ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4001/2009

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea înregistrată la Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, reclamanții Institutul Național al Magistraturii și Școala Națională de Grefieri au chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Finanțelor Publice și Trezoreria Statului sector 5 București, pentru ca prin hotărârea ce se va pronunța să se constate că refuzul de plată a sporului pentru stres și suprasolicitare neuropsihică în sumă de 61.926 RON pentru Institutul Național al Magistraturii și de 32.632 RON pentru Școala Națională de Grefieri, este nelegal.

În motivarea cererii, reclamanții au arătat că prin adresa nr. RR/2009 a controlorului delegat din cadrul Ministerului Finanțelor Publice a fost exprimat refuzul de plată viză pentru drepturile salariale ale lunii iunie 2009. Au precizat reclamanții că ordonatorul principal de credite și-a asumat răspunderea pentru efectuarea operațiunilor efectuate la viză, respectiv deschiderea de credite bugetare aferente lunii iunie 2009, pentru capitolele 51.01 - autorități publice și 65.01. - învățământ, la Titlul X - cheltuieli de personal, potrivit art. 21 alin. (7) din O.G. nr. 119/1999, răspundere asumată și pentru ordonatorii terțiari Institutul Național al Magistraturii și Școala Națională de Grefieri.

La dosar, reclamanții au depus, în copie, refuzul de viză nr. NN/2009, dispoziția din 14 iulie 2009, emisă de Secretarul General al Consiliului Superior al Magistraturii, ordonanțarea de plată din data de 14 iulie 2009 și alte înscrisuri.

Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești a formulat cerere de intervenție, care a fost respinsă, în principiu, în ședința publică de la 23 iulie 2009. Prin sentința nr. 2902 din 24 iulie 2009 Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a admis în parte acțiunea formulată de reclamanții Institutul Național al Magistraturii și Școala Națională de Grefieri, împotriva pârâtului Ministerul Finanțelor Publice; a constatat că refuzul de plată a sporului pentru stres și suprasolicitare neuropsihică este nelegal; a obligat pârâții la aprobarea plății sumelor de 61.926 RON pentru Institutul Național al Magistraturii și 18.651 RON pentru Școala Națională de Grefieri, în termen de o zi de la pronunțarea hotărârii.

Pentru a pronunța această sentință instanța fondului a reținut că în calitate de ordonator principal de credite, Consiliul Superior al Magistraturii și-a asumat răspunderea pentru deschiderea creditelor bugetare aferente lunii iunie 2009, în condițiile art. 21 din O.G. nr. 119/1999 pentru capitolele 51.01. și 65.01. la Titlul X - cheltuieli de personal, operațiune refuzată la viză de controlorul delegat, cu motivarea că operațiunea nu respectă prevederile art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009. Prima instanță a arătat că dispozițiile art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009 se referă la creanțele certe și lichide, stabilite ca atare prin hotărâri judecătorești executorii, nu și la drepturile bănești care nu sunt lichide, întrucât nu pot fi determinate din dispozitivul hotărârilor și nici din acte de genul celor prevăzute de art. 379 alin. (4) C. proc.

civ. S-a apreciat că refuzul de plată este lipsit de temei legal, deoarece are în vedere un act normativ inaplicabil în proiectul de operațiuni și pentru creditarea cărora și-a asumat răspunderea ordonatorul de credite, în temeiul O.G. nr. 119/1999. Prima instanță a reținut că refuzul de plată are caracter nejustificat, în sensul art. 2 lit. i) din Legea nr. 554/2004, întrucât are ca efect lipsirea personalului din structura autorității reclamante de o parte din drepturile bănești cuvenite. În motivarea hotărârii s-a arătat că sentința este executorie de drept potrivit art. 278 pct. 1 C. proc. civ., raportat la art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 republicată. În baza art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 republicată, instanța fondului a dispus executarea hotărârii în termen de o zi de la pronunțare.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs Administrația Finanțelor Publice sector 5 București. Motivele de recurs formulate de pârâtul-recurent sunt nefondate, potrivit considerentelor ce se vor expune în continuare. Referitor la încălcarea normelor de procedură prevăzute de art. 114 1 alin. (3) C. proc. civ. La soluționarea cauzei instanța de fond nu a încălcat normele procedurale prevăzute de art. 105 alin. (2) C. proc. civ. prin citarea părții cu o zi înaintea termenului de judecată stabilit. Dispozițiile art. 114 1 alin. (3) C. proc. civ. prevăd că primul termen de judecată va fi stabilit astfel încât de la data primirii citației pârâtul să aibă la dispoziție cel puțin 15 zile pentru a-și pregăti apărarea, iar în procesele urgente, cel puțin 5 zile.

Însă, potrivit art. 89 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., care completează în această materie dispozițiile precitate, în pricinile urgente termenul poate fi și mai scurt, după aprecierea instanței. Or, în cauza de față acțiunea a fost formulată pe calea contenciosului administrativ care reglementează o procedură de judecată de urgență și cu precădere, așa cum rezultă din prevederile art. 17 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, republicată. Cu privire la depășirea atribuțiilor puterii judecătorești. Prin stabilirea în cuprinsul hotărârii a unui termen de executare instanța fondului nu a depășit atribuțiile puterii judecătorești, nu s-a substituit legiuitorului și nu a procedat la modificarea unor norme legale.

Soluția a fost motivată de prima instanță în sensul aplicabilității art. 278 pct. 1 C. proc. civ., reținându-se regimul juridic al sumelor ordonanțate, acela de drepturi salariale, constatând executorie de drept sentința și stabilind un termen de executare de o zi. La adoptarea soluției, Curtea de Apel a dat eficiență dispozițiilor art. 28 din Legea nr. 554/2004, care reglementează completarea acestui act normativ cu prevederile C. proc. civ. în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime. Potrivit art. 28 alin. (1) teza a II-a compatibilitatea aplicării normelor de procedură civilă constituie competența instanței învestită cu soluționarea litigiului.

Din redactarea textului rezultă că judecătorul fondului analizează compatibilitatea normelor procedurale comune cu normele speciale instituite în Legea nr. 554/2004. În cauza de față prevederile art. 278 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., sunt compatibile cu specificul raportului dedus judecății și sunt justificate de faptul că acțiunile în materia contenciosului administrativ se judecă, potrivit art. 17 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 de urgență și cu precădere. De altfel, art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede executarea hotărârii înăuntrul termenului precizat în cuprinsul acesteia. Așadar, față de reglementarea expusă judecătorul este în drept să prevadă un termen de executare în cuprinsul hotărârii, termen în care în speța de față a fost justificat de natura drepturilor pretinse.

Este nefondată critica referitoare la transformarea judecătorului în legislator pozitiv, întrucât interpretarea și aplicarea legii sunt atribute constituționale ale instanțelor judecătorești, prin exercitarea acestui drept, în cazul dat, nu s-a adus nicio atingere dreptului de legiferare, care aparține puterii legislative. Cu privire la excepția inadmisibilității acțiunii. Instanța de fond în mod corect a respins excepția inadmisibilității acțiunii invocată de pârât. Recurentul-pârât a susținut că actul ce poate fi supus controlului de legalitate la instanța de contencios administrativ, este actul emis de Curtea de Conturi, singura care poate analiza legalitatea refuzului de viză emis de Ministerul Finanțelor Publice.

Înalta Curte arată că răspunsul pârâtului și refuzul de plată al sumelor, se încadrează în categoria juridică a refuzului nejustificat, în sensul prevederilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora, potrivit legii, expresia refuz nejustificat are următoarea semnificație: -„refuzul nejustificat de a soluționa o cerere - exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane”. În raport de prevederea legală enunțată, refuzul pârâtului de a efectua plata are caracterul unui act administrativ asimilat, constând în exprimarea explicită și cu exces de putere a voinței de a nu rezolva cererea formulată de reclamanți, fiind astfel supus cenzurii instanțelor de contencios administrativ.

Actul vătămător, respectiv refuzul de plată, este emis de Ministerul Finanțelor Publice, confirmarea Curții de Conturi neavând caracter de act administrativ independent, de natură a produce efecte juridice. O.G. nr. 8/2009 nu impune în sarcina ordonatorului de credite prezentarea unui act din partea Curții de Conturi. De altfel se pretinde în modul expus mai sus ca instanța să cenzureze soluția adoptată în controlul de legalitate al refuzului la viză. O astfel de soluție este necunoscută legislației române, motiv pentru care instanța a respins corect excepția inadmisibilității acțiunii. Înalta Curte arată că, prin refuzul de viză și refuzul de plată al controlorului delegat s-a exprimat explicit, cu exces de putere, voința Ministerului Finanțelor Publice de a nu răspunde favorabil solicitării celor doi reclamanți, de ordonanțare la plată a sumelor solicitate de aceștia și care sunt necesare achitării drepturilor salariale ale personalului instituțiilor.

În cauză nu sunt incidente prevederile art. 21 alin. (9) din O.G. nr. 119/1999, republicată, privind controlul intern și controlul financiar preventiv, astfel cum a fost introdus prin O.G. nr. 8 din 10 iulie 2009. Pronunțarea Curții de Conturi asupra refuzului controlorului delegat nu poate fi asimilată unui act administrativ de autoritate sau jurisdicțional, așa încât soluția pe care o adoptă Curtea de Conturi nu poate forma obiectul controlului nemijlocit la instanța de contencios administrativ. Conform Legii nr. 94/1992 republicată, privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, lege organică potrivit prevederilor art. 73 alin. (3) lit. l) din Constituția României, Curtea de Conturi este o instituție de control financiar ale cărei competențe și atribuții sunt stabilite expres în art. 21 și urm. din lege, iar litigiile izvorâte din activitatea acesteia se soluționează în baza art. 1 alin. (4) de instanțele judecătorești specializate.

În mod evident legiuitorul s-a referit la litigiile izvorâte din activitatea reglementată prin legea organică a Curții de Conturi, context în care arătăm că prin O.G. nr. 8/2009 nu s-au modificat atribuțiile și competențele prevăzute în Legea nr. 94/1992. De altfel dispozițiile art. 21 din O.G. nr. 119/1999 așa cum au fost modificate prin O.G. nr. 8/2009 nu reglementează nicio procedură administrativă prealabilă, în sensul art. 2 alin. (1) lit. j) din Legea contenciosului administrativ, în ceea ce privește refuzul de viză a controlorului delegat și de altfel nici nu ar fi fost posibil întrucât între Curtea de Conturi și Ministerul de Finanțe nu există raporturi de subordonare în sensul că din reglementarea legală a Curții de Conturi, nu se deduce în nici un fel că aceasta ar avea caracterul unei autorități ierarhic superioare față de autoritatea care a emis actul vătămător.

Cu privire la nemotivarea hotărârii Motivul de recurs privind nemotivarea hotărârii primei instanțe, potrivit cerințelor art. 261 C. proc. civ., este neîntemeiat. Hotărârea instanței de fond cuprinde amănunțit toate motivele de fapt și de drept pe care se sprijină. Cu privire la criticile de fond ale hotărârii În ceea ce privește refuzul de plată al sumelor solicitate pentru plata salariilor personalului Institutului Național al Magistraturii și Școlii Naționale de Grefieri, Înalta Curte constată că Ministerul Finanțelor a emis refuz de viză, apreciind că se impune numai plata unei părți din salariul personalului, cenzurând astfel modul de compunere a salariului acestuia. Pentru a lămuri această chestiune, Înalta Curte va expune în continuare prevederile legale aplicabile în materia salarizării și altor drepturi ale judecătorilor, procurorilor și altor categorii de personal din sistemul justiției.

Potrivit art. 3 și urm. O.U.G. nr. 27/2006, judecătorii, procurorii, personalul asimilat acestora și magistrații asistenți au dreptul, pentru activitatea desfășurată, la o indemnizație de încadrare brută lunară, în raport de nivelul instanței sau Parchetului, de funcția deținută, vechimea în muncă, precum și la o serie de sporuri. Ministerul Finanțelor, cu exces de putere și prin depășirea evidentă a prerogativelor stabilite prin Legea nr. 500/2002, în sarcina acestuia, înlătură de la plată două dintre componentele salariului magistraților, respectiv sporul de risc și suprasolicitare și sporul de confidențialitate. Aceste drepturi de natură salarială fac parte din compunerea salariului magistraților, fiind incluse în salariu, ca urmare a dispoziției sau ordinului emis de ordonatorul principal de credite.

Ministerul Finanțelor, precum și orice altă autoritate, nu au competența de a cenzura modul de compunere al salariului magistraților și personalului asimilat și de a face distincție între drepturile prevăzute în O.U.G. nr. 27/2006 și drepturile derivând din aplicarea hotărârilor judecătorești, în cadrul cărora s-a consacrat, cu autoritate de lucru judecat și deci cu efect erga omnes, dreptul magistraților și a altor categorii profesionale din sistemul justiției de a beneficia de sporul de risc și suprasolicitare și sporul de confidențialitate.

În măsura în care Ministerul Finanțelor și orice altă autoritate procedează la efectuarea distincției enunțate mai sus, se aduce atingere în mod evident drepturilor și intereselor magistraților și altor categorii profesionale din sistemul justiției, motiv pentru care refuzul de plată integrală a salariilor, în compunerea de mai sus, capătă caracterul unui act administrativ asimilat, care are caracter vătămător și în consecință instanțele judecătorești au, potrivit art. 1 din Legea nr. 554/2004, competența de a anula actul sau de a recunoaște dreptul pretins. Înalta Curte precizează că hotărârile judecătorești irevocabile trebuie respectate și aduse la îndeplinire, situație reglementată de legislația națională, dar și de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

În cauză sunt aplicabile prevederile Convenției Europene a Drepturilor Omului și jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, care împreună formează blocul de convenționalitate, întrucât art. 11 din Constituția României instituie în sarcina Statului Român obligația de a îndeplini întocmai și cu bună-credință obligațiile ce-i revin din tratatele la care este parte, iar în alin. (2) se dispune că tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern. Convenția Europeană a Drepturilor Omului a fost ratificată prin Legea nr. 30/1994, făcând astfel parte din dreptul intern, iar toate autoritățile statului și judecătorul național au obligația legală de a respecta și aplica prevederile Convenției.

În mod constant în practica Curții Europene a Drepturilor Omului s-a arătat că statele părți contractante al Convenției au obligația de a lua toate măsurile pentru a executa hotărârile judecătorești irevocabile, a căror temeinicie și legalitate nu poate fi repusă în discuție într-o altă procedură judiciară sau extrajudiciară. Curtea Europeană a arătat că există o distincție între exercitarea puterii publice și îndeplinirea de către aceasta a unei obligații legale, în ultima situație, respectiv îndeplinirea unei obligații legale statul nu face uz de puterea sa discreționară și poate fi comparat cu un angajator privat, parte într-un contract de muncă, guvernat de dreptul privat. În consecință, Statul și oricare dintre organele sale administrative sau judiciare nu pot invoca motive de neîndeplinire a unei obligații stabilite printr-o hotărâre judecătorească irevocabilă, căci executarea unei hotărâri judecătorești irevocabile constituie o obligație legală a statului.

Potrivit practicii relativ recente a Curții Europene a Drepturilor Omului, respectiv cauza Burdov c. Rusiei și cauza Scardino c. Italia, complexitatea procedurii interne de executare silită a sistemului bugetar al statului nu poate constitui motiv pertinent pentru a scuti Statul de obligația sa de a garanta fiecărei persoane drepturi la executarea hotărârii judecătorești definitive și irevocabile într-un interval de timp rezonabil. Curtea a mai arătat că autoritățile nu pot invoca lipsa de fonduri sau a altor resurse pentru a justifica neexecutarea unei hotărâri judecătorești, statele având obligația de a-și organiza sistemul legal într-o astfel de manieră încât autoritățile să-și poată îndeplini obligația lor în această privință.

În contextul obligațiilor legale ale Statului, Înalta Curte invocă și Carta Europeană privind statutul judecătorilor adoptată la Strasbourg la 8-10 iulie 1998, care prevede în art. 6.1 și 6.2 că exercitarea ca profesie a funcțiilor judiciare implică remunerarea judecătorului la un nivel stabilit, în așa fel încât să-l ferească de presiuni ce vizează să influențeze sensul deciziilor sau în general comportamentul său jurisdicțional, afectându-i astfel independența și imparțialitatea.

Deși nu formează obiectul analizei directe, pentru motivul că o hotărâre judecătorească irevocabilă nu poate fi repusă în discuție, Înalta Curte, în vederea lămuririi soluției adoptate în prezenta cauză, precum și a naturii abuzive a refuzului de plată, precizează că hotărârile judecătorești, prin care s-au stabilit drepturile magistraților și altor categorii profesionale din sistemul justiției de a primi sporul de risc și suprasolicitare și cel de confidențialitate au avut în vedere drepturile judecătorilor, reglementate legal, sub un anumit statut profesional. În sensul că drepturile dobândite sub un anumit statut profesional rămân câștigate și după eventuala modificare a acelui statut este și Decizia din 19 martie 1975, pronunțată de Curtea Europeană de Justiție.

În consecință, refuzul autorității pârâte a fost nejustificat, iar motivele de recurs sunt nefondate. De altfel, potrivit art. 19 din Legea nr. 500/2002, Ministerul de Finanțe nu are rolul de a cenzura compunerea salariilor, ca și capitol de cheltuială bugetară, prerogativa reglementată în art. 19 lit. m) privind blocarea sau reducerea utilizării unor credite bugetare, este indisolubil legată de lipsa de temei legal sau de justificare în bugetul ordonatorului de credite.

Ori, în cauza de față, creditul bugetar a fost aprobat prin bugetul autorității reclamante și el reprezintă suma în limitele căreia se pot ordonanța și efectua plăți în cursul anului bugetar, noțiunea de credit bugetar fiind analizată în sensul care decurge din art. 2 alin. (1) pct. 16. Existența sumelor în bugetul autorității conferă calitatea de temei legal și de justificare, așa încât refuzul de ordonanțare și efectuare a plăților este nelegal și de natură a aduce atingere drepturilor ordonatorului de credite.

În plus, prin prisma art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și a jurisprudenței Curții, Guvernul trebuie să ia măsuri pentru aducerea la îndeplinire a obligațiilor legale impuse în sarcina Statului, care în cazul executării unor hotărâri judecătorești nu poate face uz de puterea sa discreționară, pentru că astfel s-ar încălca principiul constituțional, instituit în art. 1 alin. (4), din Constituție, conform căruia Statul Român se organizează potrivit principiului separației și echilibrului puterilor - legislativă, executivă și judecătorească, în cadrul democrației constituționale. Cu privire la aplicabilitatea O.U.G. nr. 71/2009 O.U.G. nr. 71/2009 reglementează plata unor sume prevăzute în titluri executorii, având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.

Având în vedere conținutul dispozitiv, respectiv art. 1 și urm. din O.U.G. nr. 71/2009, Înalta Curte arată că acest act normativ dispune cu privire la plata sumelor prevăzute în hotărârile judecătorești având ca obiect acordarea unor drepturi de natură salarială stabilite în favoarea personalului din sectorul bugetar, devenite executorii până la data de 31 decembrie 2009. În același text, în alin. (2), se face referire la executarea silită, ori în cauză nu se pune în discuție executarea silită a hotărârilor judecătorești, ci se reține că a avut loc o executare voluntară, ordonatorul de credite aducând la îndeplinire hotărârea judecătorească irevocabilă, pentru data ulterioară pronunțării acesteia, adoptând ordinele prin care s-au inclus în salariu drepturile de natură salarială stabilite prin hotărâri judecătorești.

Din interpretarea logică a textului art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 71/2009, ca modalitate de interpretare a dreptului, rezultă că din moment ce textul prevede procedura de executare, în sensul că pe perioada a 3 ani se plătește un anumit procent din valoarea titlului executoriu, aceasta presupune în mod obligatoriu determinarea întinderii valorii conținute în titlul executoriu, adică existența unor drepturi restante, a unor creanțe certe și lichide, calculate până la data pronunțării hotărârii irevocabile și ca urmare nu are legătură cu drepturile viitoare care decurg din aplicarea hotărârilor judecătorești. Referitor la excepția lipsei calității procesuale active a reclamanților, Înalta Curte precizează că prin refuzul de a efectua plata, autoritatea pârâtă a nesocotit drepturile salariaților reclamantei, așa încât a avut loc o vătămare a drepturilor reclamanților constând în imposibilitatea de plată la termen a salariilor.

Reclamanții-intimați, în calitatea lor de ordonatori secundari de credite, sunt cei care au obligația de plata a salariilor personalului care își desfășoară activitatea în baza unui raport de funcție în cadrul instituțiilor respective. Ca urmare a refuzului pârâților-recurenți de efectuare a plăților către ordonatorii secundari de credite, aceștia din urmă sunt în imposibilitate de a-și îndeplini o obligație legală și ca urmare, ei înșiși, constituie sursa vătămării drepturilor altor subiecți de drept. Soluția instanței de recurs Având în vedere analiza motivelor de recurs efectuată în prezenta deciziei, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtul Ministerul Finanțelor Publice este nefondat, că sentința primei instanțe este legală și temeinică, astfel că art. 312 C. proc.

civ., recursul va fi respins.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Administrația Finanțelor Publice sector 5 București împotriva sentinței nr. 2902 din 24 iulie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 30 septembrie 2009.