ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1706/2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată:

1.1. Cererea de chemare în judecată:

Prin cererea înregistrată pe rolul acestei instanțe sub nr. x/2013 la data de 30 septembrie 2013, reclamantele SC A. SRL și SC B. SRL au solicitat în contradictoriu cu pârâtele Autoritatea Rutieră Română (denumită în continuare ARR), Centrul Național de Management pentru Societatea Informațională (denumit în continuare CNMSI) și SC C. SRL să se dispună:

i) anularea rezultatelor ședinței electronice de atribuire organizată de CNMSI la data de 28 februarie 2013 pentru Cursele 1, 2, 3, 4, 5 și 6 ale Traseului inter județean Baia Mare - Cluj-Napoca (Cod Traseu 513);

ii) obligarea pârâtelor ARR și CNMSI să procedeze la declararea reclamantei SC A. SRL drept câștigătoare, alături de pârâta SC C. SRL, a ședinței de atribuire a Curselor 1, 2, 3, 4 și 5 ale Traseului interjudețean Baia Mare - Cluj-Napoca (Cod Traseu 513);

iii) obligarea pârâtelor ARR și CNMSI să procedeze la declararea reclamantei SC B. SRL drept câștigătoare, alături de pârâta SC C. SRL, a ședinței de atribuire a Cursei 6 a Traseului interjudețean Baia Mare - Cluj-Napoca (Cod Traseu 513);

iv) obligarea pârâtei ARR să procedeze la emiterea în favoarea reclamantei SC A. SRL a Licențelor de traseu aferente Curselor 1, 2, 3, 4 și 5 ale Traseului interjudețean Baia Mare - Cluj-Napoca (Cod Traseu 513) în vederea deservirii acestor curse în sistem de paritate cu pârâta SC C. SRL;

v) obligarea pârâtei ARR să procedeze la emiterea în favoarea reclamantei SC B. SRL a Licenței de traseu aferentă Cursei 6 a Traseului interjudețean Baia Mare - Cluj-Napoca (Cod Traseu 513) în vederea deservirii acestor curse în sistem de paritate cu pârâta SC C. SRL;

vi) obligarea pârâtelor la plata cheltuielilor de judecată.

1.2. Soluția instanței de fond

Prin Sentința nr. 2343 din 4 iulie 2016, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele:

- A admis excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate invocată de pârâta SC C. SRL și respinge în consecință excepția de nelegalitate ca inadmisibilă.

- A constatat că nu se mai impune analizarea excepției inadmisibilității excepției de nelegalitate invocată de reclamante.

- A respins excepțiile lipsei calității procesuale pasive invocate de pârâtele Autoritatea Rutieră Română și Agenția pentru Agenda Digitală a României (fostă Centrul Național de Management pentru Societatea Informațională) ca neîntemeiate.

- A respins excepțiile inadmisibilității și prematurității invocate de pârâta Autoritatea Rutieră Română ca neîntemeiate.

- A respins excepția inadmisibilității acțiunii invocată de pârâta SC C. SRL ca neîntemeiată.

- A admis acțiunea formulată de reclamantele SC A. SRL și SC B. SRL ambele cu sediul procedural ales la Cab. Av. D. - Iași, în contradictoriu cu pârâtele Autoritatea Rutieră Română cu sediul în București, Agenția pentru Agenda Digitală a României (fostă Centrul Național de Management pentru Societatea Informațională) și SC C. SRL

- A anulat rezultatele ședinței electronice de atribuire organizată în data de 28 februarie 2013 pentru cursele1-6 ale Traseului interjudețean Baia Mare - Cluj-Napoca (cod traseu 513).

- A obligat pârâtele Autoritatea Rutieră Română și Agenția pentru Agenda Digitală a României (fostă Centrul Național de Management pentru Societatea Informațională) să procedeze la declararea reclamantei SC A. SRL drept câștigătoare, alături de pârâta SC C. SRL, a ședinței de atribuire a curselor 1, 2, 3, 4 și 5 ale traseului interjudețean Baia Mare - Cluj-Napoca (cod traseu 513).

- A obligat pârâtele Autoritatea Rutieră Română și Agenția pentru Agenda Digitală a României (fostă Centrul Național de Management pentru Societatea Informațională) să procedeze la declararea reclamantei SC B. SRL drept câștigătoare, alături de pârâta SC C. SRL, a ședinței de atribuire a cursei 6 a traseului interjudețean Baia Mare - Cluj-Napoca (cod traseu 513).

- A obligat pârâta Autoritatea Rutieră Română să procedeze la emiterea în favoarea reclamantei SC A. SRL a licențelor de traseu aferente curselor 1, 2, 3, 4 și 5 ale traseului interjudețean Baia Mare - Cluj-Napoca (cod traseu 513), în vederea deservirii acestor curse în sistem de paritate cu pârâta SC C. SRL

- A obligat pârâta Autoritatea Rutieră Română să procedeze la emiterea în favoarea reclamantei SC B. SRL a licenței de traseu aferentă cursei 6 a traseului interjudețean Baia Mare - Cluj-Napoca (cod traseu 513), în vederea deservirii acestei curse în sistem de paritate cu pârâta SC C. SRL

- A luat act că reclamantele își rezervă dreptul de a solicita cheltuieli de judecată pe cale separată.

- A respins cererea pârâtei SC C. SRL de obligare a reclamantelor la plata cheltuielilor de judecată ca neîntemeiată.

2.1 Cererile de recurs

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond, pârâtele Autoritatea Rutieră Română și SC C. SRL au formulat recurs, criticând soluția instanței de fond pentru motive de nelegalitate.

Recursul declarat de pârâta Autoritatea Rutieră Română - A.R.R:

Sub un prim aspect, recurenta susține că în mod eronat prima instanță respins excepția lipsei calității procesual pasive a Autorității Rutiere Române - ARR, invocând în acest sens dispozițiile art. 53 alin. (1) din OMTI nr. 980/2011, reținând greșit aceste dispoziții, deși a constatat că Agenția pentru Agenda Digitală a României - AADR este emitenta rezultatului atribuirii traseelor, fiind instituția care derulează procedura de atribuire a traseelor interjudețene potrivit dispozițiilor art. 5 lit. a) din H.G. nr. 1439/2009 cu modificările ulterioare.

Precizează că Centrul Național pentru Managementul Societății Informaționale - C.N.M.S.I este autoritatea care lucrează în regim de putere publică, întrucât în temeiul dispozițiilor art. 5 lit. a) din H.G. nr. 1439/2009 este instituția care gestionează și operează sistemul informatic de atribuire electronică a traseelor naționale din programele de transport interjudețene, astfel că rezultatul atribuirii din 28 februarie 2013 este un act emis de Centrul Național pentru Managementul Societății Informaționale - C.N.M.S.I.

Nu se poate reține că instituția pârâtă "decide" cu privire la eliberarea licențelor de traseu, în condițiile în care actul administrativ unilateral, emis de o autoritate în regim de putere publică, în vederea executării în concret a legii, ce produce efecte juridice - ce dă naștere dreptului operatorilor de transport de a efectua un traseu interjudețean este reprezentat de rezultatul atribuirii din 28 februarie 2013.

Arată recurenta că, în mod eronat, instanța de fond a concluzionat că finalitatea demersului judiciar al intimatelor este recunoașterea dreptului acestora de a executa curse alături de SC C. SRL.

Or, instanța de fond nu se poate substitui Agenției pentru Agenda Digitală a României - AADR, unica instituție care are pârghii în a stabili rezultatele atribuirii, conform dispozițiilor legale incidente.

Se mai susține că în mod eronat, instanța de fond a respins excepțiile inadmisibilității și prematurității cu privire la obligarea la declararea intimatelor ca și câștigătoare a curselor alături de SC C. SRL și emiterea în favoarea acestora a licențelor de traseu, reținând că nu există nici un considerent pentru respingerea acestor capete de cerere, cât timp, verificând condițiile de participare la ședința de atribuire din data de 28 februarie 2013, nu mai există nici o altă cerință legală neîndeplinită de intimate.

Cu privire la acest aspect, se precizează că dispozițiile pe care instanța de fond și-a fundamentat respingerea excepțiilor invocate de ARR, respectiv dispozițiile art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, au fost interpretate în mod eronat de către instanța de contencios, întrucât acestea nu prevăd dreptul și posibilitatea instanței de a declara câștigători ai unei atribuiri publice electronice organizate de către autoritatea competentă, respectiv Agenția pentru Agenda Digitală a României - AADR, în temeiul dispozițiilor art. 5 lit. a) din H.G. nr. 1439/2009.

În opinia recurentei, instanța de judecată nu se poate substitui Agenției pentru Agenda Digitală a României - AADR, unica instituție care are pârghii în a stabili rezultatele atribuirii, conform dispozițiilor legale menționate mai sus.

Mai mult, instanța de fond a pronunțat o hotărâre cu încălcarea acestor dispoziții, care prevăd că instanța poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operațiune administrativă și nu să se substituie instituției competente, respectiv Agenției pentru Agenda Digitală a României - AADR să declare câștigătoare pe intimate.

Recurenta apreciază că instanța de fond nu a avut în vedere dispozițiile legale aplicabile în cazul traseelor interjudețene, dispoziții invocate chiar în cuprinsul sentinței civile recurate, respectiv art. 57 alin. (1) și ale art. 59 alin. (2) din O.M.T.I. nr. 980/2011 cu modificările ulterioare. Astfel, în condițiile în care instanța de fond a anulat rezultatele atribuirii din 28 februarie 2013 pentru cursele 1 - 6 ale traseului interjudețean 513, cursele acestui traseu trebuie atribuite public conform prevederilor art. 57 alin. (1) și ale art. 59 alin. (2) din O.M.T.I. nr. 980/2011 cu modificările ulterioare, prin sistemul informatic de Centrul Național pentru Managementul Societății Informaționale - C.N.M.S.L, pentru a fi respectate principiile prevăzute de dispozițiile art. 1 alin. (1) din O.G. nr. 27/2011 cu modificările ulterioare - respectiv principiul liberei concurente și principiul garantării accesului liber și nediscriminatoriu la piață transportului rutier.

Faptul învederat de instanța de fond că ceilalți competitori nu au contestat rezultatele atribuirii din data de 28 februarie 2013 nu poate fi reținut de către instanța de recurs, tocmai pentru că, în condițiile în care instanța de fond a declarat câștigători doar intimatele SC A. SRL și SC B. SRL, nu s-ar respecta principiile prevăzute de dispozițiile art. 1 alin. (1) din O.G. nr. 27/2011 cu modificările ulterioare - respectiv principiul liberei concurente și principiul garantării accesului liber și nediscriminatoriu la piață transportului rutier.

Instanța de fond nu a avut în vedere faptul că solicitarea intimatelor de declarare ca și câștigătoare ale atribuirii traseului interjudețean 513, nu are drept consecință împrejurarea că aceea cursa va fi exploatată în comun doar de intimate și SC C. SRL, în condițiile în care, așa cum rezultă din rezultatul atribuirii din data de 28 februarie 2013, și alți operatori de transport au obținut punctaj egal cu cel al intimatelor SC A. SRL și SC B. SRL.

În acest context, instanța de fond recunoscând un drept al intimatelor, încalcă dispozițiile art. 1 alin. (1) din O.G. nr. 27/2011 cu modificările ulterioare - respectiv principiul liberei concurente și principiul garantării accesului liber și nediscriminatoriu la piață transportului rutier.

Mai arată recurenta că susținerile sale sunt întemeiate și pe prevederile art. 62 din O.M.T.I. nr. 980/2011 cu modificările ulterioare, conform cărora emiterea licenței de traseu se face după atribuirea cursei/traseului prin Sistemul informatic pentru atribuirea electronică a traseelor naționale, sistem gestionat și operat de Centrul Național pentru Managementul Societății Informaționale - C.N.M.S.I., conform dispozițiilor art. 5 lit. a) din H.G. nr. 1439/2009.

Totodată, tocmai pentru a fi asigurată necesitatea unui proces echitabil, așa cum arată instanța de fond, ar fi trebuit să dea eficiență dispozițiilor art. 57 alin. (1) și art. 59 alin. (2) din O.M.T.I. nr. 980/2011 cu modificările ulterioare, pentru a nu îngrădi și posibilitatea operatorilor de transport, SC E. SRL și SC F. SRL care au obținut punctaj egal de 49 de puncte ca și intimatele SC A. SRL și SC B. SRL de a fi desemnați câștigători alături de intimate și de SC C. SRL.

Dintr-o altă perspectivă, recurenta a susținut că nu se poate reține un refuz al ARR și AADR de eliberare a licențelor de traseu, întrucât așa cum s-a menționat mai sus, dispozițiile art. 62 din O.M.T.I. nr. 980/2011 cu modificările ulterioare, prevăd că emiterea licenței de traseu se face după atribuirea cursei/traseului prin Sistemul informatic pentru atribuirea electronică a traseelor naționale, sistem gestionat și operat de Centrul Național pentru Managementul Societății Informaționale - C.N.M.S.I., conform dispozițiilor art. 5 lit. a) din H.G. nr. 1439/2009.

Așadar, licențele de traseu ale SC C. SRL au fost emise după stabilirea rezultatelor atribuirii din data de 28 februarie 2013, prin care AADR a declarat această societate ca și câștigătoare a curselor traseului interjudețean 513, intimatele obținând punctaj inferior, instituția noastră punând în aplicare dispozițiile art. 62 din OMTI nr. 980/2011 cu modificările ulterioare.

În ceea ce privește faptul reținut de către instanța de fond că la atribuirea din data de 28 februarie 2013, în mod nelegal SC C. SRL i s-a acordat un punct la criteriul vechimii neîntrerupte, se arată că la atribuirea publică din data de 28 februarie 2013, în primă instanță Tribunalul București nu se pronunțase asupra nelegalității atribuirii din data de 2 septembrie 2011, pronunțându-se la un an de la stabilirea rezultatelor din data de 28 februarie 2013, respectiv în anul 2014, iar sentința a devenit irevocabilă abia în anul 2015 prin decizia nr. 4894 din 22 octombrie 2015.

Astfel, în acest context nu se putea prevedea faptul că doi ani mai târziu, respectiv în luna octombrie, anul 2015, instanța avea să anuleze definitiv atribuirea din 2 septembrie 2011 a cursei 4 a traseului interjudețean 513.

Nu se poate reține de către instanța de recurs faptul că dacă punctarea s-ar fi realizat în mod legal, SC C. SRL ar fi obținut același punctaj de 49 puncte ca și intimatele.

Mai reține instanța de fond faptul că actul nu a fost legal niciodată, respectiv rezultatul atribuirii din data de 2 septembrie 2011 și că de aceea efectele nulității se produc retroactiv, însă recurenta arată că prin promovarea acțiunii din cadrul Dosarului nr. x/2013 doar ARR constatase nelegalitatea atribuirii din data de 2 septembrie 2011, acesta fiind și motivul pentru care a fost formulată acțiunea, însă nu și instanțele de contencios învestite cu soluționarea dosarului, pronunțarea irevocabilă asupra acestei atribuiri venind abia în luna octombrie a anului 2015 cu decizia Curții de Apel București nr. 4894.

Neacordarea punctului la vechimea neîntreruptă pe traseu de la atribuirea publică din data de 28 februarie 2013 ar fi fost un abuz și o încălcare a dispozițiilor legale, întrucât așa cum am învederat, la data de 28 februarie 2013 instanțele de contencios învestite nu pronunțase nici o sentință prin care să suspende sau să anuleze atribuirea din 2 septembrie 2011.

În concluzie, instanța de fond la pronunțarea sentinței civile recurate, trebuia să aibă în vedere incidența în cauză exclusiv a dispozițiilor art. 57 alin. (1) și art. 59 alin. (2) din O.M.T.I. nr. 980/2011 cu modificările ulterioare, precum și aplicabilitatea principiilor prevăzute de art. 1 alin. (1) din O.G. nr. 27/2011 cu modificările ulterioare - respectiv principiul liberei concurente și principiul garantării accesului liber și nediscriminatoriu la piață transportului rutier.

Recursul declarat de pârâta SC C. SRL.

În primul rând recurenta pornește de la definiției legală a licenței de traseu, susținând că este documentul care dă dreptul operatorului de transport rutier să efectueze transport rutier public de persoane prin servicii regulate sau servicii regulate speciale în trafic național pe un anumit traseu, conform programului de transport. Această definiție se regăsește la art. 3, pct. 25 din O.U.G. nr. 109/2005 (în vigoare la data atribuirii din 2 septembrie 2011) și la art. 3, pct. 22 din O.G. nr. 27/2011 (în vigoare la data atribuirii din 28 februarie 2013).

Susține așadar, că având în vedere caracterul de act unilateral al licenței de traseu, emis de o instituție publică, prin care se nasc dreptul și obligația unui operator de transport de a efectua transport public rutier de persoane în condițiile stabilite prin lege, acest act este unul administrativ, în sensul art. 2, alin. (1), lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Faptul că acest act este emis de ARR în conformitate cu rezultatele atribuirii nu este de natură a conduce la concluzia că licența de traseu nu ar fi un act administrativ, astfel cum în mod greșit a reținut prima instanță.

Chiar dacă s-ar reține că "rezultatul atribuirii" este de asemenea un act administrativ, astfel cum a reținut prima instanță, efectuarea transportului doar în baza acestui rezultat nu este legal posibilă. Având în vedere că licența de traseu se emite de către ARR doar în favoarea câștigătorului atribuirii, s-ar putea eventual discuta despre un act administrativ complex, format din "rezultatul atribuirii" și "licența de traseu".

Indiferent dacă licența de traseu este un act administrativ simplu și de sine stătător sau este parte a unui act administrativ complex, soluția primei instanțe este nelegală având în vedere că cererea dedusă judecății era inadmisibilă datorită faptului că reclamantele nu au înțeles să atace licențele de traseu care au fost emise în temeiul rezultatului atribuirii din 28 februarie 2013.

Emiterea licenței de traseu și a graficului de circulație anexă la aceasta se face după atribuirea cursei/traseului prin Sistemul informatic pentru atribuirea electronică a traseelor naționale. Prin urmare, procedura de atribuire este o operațiune materială ce are ca finalitate emiterea actului administrativ - licența de traseu. Finalitatea procedurii de atribuire este dobândirea dreptului de a opera un anumit traseu, și doar licența de traseu conferă operatorului de transport acest drept. În speță, acțiunea nu a fost îndreptată împotriva actului administrativ ce reprezintă finalitatea procedurii de atribuire ci a unui act intermediar.

Prima instanță a reținut că actul contestat, rezultatul atribuirii, este la rândul său un act administrativ întrucât este de natură a naște raporturi juridice - eliberarea licențelor de traseu de către ARR. Chiar dacă ar fi așa, rezultatul atribuirii nu poate fi privit ca un act administrativ autonom întrucât el nu conferă dreptul de a opera traseul - finalitatea urmărită de operatorii participanți la procedură.

Având în vedere efectele juridice proprii reținute de prima instanță ca fiind produse de rezultatul atribuirii și efectele pe care le produce licență de traseu, aceste două acte nu pot fi privite separat.

Or, acțiunea în contencios administrativ nu putea fi legal introdusă doar împotriva unei singure componente a actului administrativ ("rezultatul atribuirii"), fără a fi atacată și cealaltă componentă ("licența de traseu"). Și din acest punct de se impunea respingerea acțiunii ca inadmisibilă.

Prima instanță a reținut că nu se impunea atacarea licențelor de traseu și din perspectiva faptului că reclamantele au înțeles să atace refuzul nejustificat al ARR și al AADR de a le elibera licențele, refuz întemeiat pe rezultatele ședinței de atribuire. O simplă lectură a acțiunii soluționate prin sentința recurată relevă faptul că această constatare a primei instanțe este total străină de natura cauzei.

Acțiunea în contencios administrativ este evident îndreptată împotriva rezultatului atribuirii, toate susținerile și apărările părților referindu-se la acest act. Pe lângă faptul că reclamantele nu fac deloc vorbire despre un refuz nejustificat, un astfel de refuz nici nu poate exista în speță: chiar instanța reține un pretins refuz întemeiat pe rezultatele atribuirii, în timp ce un refuz nejustificat presupune o exprimare explicită și nemotivată a refuzului de a soluționa o cerere (art. 2, alin. (1) lit. i) și n) din Legea nr. 554/2004).

În conformitate cu dispozițiile art. 62 - 63 din Normele aprobate prin OMTI nr. 980/2011 (în forma în vigoare la data de 28 februarie 2013), eliberarea licenței de traseu se face de către Autoritatea Rutiera Romana, în baza unei solicitări scrise, formulata în termen de 5 zile de la data ședinței de atribuire, de către operatorul de transport rutier căruia i s-a atribuit o cursa.

Pentru a putea discuta, în speță, despre un refuz nejustificat, trebuia să fi existat o astfel de cerere de eliberare a licențelor de traseu, formulată de către reclamante, în condițiile prevăzute de lege. Or, o astfel de cerere nu a fost formulată și nici nu s-a susținut vreodată așa ceva de către reclamante.

Mai susține recurenta că întotdeauna cauza pronunțării unei hotărâri judecătorești de anulare o constituie ilegalitatea actului administrativ existentă la momentul emiterii sale. Licența de traseu avută în vedere la procedura de atribuire din 28 februarie 2013 în vederea acordării punctajului pentru vechimea pe traseu nu a fost anulată sau constatată ca nelegală, a produs și produce efecte depline, fiind un act administrativ ce se bucura de prezumția de legalitate, autenticitate și veridicitate.

Prima instanță a reținut că, deși această licență de traseu nu a fost anulată, recurenta nu poate beneficia de vechimea pe care ea o conferă întrucât actul în discuție a fost emis în urma unei proceduri constatate ca fiind nelegală. Astfel, prima instanță ignoră dispozițiile exprese ale pct. 5 din Anexa 19 a Normelor Metodologice aprobate prin OMTI nr. 980/2011 potrivit cărora vechimea pe traseu se apreciază prin raportare la "ziua, luna și anul de când operatorul de transport rutier a deținut neîntrerupt licență de traseu pentru traseul respectiv până la data de referință".

De altfel, operarea unui traseu nu este posibilă doar pe baza rezultatului atribuirii, licența de traseu fiind absolut necesară. La atribuirea contestată, punctajul pentru vechimea pe traseu a fost acordat în funcție de ziua, luna și anul de când a deținut neîntrerupt licența de traseu, licență care nu a fost anulată și nici măcar contestată.

2.2. Apărările intimaților:

Intimații au formulat întâmpinări în cauză, solicitând respingerea ambelor recursuri ca nefondate

Întâmpinarea formulată de pârâta Agenția pentru Agenda Digitală a României:

În ceea ce privește excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de recurenta ARR, susține că recunoașterea dreptului unui operator de transport de a executa curse este menționat în art. 53 alin. (1) din Normele metodologice aprobate prin Ordinul OMTI nr. 980/2011 în vigoare la data ședinței de atribuire "transportul rutier contra cost de persoane prin serviciile regulate se poate efectua numai pe baza programului de transport și a licenței de traseu eliberată de Autoritatea Rutieră Română".

Intimata precizează că, pe întreaga perioada a desfășurării procedurii de atribuire trasee s-a asigurat tratamentul egal și nediscriminatoriu pentru toți operatorii de transport și s-a asigurat accesul operatorilor de transport pentru realizarea serviciilor de transport public într-un mediu concurențial transparent.

Ca atare, în raport de toate dispozițiile legale incidente ARR este instituția publica abilitata în transporturi să inițieze și să organizeze desfășurarea ședințelor de atribuire trasee în conformitate cu dispozițiile O.G. nr. 27/2011 și O.M.T.I. nr. 980/2011, iar în ceea ce privește informațiile cu privire la operatorii de transport acestea se transmit de către ARR.

Astfel, sintagma "prin sistemul informatic pentru atribuirea electronica a traseelor naționale" înseamnă prin utilizarea, prin accesarea sistemului, și nu de către Sistemul informatic pentru atribuirea electronică a traseelor naționale.

Menționează că rolul AADR în cadrul procedurilor de atribuire trasee este limitativ prevăzut de lege, fiind doar acela de a asigura funcționarea din punct de vedere tehnic a sistemului informatic, și nu de a organiza ședințe de atribuire.

Față de cele mai sus menționate, rezultă ca instanța de fond, reținând atribuțiile fiecărei instituții în parte, a instituit o obligație atât pentru ARR cât și pentru AADR.

Astfel, în cadrul procedurilor de atribuire trasee, Autoritatea Rutieră Română - A.R.R. are obligația de a transmite către AADR - instituția care operează și gestionează conform prevederilor legale Sistemul informatic pentru atribuirea electronică a traseelor naționale, următoarele informații: (1) programul de transport interjudețean/lista curselor care urmează să fie atribuite, după caz, în formatul agreat cât și perioada de deținere neîntreruptă a licenței de traseu de către operatorii de transport.

Agenția pentru Agenda Digitală a României în calitate de operator al Sistemul Informatic de Atribuire Electronică în Transporturi asigură doar suportul tehnic în vederea aplicării prin mijloace electronice a procedurilor de atribuire.

Întâmpinarea pârâtei Autoritatea Rutieră Română - A.R.R

Recurenta pârâta ARR a formulat întâmpinare la recursul declarat de pârâta SC C. SRL solicitând admiterea recursului astfel cum a fost formulat, casarea în tot a Sentinței civile nr. 2343, pronunțată în data de 4 iulie 2016 de către Curtea de Apel București, secția A VIII-a contencios administrativ și fiscal, cu consecința respingerii acțiunii ca fiind nefondată.

3.1 Argumente de fapt și de drept relevante

Înalta Curte va începe analiza cu criticile aduse prin recursul declarat de pârâta SC C. SRL, având în vedere că acestea vizează însăși natura juridică a actelor administrative emise în procedura contestată.

Se observă că recurenta pârâtă susține, în esență, că necontestarea licenței de traseu ar fi trebuit să conducă la respingerea ca inadmisibilă a cererii de chemare în judecată, deoarece chiar dacă este un act administrativ simplu sau parte a unui act administrativ complex, este singurul document care atestă dreptul de a efectua traseul.

Pentru a stabili natura juridică a licenței de traseu, Înalta Curte va porni de la definiția oferită de art. 3 pct. 25 din O.U.G. nr. 109/2005, cu completările și modificările ulterioare, la data de referință în cauză: "licență de traseu - document care dă dreptul operatorului de transport rutier să efectueze transport rutier public de persoane prin servicii regulate sau servicii regulate speciale în trafic național pe un anumit traseu, conform programului de transport"

Pe de altă parte, în conformitate cu prevederile art. 55 alin. (1) din OMTCT nr. 1892/2006, Autoritatea Rutieră Română eliberează licențele pentru traseele interjudețene numai în conformitate cu actul administrativ denumit rezultatele atribuirii stabilite în ședința publică de atribuire.

Totodată, emiterea licenței de traseu și a graficului de circulație anexă la aceasta se face după atribuirea cursei/traseului prin Sistemul informatic pentru atribuirea electronică a traseelor naționale.

Așadar, rezultatul atribuirii reprezintă actul administrativ care este de natură să nască raporturi juridice constând în drepturile și obligațiile operatorului de transport declarat câștigător de a executa traseul și obligația instituției competente de a elibera licența pentru traseu operatorului căruia i-a fost atribuit traseul în cadrul unei ședințe de atribuire.

Este de principiu că art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 definește actul administrativ ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice (...)

Din această perspectivă, așa cum legal a reținut și instanța de fond, intimatele reclamante au contestat rezultatul atribuirii, singurul în măsură să producă un raport juridic în urma căruia partea a obținut un drept.

Licența de traseu, așa cum a fost definită de legiuitor, nu este de natură să producă, prin ea însăși efecte juridice, deoarece este doar o operațiune administrativă, ulterioară definitivării ședinței de atribuire, care are caracterul de a atesta rezultatul acesteia.

Faptul că licența de traseu, nu produce efecte prin ea însăși, este confirmat și de faptul că emitentul nu are capacitatea prevăzută de lege de a modifica sau atesta o altă situație de fapt, față de cea statuată în rezultatul atribuirii, ci doar de a emite un document care să consemneze și să certifice acest rezultat.

Ca atare, nu se poate afirma că, în lipsa contestării licențelor de traseu, acțiunea intimatelor reclamante ar fi inadmisibilă, raportat la caracterul de operațiune administrativă ulterioară a acestor documente, neputându-se reține caracterul de act administrativ al acestora, așa cum a susținut recurenta pârâtă.

Nu în ultimul rând, așa cum just a apreciat și instanța de fond, intimatele reclamante nici nu aveau interesul să solicite anularea acestor înscrisuri, de vreme ce nu au contestat dreptul pârâtei câștigătoare a licitației de a efectua traseele în discuție, ci doar rezultatul atribuirii, în sensul că și reclamantele au dreptul legal de a efectua traseele, în egală măsură, alături de pârâtul câștigător, în raport de punctajele obținute.

În concluzie, neatacarea licenței de traseu, emise ca urmare a ședinței de atribuire, nu este de natură a îngrădi dreptul reclamantelor de a contesta rezultatul atribuirii, care reprezintă un act administrativ în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, citat mai sus.

Pe cale de consecință, în mod corect prima instanță a respins excepția inadmisibilității invocată de recurenta pârâtă, iar recursul acesteia va fi respins pentru considerentele arătate.

În ce privește recursul declarat de pârâta Autoritatea Rutieră Română, acesta este grefat pe mai multe direcții de critică ale hotărârii atacate.

În primul rând, recurenta este nemulțumită de soluția de respingere a excepției lipsei calității procesual pasive a Autorității Rutiere Române - ARR, invocând în acest sens dispozițiile art. 57 și 59 din OMTI nr. 980/2011 cu modificările ulterioare, dispoziții care prevăd că transportul rutier contra cost de persoane prin servicii regulate se poate efectua numai pe baza programului de transport și a licenței de traseu.

În concret, recurenta a apreciat că Agenția pentru Agenda Digitală a României - AADR este emitenta rezultatului atribuirii traseelor, fiind instituția care derulează procedura de atribuire a traseelor interjudețene potrivit dispozițiilor art. 5 lit. a) din H.G. nr. 1439/2009 cu modificările ulterioare.

Cu privire la acest aspect, Înalta Curte reține că potrivit art. 53 alin. (1) din Normele metodologice aprobate prin Ordinul MTI nr. 980/2011, în forma în vigoare la data ședinței de atribuire, "Transportul rutier contra cost de persoane prin serviciile regulate se poate efectua numai pe baza programului de transport și a licenței de traseu eliberată de Autoritatea Rutieră Română - A.R.R.".

Așa cum legitim a statuat și instanța de fond, cele două autorități publice sunt implicate în procesul complex al reglementării dreptului operatorilor de transport de a efectua transport rutier contra cost de persoane, competențele fiind interdependente, în sensul că deși Agenția pentru Agenda Digitală a României (fostă Centrul Național de Management pentru Societatea Informațională) este instituția care derulează procedura de atribuire a traseelor interjudețene (potrivit disp. art. 5 lit. a) din H.G. nr. 1439/2009 cu modificările ulterioare), informațiile care stau la baza atribuirii în sistem electronic a traseelor din cadrul programului de transport interjudețean sunt furnizate de Autoritatea Rutieră Română.

Ca atare, este evident că ARR este instituția publică abilitată în transporturi să inițieze și să organizeze desfășurarea ședințelor de atribuire trasee în conformitate cu dispozițiile O.G. nr. 27/2011 și O.M.T.I. nr. 980/2011, iar în ceea ce privește informațiile cu privire la operatorii de transport acestea se transmit de către ARR.

Raportat la aceste dispoziții legale, este evident că, în cauză, este justificată calitatea procesuală pasivă a recurentei pârâte, raportat la obiectul cererii de chemare în judecată și la finalitatea urmărită de reclamante în prezentul proces.

Pe o altă linie de argumentație, recurenta pârâtă ARR a susținut că prima instanță a interpretat în mod eronat dispozițiile art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, întrucât acestea nu prevăd dreptul și posibilitatea instanței de a declara câștigători ai unei atribuiri publice electronice organizate de către autoritatea competentă, în temeiul dispozițiilor art. 5 lit. a) din H.G. nr. 1439/2009.

A subliniat recurenta că prima instanță s-a substituit în mod nelegal și nepermis atribuțiilor autorității atunci când a stabilit rezultatele atribuirii.

Această abordare nu poate fi primită, având în vedere că Legea nr. 554/2004 reglementează prin art. 1 alin. (1), art. 8 și art. 18, un contencios subiectiv de plină jurisdicție, în cadrul căruia, instanța are de analizat nu numai conformitatea actului administrativ cu legea, ci și existența unei vătămări produse reclamantului într-un drept ori într-un interes legitim, în lipsa căreia nu poate fi aplicată sancțiunea anulării.

Așadar, controlul exercitat de instanța de contencios administrativ nu se limitează la aspectele formale ale raportului juridic dedus judecății, astfel că, în cazul în care conduita nelegală a autorității produce o vătămare reclamantului, instanța poate ordona măsuri pentru restabilirea dreptului sau a interesului legitim vătămat și, în acest scop, poate chiar să oblige autoritatea pârâtă să emită un act cu conținutul solicitat de reclamant, atunci când constată că sunt îndeplinite condițiile legii, iar nu doar să oblige autoritatea să reevalueze cererea care i-a fost adresată.

Pornind de la aceste aspecte teoretice, este evident că a nega dreptul instanței de a stabili rezultatele atribuirii în prezenta cauză, înseamnă a recunoaște instanței de fond numai un drept limitativ la examinarea actului, din punct de vedere formal, ceea ce ar fi de natură să atragă neatingerea scopului legii și negarea însăși a naturii caracterului de plină jurisdicție al contenciosului administrativ.

Ca atare, nu pot fi primite susținerile recurentei pârâte, în sensul că prima instanță s-a substituit atribuțiilor autorității atunci când a stabilit rezultatele atribuirii, având în vedere că această soluție a fost pronunțată în cadrul controlului judiciar pe care instanța îl exercită și la care este îndreptățită potrivit prevederilor art. 18 din Legea 554/2004.

Totodată, susținerile conform cărora, stabilirea rezultatelor atribuirii, doar în favoarea reclamantelor, încalcă principiul liberei concurente și principiul garantării accesului liber și nediscriminatoriu la piață transportului rutier, întrucât și alți participanți ar fi obținut un punctaj similar celui al reclamantelor, sunt, de asemenea, nefondate.

Reluarea procedurii de atribuire pentru a participa toți cei ce au depus oferte în cadrul ședinței de atribuire, așa cum a opinat recurenta, nu este necesară, în condițiile în care, ceilalți participanți nu au contestat actele administrative emise în cauză, astfel încât demersul judiciar al reclamantelor nu poate profita operatorilor de transport concurenți, care au achiesat la actele emise de autoritățile publice și în acest fel au devenit străini de procedura derulată pentru atribuirea traseelor din programul de transport interjudețean 2013 - 2019.

Împrejurarea că și alți operatori de transport au obținut punctaj egal cu cel al intimatelor SC A. SRL și SC B. SRL, nu are nicio relevanță în prezentul recurs, în condițiile în care aceștia nu au uzat de mijloacele procesuale pentru a contesta rezultatul atribuirii, iar reclamantelor trebuie să li se recunoască dreptul pretins ca urmare a vătămării produse prin actul administrativ nelegal.

Un ultim motiv de recurs, se referă la modalitatea în care prima instanță a apreciat că la atribuirea din data de 28 februarie 2013, în mod nelegal, i s-a acordat SC C. SRL un punct la criteriul vechimii neîntrerupte.

Sub acest aspect, recurenta susține că la data atribuirii nu era pronunțată Sentința nr. 2306 din 26 martie 2014 a Tribunalului București, irevocabilă prin Decizia Curții de Apel București nr. 4894 din 22 octombrie 2015, prin care s-a anulat rezultatul atribuirii din data de 2 septembrie 2011 pentru cursa 4 a traseului interjudețean 513, invocată de prima instanță, astfel că ar fi fost ar fi fost un abuz și o încălcare a dispozițiilor legale din partea sa, dacă nu ar fi acordat la acel moment punctul la criteriul vechimii neîntrerupte.

O atare critică nu poate fi primită, având în vedere că efectele nulității unui act juridic se produc retroactiv, astfel încât, ședința de atribuire din data de 2 septembrie 2011 pentru cursa 4 a traseului interjudețean 513, fiind declarată nelegală și anulată de instanțele de judecată, nu poate produce efecte pentru viitor și care să fie valorificate într-o ședință de atribuire ulterioară.

Este adevărat că la momentul adoptării actului administrativ atacat în prezenta cauză, cauza de nulitate nu fusese constatată și hotărârile reținute de instanța de fond, nu erau pronunțate încă, însă o altă soluție ar fi determinat ca instanța fondului să accepte că un act administrativ nelegal a produs efecte valabile, care să fie confirmate, chiar după anularea acestuia.

Or, o atare apărare nu are justificare legală, un act administrativ nelegal este lovit de nulitate încă de la momentul emiterii lui, chiar dacă nulitatea s-a constatat ulterior, iar efectele acestuia, nu pot fi confirmate ulterior.

3.2 Temeiul legal al soluției instanței de recurs

Raportat la toate considerentele expuse mai sus, Înalta Curte apreciază că recursurile declarate sunt nefondate, motiv pentru care în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 544/2004 și disp. art. 497 C. proc. civ., va dispune respingerea acestora, cu consecința menținerii sentinței pronunțate de instanța de fond ca fiind legală.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile formulate de pârâtele Autoritatea Rutieră Română și SC C. SRL împotriva Sentinței civile nr. 2343 din 4 iulie 2016 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Obligă recurenții-pârâți să plătească intimatei-reclamante SC A. SRL cate 6.500 de RON fiecare, reprezentând cheltuieli de judecată, cu aplicarea dispozițiilor art. 451 alin. (2) din C. proc. civ.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 28 martie 2019.

Procesat de GGC - LM