ÎCCJ, decizie (scj.ro #85086)

ÎCCJ, decizie (scj.ro #85086) (Înalta Curte de Casație și Justiție)

Statul Român. Lipsa calității procesuale pasive în

litigiile de contencios administrativ.

Legea

nr

. 554/2004,

art

. 2

alin. (1)

lit

. b)

Codul de procedură civilă

Acțiunea în contencios administrativ,

având ca obiect răspunderea Statului, pentru lipsa de eficacitate a serviciilor

publice este inadmisibilă.

În condițiile actualei reglementări, Statul nu este

considerat subiect al raportului juridic de contencios administrativ în mod

direct, acțiunea putând fi exercitată față de orice organ al său, sau al

unităților administrativ teritoriale care acționează în regim de putere

publică, pentru satisfacerea unui interes public.

Î.C.C.J., Secția de contencios administrativ și fiscal,

Decizia

nr

.

3268 din 5 octombrie 2006

Prin acțiunea înregistrată la data de 29 iulie 2005, reclamanții MV și MA au solicitat

ca, în contradictoriu cu Statul Român reprezentat de Ministerul Finanțelor, să

se pronunțe o hotărâre judecătorească prin care să fie obligat pârâtul pentru

reaua funcționare a serviciilor publice, la plata sumei de  600

euro/lună

în echivalent în lei, începând cu data de 15

aprilie 2004 și până la eliberarea efectivă a apartamentelor situate în

Cluj-Napoca, care sunt ocupate în mod abuziv de persoane care nu au nici un

drept asupra acestora.

În motivarea acțiunii lor, reclamanții au arătat că deși sunt proprietarii

celor trei apartamente și au făcut  nenumărate demersuri cum ar fi:

acțiuni în evacuare, plângeri penale, memorii la diferite instituții ale

statului; totuși, persoanele care ocupă fără drept aceste spații refuză să le

părăsească și astfel sunt privați de aproape 7 ani de dreptul lor de

proprietate imobiliară, drept care este garantat de art.44 din Constituția

României și este inviolabil  conform art.136 din  așezământul juridic

fundamental.

Reclamanții au mai arătat că în aceste condiții nu ne aflăm în prezența

funcționării normale a serviciilor publice de interes național, Statul Român

neîndeplinindu-și

obligația de rezultat, respectiv

obligația pozitivă de a garanta proprietatea în sensul dispozițiilor constituționale

și a jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului. Aceasta, întrucât

atât activitatea legislativă cât și cea executivă trebuie puse în concordanță

cu principiile fundamentale ale democrației, în caz contrar fiind într-o

situație de violare a Convenției Europene a Drepturilor Omului, respectiv a

art.1 Protocol 1 al acesteia.

Astfel, în opinia reclamanților, fie autoritățile judiciare și cele

administrative au respectat legile

ad

litteram

, de unde rezultă că prejudiciul suferit este cauzat

de activitatea legislativă a Statului, fie autoritățile judiciare ori cele

administrative nu     și-au desfășurat activitatea în mod

legal, situație în care se poate vorbi de „erori judiciare” în sens larg, ori

de reaua funcționare a serviciilor publice.

Totodată, arată reclamanții, prin acțiunea lor nu urmăresc tragerea la

răspundere a unei anumite persoane fizice, agent al serviciilor publice

încriminate,

nefiind

dovedită culpa personală a unei

asemenea persoane, dar pentru lipsa de eficiență a serviciilor publice ca

structuri publice trebuie să răspundă Statul Român, fiind îndeplinite toate

condițiile: prejudiciul, fapta „ilicită”, raportul de cauzalitate și culpa

Statului care se prezumă din fapta ilicită, doar că se impune distincția între

răspunderea delictuală prevăzută de Codul civil și răspunderea autonomă de

drept administrativ, ce poartă denumirea de „răspundere  publică” în

doctrina și practica franceză.

Astfel Statul nu este un  comitent, ci un garant al respectării legilor,

garanție ce nu poate fi oferită decât prin serviciile publice specializate

pentru a căror activitate trebuie să răspundă.

Au mai arătat reclamanții că Statul Român are calitatea de pârât în acțiunea de

contencios administrativ întrucât  refuză nejustificat de a proteja, prin

forța sa de coerciție, dreptul de proprietate privată a reclamanților, litigiul

conținând în el chiar esența contenciosului administrativ în sensul că

autoritatea își exercită puterea cu care a fost învestită (puterea publică) în

mod defectuos, astfel încât drepturile fundamentale ale particularilor nu sunt

ocrotite.

În plus, precizează reclamanții, au solicitat repararea prejudiciului de la

Statul Român și pe cale grațioasă, însă  răspunsul organelor competente a

fost de-a dreptul hilar căci Legea nr.10/2001 nu are nici o legătură cu speța.

Statul Român, prin Ministerul Finanțelor Publice a formulat întâmpinare,

invocând inadmisibilitatea acțiunii pentru lipsa procedurii prealabile

prevăzută de art.7 al Legii nr.554/2004 precum și lipsa calității procesuale

pasive a pârâtului.

Aceeași instanță, prin sentința nr.707 din 31 octombrie 2005 a respins acțiunea

reclamanților ca inadmisibilă, reținând, în esență, că Statul Român deși are calitatea

de persoană juridică nu este considerat de dispozițiile Legii contenciosului

administrativ, în actuala reglementare, ca subiect al acestui raport juridic în

mod direct, acesta

neputând

fi acționat direct

în  judecată, acțiunea în contencios administrativ putând fi exercitată

față de orice organ al său care acționează în regim de putere publică, cu

excepțiile prevăzute de art.5 din lege.

S-a mai reținut că în aceste condiții nici procedura prealabilă nu a fost și nu

putea fi îndeplinită, acțiunea

nefiind

circumscrisă

față de o anumită autoritate publică.

Totodată, instanța de fond a reținut că

nefiind

îndeplinite condițiile pentru exercitarea unei acțiuni judiciare în

contenciosul administrativ  prevăzute de art.8 alin.(1) din Legea

nr.554/2004, pe baza dispozițiilor art.18 din  aceeași lege, acțiunea este

inadmisibilă, ceea ce nu înseamnă însă, că principiul constituțional prin care

statul garantează proprietatea privată nu ar fi respectat, cât timp prin activitatea

legislativă sunt create mijloacele de drept material  și procesual atât în

materie civilă cât și penală pentru apărarea acestui drept și asigurarea

posibilității de exercitare a acestuia. Totodată, menționează instanța de fond,

în plan executiv prin autoritățile administrative și judiciare sunt stabilite

atribuții cu ajutorul cărora, în cazul încălcării dreptului de proprietate se

poate obține tragerea la răspundere a persoanelor fizice vinovate.

Reclamanții au declarat recurs, invocând dispozițiile art.44 și 136 din

Constituția României, cele ale Legii nr.554/2004, ale art.1 Protocol  1 al

Convenției Europene a Drepturilor Omului precum și cele ale art.304

1

și 313 Cod procedură civilă au solicitat casarea sentinței atacate și

trimiterea pricinii spre

rejudecare

aceleiași

instanțe.

În dezvoltarea motivelor de recurs se susține, pe de o parte, că instanța de

fond a încălcat principiul contradictorialității și principiul garantării

dreptului la apărare, soluționând excepția lipsei calității procesuale pasive a

Statului Român fără ca recurenții-reclamanți să-și fi  prezentat punctul

de vedere cu privire la această problemă de drept, încălcându-se  astfel

garanțiile constituționale ale unui proces echitabil.

Pe de altă parte, arată recurenții-reclamanți excepția lipsei calității

procesuale pasive a Statului  Român trebuia respinsă ca

nefondată

, invocând ca argumente cele arătate și în

acțiunea introductivă și reiterate în motivarea recursului.

În plus, recurenții-reclamanți susțin că Statul Român, în calitate de persoană

juridică de drept public, răspunde pentru activitatea defectuoasă a

serviciilor publice și are calitate procesuală pasivă.

Mai mult, arată recurenții-reclamanți alături de raporturile juridice existente

între Statul Român și serviciile publice de interes național pentru a

căror  activitate răspunde, există și un raport juridic ce decurge din

lege, de mandat, între Statul Român și Ministerul de Finanțe, conform art.25

din Decretul nr.31/1954, fără ca introducerea Ministerului Finanțelor în proces

să aibă altă legătură cu fondul cauzei.

Recursul este

nefondat

.

Referitor la primul motiv de recurs Înalta Curte constată, contrar celor

susținute de recurenții-reclamanți că aceștia, prin răspunsul la întâmpinarea

formulată în cauză în cadrul căreia s-a  invocat  excepția

lipsei calității procesuale a Statului Român, și-au exprimat în scris, cu

semnătura și ștampila avocatului  împuternicit a le asigura asistența de

specialitate, punctul de vedere cu privire la fiecare excepție invocată.

Răspunsul a fost înregistrat la dosar anterior  încheierii ședinței din 24

octombrie 2005 când s-au discutat și excepțiile (care ulterior au fost

examinate pe larg și soluționate prin sentința atacată).

În aceste condiții, nu se poate reține încălcarea dreptului la un proces

echitabil prevăzut de art.21 alin. (3) din Constituția României și de art.6 din

Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale

amendată prin Protocolul nr.11.

Cu privire la motivul de recurs prin care se invocă greșita soluționare a

excepției lipsei calității procesuale pasive a Statului Român, Înalta Curte

constată că și acesta este

nefondat

.

Astfel, conform dispozițiilor art.52 alin.(1) din Constituția României

„persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o

autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin

nesoluționarea

în termenul legal a unei cereri, este îndreptățită să obțină recunoașterea

dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea

pagubei, iar conform alin.(2) al aceluiași articol  „condițiile și

limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică”.

Potrivit dispozițiilor art.1 alin.(1) din Legea nr.554/2004, lege organică

„orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un

interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau

prin

nesoluționarea

în termenul legal a unei cereri,

se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru

anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și

repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat,

cât și public”, iar conform alin.(2) al aceluiași articol „se poate adresa

instanței de contencios administrativ și persoana vătămată într-un drept al său

sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual,

adresat altui subiect de drept”.

Totodată, conform dispozițiilor art.2 alin.(1)

lit.b

)

din Legea nr.554/2004,  noțiunea de autoritate publică semnifică

„

orice organ de stat

sau al unităților administrativ-teritoriale care acționează, în regim de putere

publică, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autorităților

publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care,

potrivit legii, au obținut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să

presteze un serviciu public”.

De asemenea, potrivit art.2 alin.(1)

lit.k

) din Legea nr.554/2004, noțiunea de serviciu public

este definită ca fiind activitatea organizată sau autorizată de o autoritate

publică, în scopul satisfacerii, după caz, a unui interes public.

Conform art.2 alin.(1)

lit.e

) din Legea nr.554/2004

interesul public este definit ca fiind interesul care vizează ordinea de drept

și democrația constituțională, garantarea drepturilor, libertăților și

îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, satisfacerea  nevoilor

comunitare, realizarea competenței autorităților publice, iar interesul legitim

privat, conform art.2 alin.(1)

lit.a

) din aceeași

lege relevă posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea

realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil, prefigurat.

Este cunoscut că în conformitate cu dispozițiile art.44 din Constituția

României dreptul de proprietate este garantat, conținutul și limitele acestuia

fiind subiect de lege, iar potrivit dispozițiilor art.136 alin.(5), (text

constituțional), proprietatea privată este irevocabilă în condițiile legii

organice.

De asemenea, sunt cunoscute și principiile statuate de art.20 din Constituția

României referitoare la aplicarea tratatelor internaționale la care România

este parte precum și dispozițiile art.1 din Protocolul adițional la Convenția

pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, ratificat de

România prin Legea nr.30/1994, publicată în Monitorul Oficial nr.135 din 31 mai

1994.

Astfel, potrivit dispozițiilor paragrafului 1 al art.1 din Protocol („Protecția

proprietății) „orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea

bunurilor sale. Nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru cauza

de utilitate publică și în condițiile prevăzute de lege și de principiile

generale ale dreptului internațional”, iar conform alin. (2) al aceluiași

articol „dispozițiile precedente nu aduc atingere dreptului statelor de a

adopta legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa folosința

bunurilor conform interesului general sau pentru a asigura plata impozitelor

ori a altor contribuții, sau a amenzilor”.

Mai mult, este de necontestat că potrivit dispozițiilor art.25 alin.(1) din

Decretul nr.31/1954 Statul este persoană juridică în raporturile în care

participă nemijlocit, în nume propriu, ca subiect de drept și obligații, iar

conform prevederilor alin. (2) al aceluiași articol  el participă în

astfel de raporturi prin Ministerul Finanțelor, afară de cazurile în care legea

stabilește anumite organe în acest scop.

Prin urmare, din coroborarea tuturor textelor arătate în cele ce preced,

rezultă, astfel cum corect a reținut și instanța de fond, că Statul Român nu

poate avea calitate procesuală pasivă în litigiile de contencios administrativ

atunci când nu participă nemijlocit la un raport juridic sau când nu este

prevăzut expres de lege, (în sensul prevăzut de art.19 din

Cap.VI

al Titlului VII din Legea nr.247/2004).

În cauză, astfel cum corect a reținut instanța de fond, în condițiile în care

după ce s-au obținut hotărâri judecătorești irevocabile în privința persoanelor

care ocupă fără drept apartamentele aflate în proprietatea reclamanților și

aceste persoane au revenit după punerea în executare silită a acestor hotărâri,

recurenții-reclamanți au posibilitatea să promoveze în condițiile legii acțiuni

atât în evacuare cât și despăgubiri, ori, după caz, plângeri penale.

În plus, referințele la doctrina și practica franceză în materie se constată a

fi materializarea conștientizării fragilității argumentelor invocate în acțiune

și recurs, respectiv a aspectelor nevralgice ale acestora.

De altfel, și în ipoteza extremă în care s-ar admite că în cauză Statul Român

are calitate procesuală pasivă se impune examinarea respectării dispozițiilor

art.7 din Legea nr.554/2004, or, recurenții-reclamanți nu au făcut dovezi în

sensul parcurgerii procedurii prealabile prevăzute de lege. Lipsa procedurii

prealabile are astfel tot consecința respingerii acțiunii. Aceasta întrucât

legea organică prevede obligativitatea acestei proceduri și nici o dispoziție

constituțională nu interzice ca prin lege să se instituie o procedură

administrativă prealabilă, fără caracter jurisdicțional, cum este procedura

recursului administrativ grațios sau al celui ierarhic, iar liberul acces la

justiție presupune accesul la mijloacele procedurale prin care justiția se

înfăptuiește.

Prin urmare, constatându-se că sentința atacată este legală și temeinică, iar

criticile formulate acesteia

nefondate

, recursul a

fost respins.