ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3314/2019

Cererea de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, (în urma declinării de competență materială de către Tribunalul București), reclamanta S.C. A. SRL a solicitat, în contradictoriu cu pârâtele Agenția pentru Agenda Digitală a României, Autoritatea Rutieră Română și S.C. B. SRL, obligarea pârâtelor, în solidar, la plata sumei de 700.000 RON, reprezentând beneficiul nerealizat pe perioada 2 septembrie 2011 - 30 aprilie 2013, ca urmare a neexploatării traseului interjudețean Baia-Mare- Cluj-Napoca.

Soluția instanței de fond Prin încheierea din 29 septembrie 2016, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtelor Autoritatea Rutieră Română și SC B. SRL, a admis excepția prescripției dreptului la acțiune în ceea ce privește despăgubirile aferente perioadei 2 septembrie 2011 - 24 aprilie 2013, a respins excepția prescripției dreptului la acțiune în ceea ce privește despăgubirile aferente perioadei 25 aprilie 2013 - 30 aprilie 2013, a respins excepția inadmisibilității acțiunii pentru neparcurgerea procedurii prealabile, ca neîntemeiată și a respins excepția inadmisibilității acțiunii în pretenții introduse pe cale separată ca neîntemeiată. Prin Sentința civilă 3585 din 16 noiembrie 2016 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal s-a respins acțiunea formulată de reclamanta S.C. A. SRL, în contradictoriu cu pârâta Agenția Digitală a României, ca neîntemeiată. Pentru a pronunța această hotărâre, prima instanță a reținut, în esență, că reclamanta a afirmat că acest beneficiu ar consta în diferența dintre veniturile pe care le-ar fi putut încasa din exploatarea traseului (vânzare de bilete cu plata în numerar + deconturi de la Ministerul Transporturilor și de la Direcțiile Generale de Asistență Socială și Protecția Copilului pentru beneficiarii Legii nr. 44/1994, Legii nr. 147/2000 și Legii nr. 448/2006) și cheltuielile pe care le-ar fi efectuat (motorina, ulei motor, anvelope, asigurări, taxe de autogară, salarii), propunând efectuarea unei expertize contabile în acest sens. Cu toate acestea, reclamanta nu a depus niciun înscris relevant la dosar (cu excepția sentinței de anulare a ședinței de atribuire din 02 septembrie 2011) privitor la cheltuielile sale și nici nu a oferit vreo notă de calcul orientativă care să fie avute în vedere de expert. S-a mai arătat că, în cadrul probei cu expertiza, reclamanta a solicitat să fie avute în vedere veniturile concrete încasate de câștigătorul traseului, respectiv S.C. B. SRL, care să fie comparate cu cheltuielile pe care le-ar fi putut efectua reclamanta. Or, veniturile încasate de câștigătorul traseului, respectiv S.C. B. SRL au caracter cert doar pentru acesta, nefiind cert că și reclamanta ar fi putut obține exact aceleași venituri, fiind deci, din perspectiva reclamantei niște venituri ipotetice. De asemenea, și cheltuielile pe care reclamanta le-ar fi putut efectua pentru exploatarea traseului, au caracter ipotetic, astfel încât, per ansamblu, beneficiul nerealizat avansat de reclamantă are un caracter ipotetic, nefiind un prejudiciu cert.

Recursul exercitat în cauză Împotriva Încheierii din 29 septembrie 2016, precum și a Sentinței civile nr. 3585 din 16 noiembrie 2016 a formulat recurs reclamanta A. SRL, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. În motivarea căii de atac, recurenta-reclamantă a arătat, în esență, următoarele: - soluția instanței de fond privind admiterea excepției lipsei calității procesuale pasive a ARR este nefondată deoarece această pârâtă, alături de pârâta AADR au calitatea de emitente a actului administrativ reprezentat de rezultatul ședinței electronice de atribuire din data de 2 septembrie 2011 și, prin urmare, au calitate procesuală pasivă și în litigiul prin care persoana vătămată solicită acordarea de despăgubiri pentru prejudiciul ce i-a fost cauzat prin actul administrativ nelegal. De altfel, calitatea ARR de emitentă, alături de AADR (fostă CNMSI) a actului administrativ reprezentat de rezultatul ședinței electronice de atribuire a traseelor din data de 2 septembrie 2011 a fost stabilită cu autoritate de lucru judecat prin Sentința nr. 2306 din 26 martie 2014 a Tribunalului București (irevocabilă prin respingerea recursului) prin care s-a constatat caracterul nelegal al acestui act administrativ și s-a dispus anularea sa. - soluția de admitere a excepției prescripției este vădit nelegală. Astfel, termenul de prescripție de 1 an prevăzut de legiuitor pentru formularea cererilor de acordare a despăgubirilor pentru prejudiciul cauzat prin acte administrative nelegale începe să curgă, potrivit art. 19 alin. (1), teza finală din Legea nr. 554/2004 de la data la care persoana vătămată "a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei". Deși instanța a considerat că reclamanta a luat cunoștință de întinderea pagubei la momentul la care s-au anunțat rezultatele ședinței electronice de atribuire (02 septembrie 2011), învederăm instanței de control judiciar că acest raționament este unul eronat deoarece, întinderea pagubei depindea în mod exclusiv de intervalul de timp în care reclamanta urma a fi lipsită de dreptul de a exploata Cursa 4 a Traseului interjudețean 513 și implicit de a încasa veniturile rezultate din această exploatare. - sintetic exprimat, reclamanta a cunoscut la data afișării rezultatului ședinței electronice de atribuire (2 mai 2011) doar faptul că va suferi o pagubă, nu însă și întinderea acesteia, întrucât cuantumul prejudiciului depindea exclusiv de intervalul de timp în care reclamanta urma a fi lipsită de exploatarea traseului. Or, acest interval de timp nu putea fi cunoscut la data de 2 septembrie 2011, reclamanta neavând cum să prefigureze durata litigiului la finalizarea căruia actul administrativ urma a fi anulat. - argumentul instanței privitor la faptul că prejudiciul invocat de reclamantă nu are un caracter cert este vădit nefondat. Astfel, un prejudiciu este cert atunci când existența lui este sigură, neîndoielnică și, totodată, poate fi stabilită întinderea sa în prezent. În cazul concret existența prejudiciului este neîndoielnică deoarece, prin atribuire nelegală a traseului interjudețean Baia Mare - Cluj-Napoca (Cod traseu 513 - Cursa 4) în favoarea pârâtei SC B. SRL, în condițiile în care traseul trebuia atribuit reclamantei, aceasta din urmă nu a mai realizat veniturile pe care le-ar fi încasat de la pasageri dacă ar fi exploatat traseul respectiv. - în ceea ce privește întinderea prejudiciului, aceasta poate fi stabilită în prezent. Astfel, existența unui traseu interjudețean de transport pasageri prin curse regulate este justificată doar de existența unui flux de călători între cele două capete ale traseului. Veniturile rezultate din transportarea acestui flux de călători au fost încasate de pârâta SC B. SRL, acesta fiind motivul pentru care, prin nota de probe depusă la dosar, reclamanta a solicitat ca prin intermediul expertizei să se determine veniturile pe care pârâta SC B. SRL le-a realizat în urma exploatării traseului în cauză. - din moment ce, în concepția noului C. civ., obligația de despăgubire există și în situația prejudiciului rezultat din pierderea unei șanse [art. 1.385 alin. (4) C. civ.], cu atât mai mult obligația de despăgubire există în situația în care existența prejudiciului este neîndoielnică așa cum este cazul prejudiciului suferit de reclamantă ca efect al neîncasării veniturilor pe care le-ar fi obținut din exploatarea traseului atribuit în mod nelegal în favoarea pârâtei SC B. SRL

Apărările intimatului 1. Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimata Agenția pentru Agenda Digitală a României a solicitat admiterea în parte a recursului declarat de reclamanta A. SRL, în ceea ce privește soluția de admitere a excepției lipsei calității procesuale pasive a ARR, și respingerea recursului cu privire la criticile vizând prescripția și netemeinicia acțiunii. 2. Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimata Autoritatea Rutieră Română a solicitat menținerea încheierii de ședință din data de 29 septembrie 2016 ca temeinică și legală. Corect a reținut instanța de fond faptul că rezultatul ședinței de atribuire electronică din data de 2 septembrie 2011 a fost întocmit de pârâta Agenția pentru Agenda Digitală a României și nu de Autoritatea Rutieră Română, aspect ce a fost reținut cu autoritate de lucru judecat și prin Sentința civilă nr. 2306 din 26 martie 2014 pronunțată de Tribunalul București în cauza ce a format obiectul Dosarului nr. x/2013.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Analizând sentința recurată prin prisma motivelor de casare invocate, a actelor dosarului și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Recurenta-reclamantă A. SRL a investit instanța de contencios administrativ și fiscal, pe calea prevăzută de art. 19 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004, cu o acțiune în despăgubiri îndreptată împotriva pârâtelor Autoritatea Rutieră Română, Agenția pentru Agenda Digitală a României și SC B. SRL, solicitând instanței ca prin sentința ce va pronunța să dispună obligarea pârâtelor, în solidar, la plata sumei de 700.000 RON, reprezentând beneficiul nerealizat pe perioada 2 septembrie 2011 - 30 aprilie 2013, ca urmare a neexploatării traseului interjudețean Baia-Mare- Cluj-Napoca. Prima instanță, pentru considerentele arătate la punctul 2, prin încheierea din 29 septembrie 2016, a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtelor Autoritatea Rutieră Română și SC B. SRL, a admis excepția prescripției dreptului la acțiune în ceea ce privește despăgubirile aferente perioadei 2 septembrie 2011 - 24 aprilie 2013, a respins excepția prescripției dreptului la acțiune în ceea ce privește despăgubirile aferente perioadei 25 aprilie 2013 - 30 aprilie 2013, a respins excepția inadmisibilității acțiunii pentru neparcurgerea procedurii prealabile, ca neîntemeiată și a respins excepția inadmisibilității acțiunii în pretenții introduse pe cale separată ca neîntemeiată, iar prin Sentința civilă 3585 din 16 noiembrie 2016 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal s-a respins acțiunea formulată de reclamanta SC A. SRL, în contradictoriu cu pârâta Agenția Digitală a României, ca neîntemeiată. Reclamanta A. SRL a declarat recurs, invocând în drept dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față aceste motive sunt incidente, după cum vom arăta în continuare. Astfel, prin Sentința civilă nr. 2306 din 26 martie 2014 a Tribunalului București, rămasă definitivă ca urmare a respingerii recursului prin Decizia nr. 4894 din 22 octombrie 2015 a Curții de Apel București, au fost admise acțiunile conexe formulate de Autoritatea Rutieră Română și de SC A. SRL, dispunându-se anularea rezultatului atribuirii din 2 septembrie 2011 pentru cursa 4 a traseului interjudețean 513 Baia Mare - Cluj-Napoca. Instanța a constatat o eroare la calcularea vechimii neîntrerupte pe traseu, fără însă a stabili dacă eroarea a fost comisă de ARR prin datele comunicate sau dacă eroarea a apărut la momentul introducerii acestor date în sistemul electronic de către Agenția pentru Agenda Digitală a României. În cadrul acestui litigiu ARR a avut atât calitate de reclamantă în acțiunea proprie cât și de pârâtă în acțiunea formulată de SC A. SRL. Potrivit art. 4 din Regulamentul de organizare și funcționare a Autorității Rutiere Române - A.R.R. din 24 septembrie 1998, cu modificările ulterioare: "A.R.R. este organismul specializat al Ministerului Transporturilor și Infrastructurii și îndeplinește, potrivit legii, următoarele atribuții principale: a) eliberează licențe comunitare și copii conforme ale acestora, certificate de transport în cont propriu și copii conforme ale acestora, licențe de traseu, licențe pentru activități conexe transportului rutier, precum și certificate/atestate pentru personalul de specialitate din domeniul transporturilor rutiere; b) elaborează programul de transport interjudețean și avizează programele de transport rutier județene în sensul armonizării acestora cu programul de transport interjudețean; c) înregistrează operatorii de transport rutier în Registrul electronic național al operatorilor de transport rutier și asigură gestionarea registrului; (...)". Față de dispozițiile legale menționate mai sus, se constată că toate informațiile care stau la baza atribuirii electronice sunt deținute de Autoritatea Rutieră Română și sunt comunicate Agenției pentru Agenda Digitală a României, astfel că rezultatele ședinței de atribuire sunt determinate de datele furnizate de Autoritatea Rutieră Română. În conformitate cu prevederile art. 5 lit. a) din H.G. nr. 1439/2009, Agenția pentru Agenda Digitală a României este instituția care gestionează și operează sistemul informatic de atribuire electronică a traseelor naționale din programele de transport interjudețene, fiind emitentul actului administrativ reprezentat de rezultatul atribuirii. În acest cadru legal și văzând considerentele Sentinței civile nr. 2306 din 26 martie 2014 a Tribunalului București, Înalta Curte constată că în mod greșit prima instanță a reținut că există autoritate de lucru judecat cu privire la persoana care a săvârșit fapta cauzatoare de prejudicii, respectiv emitentul actului administrativ anulat și a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a Autorității Rutiere Române. O altă critică a recurentei vizează soluția de admitere a excepției prescripției. Articolul 18 alin. (1) și (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 prevede că instanța care soluționează acțiunea poate să anuleze în tot sau în parte actul administrativ, să oblige autoritatea pârâtă să emită un act administrativ ori să elibereze un certificat, o adeverință sau orice alt înscris, să se pronunțe asupra legalității actelor sau operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului dedus judecății și care nu pot fi atacate separat, conform art. 8 alin. (1) din lege. Dispoziția cuprinsă în art. 18 alin. (3) ("în cazul soluționării cererii, instanța va hotărî și asupra despăgubirilor pentru daunele materiale și morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru") conduce la concluzia că instanța nu are dreptul de a dispune din oficiu înlăturarea consecințelor nefavorabile ale actului tipic sau asimilat considerat nelegal, ci trebuie să fie învestită în acest sens de către reclamant, printr-un capăt de cerere expres formulat. Pentru angajarea răspunderii administrativ-patrimoniale a autorității publice pârâte este necesară îndeplinirea cumulativă a următoarelor condiții, deduse din interpretarea prevederilor art. 1349 și art. 1357 și următoarele din C. civ., în corelație cu normele care configurează regimul juridic al contenciosului administrativ: existența unei fapte ilicite constând într-un act administrativ nelegal anulat de instanță sau a unui refuz nejustificat ori a nerezolvării în termen a unei cereri, constatate ca atare de instanță; producerea unui prejudiciu; dovada legăturii de cauzalitate între actul administrativ nelegal și prejudiciul suferit de reclamant. În situația în care persoana vătămată, din cauza necunoașterii cuantumului pagubei, ori din alte motive, nu a formulat cererea pentru despăgubiri odată cu acțiunea prin care a cerut anularea actului, are posibilitatea de a acționa în condițiile art. 19 din lege. Intitulat "Termenul de prescripție pentru despăgubiri", art. 19 are, în realitate, un obiect de reglementare mai larg, stabilind reguli privind: 1. condițiile de admisibilitate a acțiunii în despăgubiri; 2. durata și data de la care curge termenul de prescripție; 3. instanța competentă și 4. procedura aplicabilă. Cererea formulată pe cale separată pentru despăgubiri, întemeiată pe art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiționată de existența unei hotărâri judecătorești prin care să fi fost admisă acțiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, pentru că repararea pagubei persoanei vătămate este o latură intrinsecă litigiului administrativ. În caz contrar, reclamantul nu poate recurge decât la calea dreptului comun pentru angajarea răspunderii delictuale a autorității publice, în condițiile prevăzute de C. civ. Termenul de prescripție are durata de un an și curge de la data la care reclamantul a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei, art. 19 preluând, în privința începutului prescripției extinctive, regulile generale din materia prescripției dreptului la acțiune în răspundere pentru paguba cauzată prin fapta ilicită și în cazurile asimilate. Momentul la care persoana vătămată a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei este o chestiune de fapt care se stabilește în funcție de circumstanțele cauzei, luându-se în considerare natura, conținutul și efectele conduitei administrative nelegale. Regula generală instituită de noul C. civ. privind începutul prescripției extinctive, are un caracter mixt, prezentând caracteristica stabilirii - alternativ - a două momente de la care prescripția începe să curgă, și anume: un moment subiectiv, principal, constând în data cunoașterii nașterii dreptului la acțiune și un moment obiectiv, subsidiar, constând în data când, după împrejurări, trebuia cunoscută nașterea acestui drept. Prin urmare, simpla încălcare a dreptului subiectiv, deși implică nașterea dreptului la acțiune nu atrage și începutul prescripției extinctive, dacă titularul dreptului la acțiune nu a cunoscut, în mod efectiv, actele sau faptele de care legea leagă nașterea dreptului la acțiune și nici, după împrejurări, nu trebuia să le cunoască. Dacă titularul dreptului la acțiune nu are cunoștință de elementele minime care fundează dreptul său, respectiv actul sau faptul juridic, licit sau ilicit, și cel care este ținut să răspundă, atunci nu poate acționa, astfel încât dacă prescripția ar începe să curgă, curgerea ar fi nejustificată, căci aceste elemente pot să nu fie cunoscute, cum am arătat, la data încălcării dreptului subiectiv. În sistemul Noului C. civ., momentul începutului prescripției extinctive, în lipsa unei reguli speciale, trebuie determinat de instanță numai pe baza unui probatoriu complex, deoarece trebuie stabilită nu numai data nașterii dreptului la acțiune, ci și dacă titularul lui avea cunoștință ori trebuia să cunoască acest fapt. În contencios administrativ, momentul la care persoana vătămată printr-un act administrativ nelegal a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască întinderea pagubei constituie o împrejurare de fapt, care trebuie dovedită printr-un probatoriu serios, nefiind legată în mod direct și aprioric nici de comunicarea actului administrativ nelegal și nici de momentul rămânerii definitive a hotărârii de anulare a acestuia. Or, în cauza de față, prima instanță a legat începutul prescripției de data ședinței de atribuire (02 septembrie 2011), fără a face probatorii în sensul menționat mai sus, critica recurentei fiind fondată. Ultima susținere a recurentei se referă la greșita reținere de către prima instanță a faptului că beneficiul nerealizat avansat de reclamantă are un caracter ipotetic, nefiind un prejudiciu cert. Este evident că, în prezenta cauză, Curtea de apel a fost chemată să stabilească prejudiciul încercat de recurenta reclamantă SC A. SRL, care nu a putut fi declarată câștigătoare a procedurii de atribuire electronică, urmare a calculului greșit a vechimii neîntrerupte pe traseu și a imposibilității atribuirii ulterioare a traseului și a licenței, ca urmare a expirării duratei pentru care a fost atribuită cursa. introducerii greșite în sistemul informatic a eroare la calcularea vechimii neîntrerupte pe traseu Prejudiciul ar consta în profitul net pe care l-ar fi putut obține dacă ar fi exploatat acest traseu, în lipsa emiterii actelor administrative desființate, impunându-se efectuarea unei expertize de specialitate.

Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia Pentru aceste considerente și în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 și art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamanta SC A. SRL împotriva Sentinței civile nr. 3585 din 16 noiembrie 2016 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, precum și împotriva Încheierii din 29 septembrie 2016 a aceleiași instanțe, va casa sentința și încheierea atacate, cu consecința trimiterii cauzei la aceeași instanță, în vederea soluționării fondului litigiului, urmând ca instanța de fond, cu ocazia rejudecării, să aibă în vedere toate apărările și susținerile părților.