțiunea formulată de reclamanta SC A.T. SRL, în contradictoriu cu pârâții C.N.M.S.I., A.R.R. și SC M.S. SRL, ca neîntemeiată. Soluționând în prealabil cercetării fondului excepțiile invocate de pârâți, curtea a constatat întemeiată excepția lipsei calității procesuale pasive a A.R.R., constatând că niciunul din actele criticate în cauză nu este emis de această autoritate publică.

Instanța a respins excepția inadmisibilității acțiunii, având în vedere că prin cererea de chemare în judecată reclamanta a solicitat suspendarea executării actelor prin care s-a dispus revocarea rezultatului etapei de atribuire electronică-trafic județean, ședința din 30 mai 2008, în ceea ce privește traseul 044 Drăgășani-Băbeni-Rm. Vâlcea, rezultat concretizat în actul din 31 octombrie 2012, emis de C.N.M.S.I. Pe fond, curtea a respins ca neîntemeiată acțiunea reclamantei.

Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut, în esență, faptul că , având în vedere că atât argumentele reclamantei, cât și apărările pârâtei, vizează modul de interpretare a dispozițiilor relevante în materia criteriilor de evaluare, a punctajelor și a metodologiei de punctare, aplicabile în vederea atribuirii traseelor pentru transportul rutier public de persoane prin servicii regulate în trafic județean și efectele hotărârilor judecătorești pronunțate în litigiile generate de ședința de atribuire a traseului menționat, în cauză nu este îndeplinită cerința cazului bine justificat, întrucât aceste divergențe de opinie nu pot fi dezlegate fără a se prejudicia fondul cauzei.

Ținând seama de concluzia instanței cu privire la inexistența cazului bine justificat, curtea a apreciat ca fiind irelevante apărările formulate de reclamantă pe marginea îndeplinirii celei de a doua condiții de fond, respectiv necesitatea prevenirii unei pagube iminente, dat fiind faptul că pentru a dispune suspendarea executării actului administrativ este necesară îndeplinirea cumulativă a condițiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv existența cazului bine justificat și necesitatea prevenirii unei pagube iminente. Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamanta SC A.T. SA, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea recursului declarat se reiterează argumentele expuse în cererea de chemare în judecată și se critică sentința pronunțată pentru faptul că instanța de fond a respins cererea de suspendare reținând că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, pronunțând astfel o hotărâre netemeinică și nelegală. Arată recurenta că în cauză sunt îndeplinite condițiile cerute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 cu privire la suspendarea executării actelor administrative menționate, respectiv sesizarea în condițiile art. 7 a autorității care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, condiția pagubei iminente și condiția existenței cazului bine justificat.

Astfel, recurenta arată că pârâtul a emis o serie de acte nelegale, fără a avea un suport și, mai mult, a emis comunicări contradictorii, de natură să creeze o îndoială serioasă în ce privește legalitatea acestora. Se arată de către recurentă că, în ceea ce privește iminența producerii unei pagube, astfel cum este definită aceasta de art. 2 lit. s) din Legea nr. 554/2004, a învederat instanței faptul că societatea reclamantă este profund prejudiciată, prejudiciu viitor și previzibil, constând în veniturile mai mici obținute din executarea traseului.

Subliniază recurenta că este evident că atât împrejurările de fapt (emiterea unor acte administrative contradictorii), cât și împrejurările de drept (interpretarea diametral opusă a contextului legal aplicabil în speță, acte normative și hotărâri irevocabile) conduc tocmai la ideea unei îndoieli serioase în ce privește emiterea actelor administrative a căror suspendare a solicitat-o și, pe cale de consecință, se impunea suspendarea acestora. Apreciază recurenta că argumentul instanței, în sensul că prin admiterea cererii reclamantei de suspendare a actelor administrative menționate s-ar prejudeca fondul, nu poate fi reținut ca temeinic, tocmai contradicțiile flagrante și imposibilitatea legală de a stabili pe această cale care sunt argumentele ce ar conduce la validarea acestor acte atrăgând o îndoială serioasă în privința legalității actelor.

Se mai arată în motivele de recurs că în mod greșit a apreciat instanța că a fost învestită să "dezlege aceste divergențe de opinie", întrucât, dimpotrivă, instanța a fost învestită să constate că există divergențe majore - emiterea unor acte administrative diametral opuse de către același emitent cu privire la aceeași chestiune - iar aceste divergențe conduc la existența unei îndoieli serioase cu privire la legalitatea actelor administrative a căror suspendare a fost solicitată. Recurenta solicită instanței să constate încadrarea motivelor sale de recurs în prevederile art. 304 pct. 7 și 9 și art. 304 1 C. proc. civ., să admită recursul astfel cum a fost formulat, să modifice sentința în sensul admiterii cererii de chemare în judecată și suspendării actelor administrative.

Examinând cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare. Instanța de control judiciar constată că în speță nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 304 sau art. 304 1 C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii. Înalta Curte apreciază că sunt nefondate motivele invocate de către recurentă ce ar putea fi încadrate în motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., potrivit căruia „hotărârea este lipsită de temei legal și a fost dată cu aplicarea greșită a legii”.

Având în vedere obiectul cererii de chemare în judecată, astfel cum aceasta a fost precizată, respectiv suspendarea executării actelor din 16 noiembrie 2012, acte prin care pârâta C.N.M.S.I. a procedat la revocarea actului administrativ din 31 octombrie 2012 și prin care s-a modificat rezultatul etapei de atribuire electronică-trafic județean, ședința din 30 mai 2008 și suspendarea executării actului administrativ intitulat ”Rezultatele finale ale etapei de atribuire electronică-trafic județean, ședința din 30 mai 2008, în ceea ce privește traseul 044 Drăgășani-Băbeni-Rm.Vâlcea actualizat la 2012”, Înalta Curte constată că problema de drept care se impune a fi dezlegată este aceea a examinării caracterului de act administrativ al actelor contestate, prin prisma dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 prin act administrativ se înțelege „actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse competenței instanțelor de contencios administrativ”.

Pentru a fi considerat act administrativ, condițiile prevăzute de lege trebuie îndeplinite cumulativ, respectiv să fie vorba de un act unilateral emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, în scopul de a da naștere, a modifica sau a stinge drepturi și obligații. Însă, nu toate actele unilaterale emise de autoritățile publice sunt acte administrative, ci numai cele care sunt emise în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării acesteia. În speță, adresele din 16 noiembrie 2012, chiar dacă sunt emise de o autoritate publică, nu sunt acte administrative, ci sunt operațiuni administrative, acte premergătoare, care nu produc prin ele însele efecte juridice, fiind adrese de corespondență care se referă la respectarea întocmai a dispozițiilor instanțelor de judecată cu privire la procedura în derulare.

Astfel, Înalta Curte constată că aceste adrese nu au trăsăturile caracteristice ale unor acte administrative, chiar dacă emană de la o autoritate administrativă, scopul emiterii acestora nefiind producerea de efecte juridice de sine stătătoare specifice dreptului administrativ, ci constatarea existenței unor fapte și împrejurări din activitatea instituțiilor implicate. Singurul act administrativ care dă naștere unui raport juridic în speță este cel intitulat ”Rezultatele finale ale etapei de atribuire electronică-trafic județean, ședința din 30 mai 2008, în ceea ce privește traseul 044 Drăgășani-Băbeni-Rm. Vâlcea actualizat la 2012”, prin care s-a declarat câștigătoare intimata-pârâtă SC M.S.

SRL. În raport de solicitarea de suspendare a acestui act administrativ, Înalta Curte constată că sentința pronunțată de instanța de fond este la adăpostul criticilor. Astfel, suspendarea executării actului administrativ este o măsură provizorie de protecție a drepturilor și intereselor legitime ale subiectelor potențial vătămate prin aplicarea actului, până la momentul la care instanța competentă va evalua legalitatea acestuia. Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, „În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond”.

Deci, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 impune, în acest scop, două condiții care trebuie îndeplinite cumulativ, cazul bine justificat și iminența unei pagube, conform definițiilor legale cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. ș) și t) din același act normativ. În cadrul cererii de suspendare instanța este limitată la a cerceta, după verificarea condiției de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerințele prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă. Îndeplinirea condițiilor cazului bine justificat și a iminenței unei pagube sunt supuse aprecierii judecătorului, care efectuează o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza circumstanțelor de fapt și de drept ale cauzei.

Acestea trebuie să ofere indicii suficiente de răsturnare a prezumției de legalitate și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube în cazul particular supus evaluării. Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanța nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței de fond învestită cu soluționarea acțiunii în anulare. Cazul bine justificat este definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind o împrejurare legată de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ. Îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să rezulte cu ușurință în urma unei cercetări sumare a aparenței dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Or, în speță, motivele invocate de recurenta-reclamantă nu au caracterul unor indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate a actului administrativ, ci necesită o analiză pe fond a raportului juridic dedus judecății. Prin urmare, în mod corect a apreciat instanța de fond că nu este îndeplinită condiția „cazului bine justificat”, având în vedere că în cauză nu există împrejurări legate de stare de fapt și de drept din care să rezulte apartenența de nelegalitate care să creeze o îndoială puternică asupra prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ. După cum se constată, prima instanța soluționând cererea de suspendare a apreciat în mod corect că în cauză nu este îndeplinită condiția referitoare la „cazul bine justificat” având în vedere că recurenta-reclamantă nu a reușit să dovedească împrejurări legate de starea de fapt și de drept care să răstoarne prezumția de legalitate a actelor a căror suspendare se solicită.

Or, pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate, fără a analiza pe fond conținutul actului administrativ, instanța având posibilitatea, așa cum am arătat, să efectueze numai o cercetare sumară a aparenței dreptului.

În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal, a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/ sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reținute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ. Recurenta-reclamantă, după cum se constată, se rezumă doar la susțineri privind nelegalitatea pe fond a actelor contestate, or, în cadrul procedurii suspendării unui act administrativ este permisă doar cercetarea sumară a aparenței dreptului legitim vătămat și nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

În consecință, în mod corect, prima instanță a statuat că nu a fost dovedită îndeplinirea condiției referitoare la cazul bine justificat care să conducă la suspendarea executării actelor contestate în cauză. Având în vedere că, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, se impune îndeplinirea cumulativă a condițiilor referitoare la cazul bine justificat și prevenirea unei pagube iminente, în condițiile în care instanța de fond a reținut că nu s-a dovedit îndeplinirea unei condiții menționate, soluția pronunțată este temeinică și legală, nefiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

Inexistența uneia din condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru a se putea dispune măsura suspendării executării unui act administrativ, respectiv a cazului bine justificat face inutilă cercetarea celei de a doua condiții, respectiv a pagubei iminente, așa cum este definită de art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004, întrucât măsura suspendării nu se poate dispune decât în cazul existenței cumulative a celor două condiții. Înalta Curte constată că în speță criticile recurentei nu pot fi încadrate în motivul de recurs prevăzut de dispozițiile art. 304 pct. 7 C. proc. civ. În conformitate cu dispozițiile art. 261 alin. (1) C. proc. civ., hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt și de drept care au format convingerea instanței, cum și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților.

Aceasta nu înseamnă însă că instanța este obligată să răspundă punctual tuturor susținerilor părților care pot fi sistematizate în funcție de legătura lor logică, întrucât dispozițiile art. 304 pct. 7 C. proc. civ., cu referire la art. 261 pct. 5 C. proc. civ., impun doar cerința ca hotărârea să cuprindă motivele pe care se sprijină soluția adoptată și ca aceasta să nu fie contradictorie sau străină de natura pricinii, precum și cele pentru care au fost respinse cererile părților (nu susținerile acestora), cerință îndeplinită în speță de hotărârea pronunțată de Curtea de apel, care a expus motivele de fapt și de drept care au format convingerea instanței în sensul respingerii acțiunii reclamantei.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar hotărârea instanței de fond este temeinică și legală. În consecință, pentru considerentele arătate și în conformitate cu prevederile art. 312 C. proc. civ., recursul va fi respins ca nefondat, menținându-se sentința atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de reclamanta SC A.T. SA împotriva sentinței civile nr. 705 din 15 februarie 2013 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi, 28 martie 2014.