ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2007/2016

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Sesizarea instanței de fond

Prin cererea înregistrată la Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta SC A. SRL a chemat în judecată Autoritatea Rutieră Română, Agenția pentru Agenda Digitală a României (fost Centrul Național de Management pentru Societatea Informațională – C.N.M.S.I.), SC B. SRL și SC C. SRL și a solicitat: anularea parțială a actului administrativ prin care Autoritatea Rutieră Română a modificat capacitatea de transport aferentă curselor nr. 1 și 2 ale traseului interjudețean București - Iași (cod traseu XX) din cadrul Programului de transport public interjudețean de persoane prin curse regulate 2013-2019, întocmit și aprobat de Autoritatea Rutieră Română după momentul publicării pe pagina de internet a Autorității Rutiere Române a formei finale a programului de transport; anularea rezultatelor ședinței electronice de atribuire organizată de C.N.M.S.I. la data de 28 februarie 2013 pentru cursele 1 și 2 ale traseului interjudețean București - Iași (cod traseu XX); anularea licențelor de traseu eliberate SC B. SRL, operator de transport declarat câștigător al curselor 1 și 2 ale traseului interjudețean București – Iași; obligarea Autorității Rutiere Române și C.N.M.S.I. să procedeze la atribuirea către reclamantă a curselor nr. 1 și 2 ale traseului interjudețean București - Iași (cod traseu XX); obligarea Autorității Rutiere Române să emită în favoarea reclamantei licențele de traseu aferente curselor menționate.

Soluția instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 1541 din 16 mai 2014 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a fost respinsă excepția inadmisibilității capătului 1 de cerere, ca neîntemeiată, precum și excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei Autoritatea Rutieră Română cu privire la capetele de cerere 2 și 4, ca neîntemeiată.

Totodată, a fost admisă excepția lipsei prematurității capătului 5 de cerere și respins acest capăt de cerere ca prematur formulat.

A fost respinsă excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei Agenția pentru Agenda Digitală a României, ca neîntemeiată.

A fost respinsă acțiunea formulată de reclamanta SC A. SRL, în contradictoriu cu pârâții Autoritatea Rutieră Română, Agenția pentru Agenda Digitală a României, SC B. SRL și SC C. SRL, ca neîntemeiată.

În ceea ce privește excepția inadmisibilității invocată de pârâta Autoritatea Rutieră Română, instanța de fond a respins-o ca neîntemeiată reținând că în conformitate cu prevederile art. 55 alin. (2) din Ordinul ministrului transporturilor și infrastructurii nr. 980/2011, cu modificările ulterioare, conținutul programului de transport are o sferă generală de adresabilitate, cuprinzând reglementări de principiu, cu caracter obligatoriu, care se aplică oricăror persoane interesate să participe la ședința electronică de atribuire a traseelor cuprinse în program, fără a se adresa unui subiect de drept determinat, pentru a fi calificat ca fiind un act administrativ cu caracter individual în privința căruia plângerea prealabilă trebuie formulată în termenul de 30 de zile prevăzut de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei Autoritatea Rutieră Română cu privire la capetele de cerere 2 și 4 a fost respinsă ca neîntemeiată având în vedere că în temeiul prevederilor H.G. nr. 1289/2011, Autoritatea Rutieră Română este instituția care, din punct de vedere administrativ, organizează și finalizează procedura de atribuire.

Astfel, toate informațiile care stau la baza atribuirii electronice sunt stabilite de Autoritatea Rutieră Română și comunicate Agenției pentru Agenda Digitală a României, rezultatele ședinței de atribuire fiind determinate exclusiv de datele furnizate de Autoritatea Rutieră Română.

Tot ca neîntemeiată a fost respinsă și excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei Agenția pentru Agenda Digitală a României, reținând că în conformitate cu prevederile art. 5 lit. a) din H.G. nr. 1439/2009, pârâta este instituția care gestionează și operează sistemul informatic de atribuire electronică a traseelor naționale din programele de transport interjudețene, fiind emitentul actului administrativ reprezentat de rezultatul atribuirii.

Excepția prematurității capătului de cerere nr. 5 ce vizează obligarea pârâtei Autoritatea Rutieră Română la emiterea unor noi licențe de traseu a fost respinsă deoarece acestea vor face obiectul unei noi atribuiri.

Pe fondul cauzei, acțiunea reclamantei a fost respinsă întrucât motivele invocate sunt neîntemeiate.

Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamanta SC A. SRL, considerând-o nelegală și netemeinică în privința soluțiilor pronunțate asupra excepției prematurității celui de-al cincilea capăt al cererii de chemare în judecată și pe fondul cauzei.

În cadrul motivelor de recurs, după o scurtă prezentare a litigiului, recurenta a arătat că hotărârea a fost pronunțată cu aplicarea greșită a normelor de drept material.

- Primul argument expus în cuprinsul hotărârii recurate în susținerea respingerii primului capăt de cerere a constat în împrejurarea că, potrivit art. 55 alin. (1) din Normele aprobate prin Ordinul MTI nr. 980/2011, modificat și completat prin Ordinul MTI nr. 1640/2012 programul de transport se întocmește în baza programului de transport anterior, cu consultarea organizațiilor patronale reprezentative la nivel național pentru domeniul transporturilor rutiere, valabilitatea acestuia fiind de 74 luni.

În acest context, instanța de fond a reținut că pentru cursele 1, 2 și 5 ale traseului XX capacitatea de transport de minim 10 locuri este identică cu cea prevăzută în programul de transport precedent (2008-2013), fiind astfel respectate dispozițiile care reglementează modul de întocmire a programului de transport.

Recurenta a criticat acest argument pentru că dispozițiile art. 55 alin. (1) din Ordinul MTI nr. 980/2011 nu impun obligativitatea existenței unei identități între programul de transport anterior și cel cuvenit, iar noul program trebuie întocmit cu consultarea organizațiilor patronale reprezentative la nivel național pentru domeniul transporturilor rutiere.

- Al doilea argument invocat de intimată a vizat faptul că, în realitate, programul de transport nu ar fi fost modificat ulterior datei de 30 ianuarie 2013 și că aceeași capacitate de transport se regăsește și în programul de transport ale cărui trasee au fost atribuite în cadrul ședinței electronice de atribuire din data de 28 februarie 2013, program publicat la data de 08 februarie 2013.

Ulterior, pârâta Autoritatea Rutieră Română a anunțat renunțarea la procedura de atribuire aflată în curs de desfășurare pentru ca, prin adresa din 08 februarie 2013 emisă de Autoritatea Rutieră Română, să se dispună reluarea procedurii de atribuire, succesiunea desfășurării etapelor acesteia fiind cuprinsă în intervalul 08 februarie – 28 februarie 2013.

Ulterior suspendării procedurii inițiale de atribuire a traseelor, Autoritatea Rutieră Română a reluat consultările cu organizațiile patronale în vederea configurării programului de transport și s-a procedat la modificarea parțială a programului de transport, una dintre aceste modificări constând și în schimbarea capacităților de transport aferentă curselor 1, 2 și 5 ale traseului XX, în sensul stabilirii acesteia la minim 23 locuri, capacitate corespunzătoare unui autocar.

La 30 ianuarie 2013, data limită la care Autoritatea Rutieră Română avea obligația de a publica forma definitivă a programului de transport, capacitatea aferentă curselor 1, 2 și 5 ale traseului XX era de 23 de persoane (aspect recunoscut de pârâta SC B. SRL prin întâmpinarea depusă la dosarul primei instanțe și prin depunerea în extras a programului de transport în forma din data de 30 ianuarie 2013).

Ulterior datei de 08 februarie 2013, în urma sesizării formulate de către pârâta SC B. SRL prin adresa din 12 martie 2013, Autoritatea Rutieră Română a modificat capacitatea de transport aferentă curselor 1, 2 și 5 ale traseului XX direct în sistemul electronic (SAET) la 12 februarie 2013, fără ca în prealabil Programul de transport 2013 – 2019 să fi fost modificat în acest sens, cu încălcarea dispozițiilor art. 59 alin. (1) din Normele metodologice aprobate prin Ordinul MTI nr. 980/2011, modificat și completat prin Ordinul MTI nr. 1640/2012 și astfel ar fi fost admis capătul de cerere prin care s-a procedat la modificarea nelegală a acestor capacități.

Admiterea primului capăt de cerere ar determina implicit și admiterea capătului de cerere privind anularea actului administrativ reprezentat de rezultatul ședinței electronice de atribuire.

În ceea ce privește capătul de cerere prin care reclamanta a solicitat anularea licențelor de transport eliberate pârâtei SC B. SRL pentru cursele 1 și 2 ale traseului XX, instanța a dispus respingerea cu motivarea că pârâta SC B. SRL a obținut în cadrul procedurii electronice de atribuire un punctaj superior celui obținut de reclamanta SC A. SRL, dar recurenta consideră că acesta este vădit nefondat pentru că în măsura în care Autoritatea Rutieră Română nu proceda la modificarea programului de transport, pârâta nu putea înscrie la procedura de atribuire microbuzele în baza cărora a obținut punctaj superior celui obținut de reclamantă.

Dacă ar fi rămas capacitatea minimă de transport la valoarea inițială de 23 locuri, reclamanta ar fi câștigat atribuirea curselor 1 și 2 ale traseului București – Iași (cod traseu XX).

Capătul de cerere având ca obiect obligarea pârâtelor să procedeze la atribuirea în favoarea reclamantei a curselor 1 și 2 ale traseului XX a fost respins cu motivarea că Autoritatea Rutieră Română nu are competența de atribuire a traseelor, ci atribuirea se face în sistem informatic, dar recurenta a subliniat că soluția este nelegală pentru că prima instanță trebuia să analizeze pe fond acest capăt de cerere în contradictoriu cu pârâta A.N.M.S.I. (A.A.D.R.) chiar dacă a constatat că pârâta Autoritatea Rutieră Română nu are calitate procesual pasivă în raport cu acest capăt de cerere.

A fost criticată și soluția instanței de fond de respingere ca prematur a capătului de cerere privind obligarea ARR să procedeze la emiterea licențelor de transport aferente curselor 1 și 2 ale traseului XX în favoarea reclamantei deoarece cele trei curse au făcut deja obiectul unei ședințe electronice de atribuire ale cărei rezultate au fost viciate în urma modificărilor nelegale efectuate de Autoritatea Rutieră Română în privința capacității de transport.

S-a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii în sensul admiterii cererii de chemare în judecată, așa cum a fost formulată și precizată la 07 mai 2014.

Intimatele SC B. SRL, Autoritatea Rutieră Română și Agenția pentru Agenda Digitală a României au formulat întâmpinări și au solicitat respingerea recursului ca nefondat.

A fost întocmit raportul asupra admisibilității în principiu a recursului, raport ce a fost comunicat părților, iar prin încheierea din 14 octombrie 2015 a Înaltei Curți de Casație și Justiție a fost admis în principiu recursul și s-a dispus, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., soluționarea lui în ședință publică, cu citarea părților.

Inițial, cauza a rămas în pronunțare la 11 martie 2016, dar a fost repusă cauza pe rol pentru a se solicita precizări de la Autoritatea Rutieră Română, solicitări ce au fost comunicate pentru termenul din 17 iunie 2016.

Soluția instanței de recurs

După examinarea motivelor de recurs, a dispozițiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va respinge recursul pentru următoarele considerente:

Instanța de fond a fost învestită cu soluționarea acțiunii în anulare a unor acte emise în legătură cu programul de transport public interjudețean de persoane prin curse regulate 2013 – 2019, respectiv pentru cursele 1 și 2 ale Traseului București – Iași (cod traseu XX).

S-a solicitat anularea acestor acte deoarece Autoritatea Rutieră Română ar fi procedat la modificarea capacității de transport aferentă celor două surse și astfel la procedura electronică de atribuire a fost declarat câștigător un alt participant decât reclamanta.

Soluția instanței de fond a fost criticată prin motivele de recurs numai în privința fondului cauzei și al respingerii excepției prematurității capătului de cerere privind obligarea Autorității Rutiere Române să procedeze la emiterea în favoarea reclamantei a Licențelor de traseu aferente curselor contestate, dar criticile formulate sunt nefondate.

Instanța de fond a arătat că Programul de transport interjudețean de persoane pentru perioada 2013 – 2019 a fost întocmit în baza programului de transport de persoane interjudețean pentru perioada 2008 – 2013, cu respectarea prevederilor art. 55 alin. (1) din Normele metodologice aprobate prin Ordinul MTI nr. 980/2011, modificat și completat prin Ordinul MTI nr. 1640/2012, dar recurenta critică acest argument al instanței.

Potrivit art. 55 alin. (1) din Ordinul MTI nr. 980/2011, cu modificările aduse prin Ordinul MTI nr. 1640/2012 „Programul de transport interjudețean se întocmește de către Autoritatea Rutieră Română în baza programului de transport anterior, cu consultarea organizațiilor patronale reprezentative la nivel național pentru domeniul transporturilor rutiere, valabilitatea acestuia fiind de 74 de luni”.

Recurenta consideră nelegală sentința atacată deoarece s-ar fi susținut că există obligativitatea existenței identității între programul de transport anterior și cel curent, dar aceste critici sunt nefondate întrucât instanța de fond nu a susținut această obligativitate, ci a arătat că a fost întocmit în baza programului de transport anterior și nu a negat expres posibilitatea ca noul program să nu poată fi modificat.

Oricum, art. 55 alin. (1) din Ordinul MTI nr. 980/2011, cu modificările din 2012, se referă la întocmirea noului program „în baza programului de transport anterior”, chiar dacă cere și „consultarea” organizațiilor patronale reprezentative la nivel național în domeniul transportului rutier.

De altfel, recurenta nici nu a invocat anularea programului de transport rutier de persoane pentru anii 2013 – 219 în fața instanței de fond pentru că nu ar fi existat consultarea organizațiilor patronale la elaborarea lui și, de aceea, instanța de fond nici nu a verificat dacă a fost respectată această cerință, motivul fiind invocat pentru prima oară în recurs.

Se impune a fi făcută precizarea că recurenta, chiar în motivele de recurs, a făcut trimiteri la această consultare a organizațiilor patronale prin indicarea Minutei nr. x//2013 depusă ca Anexă 2 la întâmpinarea formulat de pârâta Autoritatea Rutieră Română în fața instanței de fond.

Referitor la criticile recurentei ce vizează modificarea programului de transport ulterior datei de 30 ianuarie 2013 se constată că acestea sunt nefondate.

Instanța de fond a reținut, în mod corect, că programul de transport a fost publicat la data de 15 ianuarie 2013, cu respectarea termenului de 90 de zile prevăzut de art. 59 alin. (1) din Ordinul MTI nr. 980/2011, cu modificările și completările ulterioare, iar recurenta a precizat că data de 15 ianuarie 2013 este data la care programul de transport a fost încărcat în sistemul electronic al C.N.M.S.I. (în prezent A.A.D.R.).

Însă, recurenta invocă o modificare a capacităților de transport aferente Curselor 1, 2 și 5 ale Traseului XX după data de 30 ianuarie 2013, modificări pe care instanța de fond le-a considerat erori materiale.

Recurenta susține că la data de 30 ianuarie 2013 capacitatea aferentă curselor 1, 2 și 5 ale Traseului XX era de 23 persoane, dar ulterior, pentru că la procedura inițială de atribuire a traseelor fixată pentru perioada 15 ianuarie 2013 – 05 februarei 2013 s-a renunțat, la reluarea procedurii stabilită pentru intervalul 08 februiarie 2013 – 28 februarie 2013, capacitatea pentru aceste curse fiind stabilită la minim 10 locuri.

Pentru a lămuri aceste aspecte, Înalta Curte a solicitat Autoritatea Rutieră Română precizări în privința înscrisurilor depuse la dosar și aceasta a confirmat că tabelul aflat la dosarul de fond reprezintă oferta afișată la 15 ianuarie 2013 (din care rezultă că pentru cursele 1, 2 și 5 ale Traseului XX la capacitate se înscrie „microbuz”), iar cel depus la dosarul de fond reprezintă oferta afișată de autoritatea publică pe site-ul său la 08 februarie 2013 (din care rezultă că pentru cursele 1, 2 și 5 ale Traseului XX este înscris la capacitate „microbuz”).

În aceste condiții, recurenta-reclamantă nu a putut dovedi că ar fi existat o ofertă publicată la acele date și unde a fost publicată pentru aceste curse, ofertă în care să fie înscrisă altă capacitate decât cea de „microbuz”.

S-au solicitat aceste precizări deoarece tabelul invocat de recurentă ca fiind o copie a programului afișat pe pagina de internet a Autorității Rutiere Române la 30 ianuarie 2013 este diferit din punctul de vedere al rubricilor conținute de cel prezentat de Autoritatea Rutieră Română la datele de 15 ianuarie 2013 și 08 februarie 2013.

Din analiza conținutului tabelelor depuse de către Autoritatea Rutieră Română rezultă că atât la data de 15 ianuarie 2013, data la care trebuia afișat programul de transport în sistemul C.N.M.S.I. potrivit calendarului primei ședințe de atribuire a Programului de transport 2013-2019, cât și la 08 februarie 2013, data la care se impune afișarea programului de transport în sistem C.N.M.S.I. – SAET, dată stabilită potrivit noii proceduri reluate de atribuire a Programului de transport rutier de persoane 2013-2019, pentru cursele 1, 2 și 5 ale Traseului XX, capacitatea a fost microbuz.

Deși recurenta invocă data de 30 ianuarie 2013 ca fiind data limită la care Autoritatea Rutieră Română avea obligația de a publica forma definitivă a programului de transport, se constată că Programul de transport 2013 – 2019 a fost afișat încă din 15 ianuarie 2013 în sistem C.N.M.S.I., iar pentru cursele invocate capacitatea de transport era „microbuz”.

Dacă, eventual, la 30 ianuarie 2013 pe pagina de internet a Autorității Rutiere Române au fost publicate date care nu erau conforme cu cele afișate în sistemul C.N.M.S.I. acestea puteau constitui, așa cum a arătat și instanța de fond, erori materiale ce puteau fi corectate, mai ales că procedura de atribuire a fost reluată în luna februarie 2012.

Conform calendarului pentru noua ședință de atribuire, în perioada 08 februarie 2013 – 12 martie 2013 se puteau corecta erorile existente în programul de transport, iar la solicitarea SC B. SRL a fost corectată o eventuală eroarea privind capacitatea „microbuz”, pentru a fi corespunzătoare cu forma afișată la 15 ianuarie 2013.

Toate acestea dovedesc că nu au fost încălcate prevederile art. 59 alin. (1) din Normele metodologice aprobate prin Ordinul MTI nr. 980/2011, modificat și completat prin Ordinul MTI nr. 1640/2012, așa cum susține recurenta.

În condițiile în care criticile recurentei referitoare la modificarea programului de transport în mod nelegal nu au fost reținute, se constată că și criticile ce vizează soluția instanței de fond referitoare la capătul de cerere privind anularea actului administrativ reprezentat de rezultatul ședinței electronice de atribuire a Curselor 1, 2 și 5 ale Traseului XX, capăt de cerere care are, așa cum chiar recurenta o recunoaște, caracter subsecvent primului capăt de cerere, sunt nefondate.

Referitor la capătul de cerere prin care reclamanta a solicitat anularea licențelor de transport eliberate pârâtei SC B. SRL pentru cursele 1 și 2 ale traseului XX, criticile recurentei sunt neîntemeiate deoarece, așa cum a arătat și instanța de fond, au fost respectate prevederile art. 57 alin. (1) din Ordinul MTI nr. 980/2011, cu modificările ulterioare.

Conform acestor dispoziții „Cursele/Traseul din programul de transport interjudețean de persoane se atribuie prin sistemul informatic pentru atribuirea electronică a traseelor naționale, în baza criteriilor de evaluare, solicitantului ca întocmește cel mai mare punctaj”.

În motivele de recurs chiar recurenta precizează că ar fi putut fi câștigătoarea Curselor 1 și 2 ale Traseului XX dacă rămâne capacitatea minimă de transport la valoarea inițială de 23 locuri și dacă pârâta SC B. SRL nu s-ar fi putut înscrie cu vehicule cu capacitate de minim 10 locuri.

Or, față de aceste precizări se constată că recurenta nu invocă o încălcare a prevederilor legale în ceea ce privește atribuirea celor două curse de pe traseul XX de către autoritățile implicate, ci consideră că admiterea acestui capăt de cerere era legat tot de primul capăt de cerere ce viza nelegala modificare a capacității de transport, dar cum acel capăt de cerere a fost respins, nici cel ce vizează anularea licențelor de traseu eliberate pârâtei SC B. SRL nu poate fi admis.

În ceea ce privește capetele de cerere referitoare la atribuirea curselor 1 și 2 ale traseului XX către reclamantă și obligarea Autorității Rutiere Române la emiterea licențelor de transport pentru cele două curse se constată că nu pot fi reținute criticile recurentei.

Dacă s-a constatat că nu a fost modificată nelegal capacitatea de transport pentru cursele 1, 2 și 5 ale traseului XX, iar licențele pentru cursele 1, 2 ale traseului XX au fost emise în mod legal în favoarea pârâtei SC B. SRL, atunci nu există niciun motiv pentru care se mai poate analiza obligarea pârâtelor la atribuirea către reclamantă a curselor 1 și 2 ale traseului XX, dacă Autoritatea Rutieră Română are sau nu competență sau dacă C.N.S.M.I. (în prezent A.A.D.R.) este autoritatea competentă ce poate fi obligată la aceasta și dacă Autoritatea Rutieră Română trebuie să fie obligată la emiterea licențelor de traseu pentru aceste curse sau este obligatorie parcurgerea unei noi proceduri de atribuire.

Apreciind că soluția instanței de fond a fost dată cu aplicarea corectă a normelor legale, în baza art. 496 C. proc. civ. raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, va fi respins recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta SC A. SRL împotriva sentinței civile nr. 1541 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 17 iunie 2016.