ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4001/2009

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4001/2009 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2009)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea înregistrată la Curtea de Apel București,

secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, reclamanții Institutul Național

al Magistraturii și Școala Națională de Grefieri au chemat în judecată pe pârâtul

Ministerul Finanțelor Publice și Trezoreria Statului sector 5 București, pentru

ca prin hotărârea ce se va pronunța să se constate că refuzul de plată a sporului

pentru stres și suprasolicitare neuropsihică în sumă de 61.926 RON pentru Institutul

Național al Magistraturii și de 32.632 RON pentru Școala Națională de Grefieri,

este nelegal.

În motivarea cererii,

reclamanții au arătat că prin adresa nr. RR/2009 a controlorului delegat din cadrul

Ministerului Finanțelor Publice a fost exprimat refuzul de plată viză pentru drepturile

salariale ale lunii iunie 2009.

Au precizat reclamanții

că ordonatorul principal de credite și-a asumat răspunderea pentru efectuarea operațiunilor

efectuate la viză, respectiv deschiderea de credite bugetare aferente lunii iunie

2009, pentru capitolele 51.01 - autorități publice și 65.01. - învățământ, la Titlul

X - cheltuieli de personal, potrivit art. 21 alin. (7) din O.G. nr. 119/1999, răspundere

asumată și pentru ordonatorii terțiari Institutul Național al Magistraturii și Școala

Națională de Grefieri.

La dosar, reclamanții

au depus, în copie, refuzul de viză nr. NN/2009, dispoziția din 14 iulie 2009, emisă

de Secretarul General al Consiliului Superior al Magistraturii, ordonanțarea de

plată din data de 14 iulie 2009 și alte înscrisuri.

Ministerul Justiției și

Libertăților Cetățenești a formulat cerere de intervenție, care a fost respinsă,

în principiu, în ședința publică de la 23 iulie 2009.

Prin sentința nr. 2902

din 24 iulie 2009 Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ

și fiscal, a admis în parte acțiunea formulată de reclamanții Institutul Național

al Magistraturii și Școala Națională de Grefieri, împotriva pârâtului Ministerul

Finanțelor Publice; a constatat că refuzul de plată a sporului pentru stres și suprasolicitare

neuropsihică este nelegal; a obligat pârâții la aprobarea plății sumelor de 61.926

RON pentru Institutul Național al Magistraturii și 18.651 RON pentru Școala

Națională de Grefieri, în termen de o zi de la pronunțarea hotărârii.

Pentru a pronunța această

sentință instanța fondului a reținut că în calitate de ordonator principal de credite,

Consiliul Superior al Magistraturii și-a asumat răspunderea pentru deschiderea creditelor

bugetare aferente lunii iunie 2009, în condițiile art. 21 din O.G. nr. 119/1999

pentru capitolele 51.01. și 65.01. la Titlul X - cheltuieli de personal, operațiune

refuzată la viză de controlorul delegat, cu motivarea că operațiunea nu respectă

prevederile art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009.

Prima instanță a arătat

că dispozițiile art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009 se referă la creanțele certe și lichide,

stabilite ca atare prin hotărâri judecătorești executorii, nu și la drepturile bănești

care nu sunt lichide, întrucât nu pot fi determinate din dispozitivul hotărârilor

și nici din acte de genul celor prevăzute de art. 379 alin. (4) C. proc. civ.

S-a apreciat că refuzul

de plată este lipsit de temei legal, deoarece are în vedere un act normativ inaplicabil

în proiectul de operațiuni și pentru creditarea cărora și-a asumat răspunderea ordonatorul

de credite, în temeiul O.G. nr. 119/1999.

Prima instanță a reținut

că refuzul de plată are caracter nejustificat, în sensul art. 2 lit. i) din Legea

nr. 554/2004, întrucât are ca efect lipsirea personalului din structura autorității

reclamante de o parte din drepturile bănești cuvenite.

În motivarea hotărârii

s-a arătat că sentința este executorie de drept potrivit art. 278 pct. 1 C.

proc. civ., raportat la art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 republicată. În

baza art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 republicată, instanța fondului a dispus

executarea hotărârii în termen de o zi de la pronunțare.

Împotriva acestei sentințe

a declarat recurs Administrația Finanțelor Publice sector 5 București.

Motivele de recurs formulate

de pârâtul-recurent sunt nefondate, potrivit considerentelor ce se vor expune în

continuare.

Referitor la încălcarea

normelor de procedură prevăzute de art. 114

1

alin. (3) C. proc. civ.

La soluționarea cauzei

instanța de fond nu a încălcat normele procedurale prevăzute de art. 105 alin.

(2) C. proc. civ. prin citarea părții cu o zi înaintea termenului de judecată stabilit.

Dispozițiile art. 114

1

alin. (3) C. proc. civ. prevăd că primul termen de judecată va fi stabilit astfel

încât de la data primirii citației pârâtul să aibă la dispoziție cel puțin 15 zile

pentru a-și pregăti apărarea, iar în procesele urgente, cel puțin 5 zile.

Însă, potrivit art. 89

alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., care completează în această materie dispozițiile

precitate, în pricinile urgente termenul poate fi și mai scurt, după aprecierea

instanței.

Or, în cauza de față acțiunea

a fost formulată pe calea contenciosului administrativ care reglementează o procedură

de judecată de urgență și cu precădere, așa cum rezultă din prevederile art. 17

alin. (1) din Legea nr. 554/2004, republicată.

Cu privire la depășirea

atribuțiilor puterii judecătorești.

Prin stabilirea în cuprinsul

hotărârii a unui termen de executare instanța fondului nu a depășit atribuțiile

puterii judecătorești, nu s-a substituit legiuitorului și nu a procedat la modificarea

unor norme legale.

Soluția a fost motivată

de prima instanță în sensul aplicabilității art. 278 pct. 1 C. proc. civ., reținându-se

regimul juridic al sumelor ordonanțate, acela de drepturi salariale, constatând

executorie de drept sentința și stabilind un termen de executare de o zi.

La adoptarea soluției,

Curtea de Apel a dat eficiență dispozițiilor art. 28 din Legea nr. 554/2004, care

reglementează completarea acestui act normativ cu prevederile C. proc. civ. în măsura

în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile

publice și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime. Potrivit

art. 28 alin. (1) teza a II-a compatibilitatea aplicării normelor de procedură civilă

constituie competența instanței învestită cu soluționarea litigiului.

Din redactarea textului

rezultă că judecătorul fondului analizează compatibilitatea normelor procedurale

comune cu normele speciale instituite în Legea nr. 554/2004.

În cauza de față prevederile

art. 278 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., sunt compatibile cu specificul raportului

dedus judecății și sunt justificate de faptul că acțiunile în materia contenciosului

administrativ se judecă, potrivit art. 17 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 de urgență

și cu precădere.

De altfel, art. 24

alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede executarea hotărârii înăuntrul termenului

precizat în cuprinsul acesteia.

Așadar, față de reglementarea

expusă judecătorul este în drept să prevadă un termen de executare în cuprinsul

hotărârii, termen în care în speța de față a fost justificat de natura drepturilor

pretinse.

Este nefondată critica

referitoare la transformarea judecătorului în legislator pozitiv, întrucât interpretarea

și aplicarea legii sunt atribute constituționale ale instanțelor judecătorești,

prin exercitarea acestui drept, în cazul dat, nu s-a adus nicio atingere dreptului

de legiferare, care aparține puterii legislative.

Cu privire la excepția

inadmisibilității acțiunii.

Instanța de fond în mod

corect a respins excepția inadmisibilității acțiunii invocată de pârât.

Recurentul-pârât a susținut

că actul ce poate fi supus controlului de legalitate la instanța de contencios administrativ,

este actul emis de Curtea de Conturi, singura care poate analiza legalitatea refuzului

de viză emis de Ministerul Finanțelor Publice.

Înalta Curte arată că

răspunsul pârâtului și refuzul de plată al sumelor, se încadrează în categoria juridică

a refuzului nejustificat, în sensul prevederilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea

nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora, potrivit

legii, expresia refuz nejustificat are următoarea semnificație:

-„refuzul nejustificat

de a soluționa o cerere - exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de

a nu rezolva cererea unei persoane”.

În raport de prevederea

legală enunțată, refuzul pârâtului de a efectua plata are caracterul unui act administrativ

asimilat, constând în exprimarea explicită și cu exces de putere a voinței de a

nu rezolva cererea formulată de reclamanți, fiind astfel supus cenzurii instanțelor

de contencios administrativ.

Actul vătămător, respectiv

refuzul de plată, este emis de Ministerul Finanțelor Publice, confirmarea Curții

de Conturi neavând caracter de act administrativ independent, de natură a produce

efecte juridice.

O.G. nr. 8/2009 nu impune

în sarcina ordonatorului de credite prezentarea unui act din partea Curții de Conturi.

De altfel se pretinde

în modul expus mai sus ca instanța să cenzureze soluția adoptată în controlul de

legalitate al refuzului la viză.

O astfel de soluție este

necunoscută legislației române, motiv pentru care instanța a respins corect excepția

inadmisibilității acțiunii.

Înalta Curte arată că,

prin refuzul de viză și refuzul de plată al controlorului delegat s-a exprimat explicit,

cu exces de putere, voința Ministerului Finanțelor Publice de a nu răspunde favorabil

solicitării celor doi reclamanți, de ordonanțare la plată a sumelor solicitate de

aceștia și care sunt necesare achitării drepturilor salariale ale personalului instituțiilor.

În cauză nu sunt incidente prevederile art. 21 alin. (9) din O.G. nr. 119/1999,

republicată, privind controlul intern și controlul financiar preventiv, astfel cum

a fost introdus prin O.G. nr. 8 din 10 iulie 2009.

Pronunțarea Curții de

Conturi asupra refuzului controlorului delegat nu poate fi asimilată unui act administrativ

de autoritate sau jurisdicțional, așa încât soluția pe care o adoptă Curtea de Conturi

nu poate forma obiectul controlului nemijlocit la instanța de contencios administrativ.

Conform Legii nr. 94/1992

republicată, privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, lege organică

potrivit prevederilor art. 73 alin. (3) lit. l) din Constituția României, Curtea

de Conturi este o instituție de control financiar ale cărei competențe și atribuții

sunt stabilite expres în art. 21 și urm. din lege, iar litigiile izvorâte din activitatea

acesteia se soluționează în baza art. 1 alin. (4) de instanțele judecătorești specializate.

În mod evident legiuitorul s-a referit la litigiile izvorâte din activitatea reglementată

prin legea organică a Curții de Conturi, context în care arătăm că prin O.G.

nr. 8/2009 nu s-au modificat atribuțiile și competențele prevăzute în Legea nr.

94/1992.

De altfel dispozițiile

art. 21 din O.G. nr. 119/1999 așa cum au fost modificate prin O.G. nr. 8/2009 nu

reglementează nicio procedură administrativă prealabilă, în sensul art. 2 alin.

(1) lit. j) din Legea contenciosului administrativ, în ceea ce privește refuzul

de viză a controlorului delegat și de altfel nici nu ar fi fost posibil întrucât

între Curtea de Conturi și Ministerul de Finanțe nu există raporturi de subordonare

în sensul că din reglementarea legală a Curții de Conturi, nu se deduce în nici

un fel că aceasta ar avea caracterul unei autorități ierarhic superioare față de

autoritatea care a emis actul vătămător.

Cu privire la nemotivarea

hotărârii

Motivul de recurs privind

nemotivarea hotărârii primei instanțe, potrivit cerințelor art. 261 C. proc.

civ., este neîntemeiat.

Hotărârea instanței de

fond cuprinde amănunțit toate motivele de fapt și de drept pe care se sprijină.

Cu privire la criticile

de fond ale hotărârii

În ceea ce privește refuzul

de plată al sumelor solicitate pentru plata salariilor personalului Institutului

Național al Magistraturii și Școlii Naționale de Grefieri, Înalta Curte constată

că Ministerul Finanțelor a emis refuz de viză, apreciind că se impune numai plata

unei părți din salariul personalului, cenzurând astfel modul de compunere a salariului

acestuia.

Pentru a lămuri această

chestiune, Înalta Curte va expune în continuare prevederile legale aplicabile în

materia salarizării și altor drepturi ale judecătorilor, procurorilor și altor categorii

de personal din sistemul justiției.

Potrivit art. 3 și urm.

O.U.G. nr. 27/2006, judecătorii, procurorii, personalul asimilat acestora și magistrații

asistenți au dreptul, pentru activitatea desfășurată, la o indemnizație de încadrare

brută lunară, în raport de nivelul instanței sau Parchetului, de funcția deținută,

vechimea în muncă, precum și la o serie de sporuri.

Ministerul Finanțelor,

cu exces de putere și prin depășirea evidentă a prerogativelor stabilite prin

Legea nr. 500/2002, în sarcina acestuia, înlătură de la plată două dintre componentele

salariului magistraților, respectiv sporul de risc și suprasolicitare și sporul

de confidențialitate.

Aceste drepturi de natură

salarială fac parte din compunerea salariului magistraților, fiind incluse în salariu,

ca urmare a dispoziției sau ordinului emis de ordonatorul principal de credite.

Ministerul Finanțelor,

precum și orice altă autoritate, nu au competența de a cenzura modul de compunere

al salariului magistraților și personalului asimilat și de a face distincție între

drepturile prevăzute în O.U.G. nr. 27/2006 și drepturile derivând din aplicarea

hotărârilor judecătorești, în cadrul cărora s-a consacrat, cu autoritate de lucru

judecat și deci cu efect erga omnes, dreptul magistraților și a altor categorii

profesionale din sistemul justiției de a beneficia de sporul de risc și suprasolicitare

și sporul de confidențialitate.

În măsura în care Ministerul

Finanțelor și orice altă autoritate procedează la efectuarea distincției enunțate

mai sus, se aduce atingere în mod evident drepturilor și intereselor magistraților

și altor categorii profesionale din sistemul justiției, motiv pentru care refuzul

de plată integrală a salariilor, în compunerea de mai sus, capătă caracterul unui

act administrativ asimilat, care are caracter vătămător și în consecință instanțele

judecătorești au, potrivit art. 1 din Legea nr. 554/2004, competența de a anula

actul sau de a recunoaște dreptul pretins.

Înalta Curte precizează

că hotărârile judecătorești irevocabile trebuie respectate și aduse la îndeplinire,

situație reglementată de legislația națională, dar și de art. 6 din Convenția Europeană

a Drepturilor Omului.

În cauză sunt aplicabile

prevederile Convenției Europene a Drepturilor Omului și jurisprudența Curții Europene

a Drepturilor Omului, care împreună formează blocul de convenționalitate, întrucât

art. 11 din Constituția României instituie în sarcina Statului Român obligația de

a îndeplini întocmai și cu bună-credință obligațiile ce-i revin din tratatele la

care este parte, iar în alin. (2) se dispune că tratatele ratificate de Parlament,

potrivit legii, fac parte din dreptul intern.

Convenția Europeană a

Drepturilor Omului a fost ratificată prin Legea nr. 30/1994, făcând astfel parte

din dreptul intern, iar toate autoritățile statului și judecătorul național au obligația

legală de a respecta și aplica prevederile Convenției.

În mod constant în practica

Curții Europene a Drepturilor Omului s-a arătat că statele părți contractante al

Convenției au obligația de a lua toate măsurile pentru a executa hotărârile judecătorești

irevocabile, a căror temeinicie și legalitate nu poate fi repusă în discuție într-o

altă procedură judiciară sau extrajudiciară.

Curtea Europeană a arătat

că există o distincție între exercitarea puterii publice și îndeplinirea de către

aceasta a unei obligații legale, în ultima situație, respectiv îndeplinirea unei

obligații legale statul nu face uz de puterea sa discreționară și poate fi comparat

cu un angajator privat, parte într-un contract de muncă, guvernat de dreptul privat.

În consecință, Statul

și oricare dintre organele sale administrative sau judiciare nu pot invoca motive

de neîndeplinire a unei obligații stabilite printr-o hotărâre judecătorească irevocabilă,

căci executarea unei hotărâri judecătorești irevocabile constituie o obligație legală

a statului.

Potrivit practicii relativ

recente a Curții Europene a Drepturilor Omului, respectiv cauza Burdov c. Rusiei

și cauza Scardino c. Italia, complexitatea procedurii interne de executare silită

a sistemului bugetar al statului nu poate constitui motiv pertinent pentru a scuti

Statul de obligația sa de a garanta fiecărei persoane drepturi la executarea hotărârii

judecătorești definitive și irevocabile într-un interval de timp rezonabil. Curtea

a mai arătat că autoritățile nu pot invoca lipsa de fonduri sau a altor resurse

pentru a justifica neexecutarea unei hotărâri judecătorești, statele având obligația

de a-și organiza sistemul legal într-o astfel de manieră încât autoritățile să-și

poată îndeplini obligația lor în această privință.

În contextul obligațiilor

legale ale Statului, Înalta Curte invocă și Carta Europeană privind statutul judecătorilor

adoptată la Strasbourg la 8-10 iulie 1998, care prevede în art. 6.1 și 6.2 că exercitarea

ca profesie a funcțiilor judiciare implică remunerarea judecătorului la un nivel

stabilit, în așa fel încât să-l ferească de presiuni ce vizează să influențeze sensul

deciziilor sau în general comportamentul său jurisdicțional, afectându-i astfel

independența și imparțialitatea.

Deși nu formează obiectul

analizei directe, pentru motivul că o hotărâre judecătorească irevocabilă nu poate

fi repusă în discuție, Înalta Curte, în vederea lămuririi soluției adoptate în prezenta

cauză, precum și a naturii abuzive a refuzului de plată, precizează că hotărârile

judecătorești, prin care s-au stabilit drepturile magistraților și altor categorii

profesionale din sistemul justiției de a primi sporul de risc și suprasolicitare

și cel de confidențialitate au avut în vedere drepturile judecătorilor, reglementate

legal, sub un anumit statut profesional.

În sensul că drepturile

dobândite sub un anumit statut profesional rămân câștigate și după eventuala modificare

a acelui statut este și Decizia din 19 martie 1975, pronunțată de Curtea Europeană

de Justiție.

În consecință, refuzul

autorității pârâte a fost nejustificat, iar motivele de recurs sunt nefondate.

De altfel, potrivit

art. 19 din Legea nr. 500/2002, Ministerul de Finanțe nu are rolul de a cenzura

compunerea salariilor, ca și capitol de cheltuială bugetară, prerogativa reglementată

în art. 19 lit. m) privind blocarea sau reducerea utilizării unor credite bugetare,

este indisolubil legată de lipsa de temei legal sau de justificare în bugetul ordonatorului

de credite.

Ori, în cauza de față,

creditul bugetar a fost aprobat prin bugetul autorității reclamante și el reprezintă

suma în limitele căreia se pot ordonanța și efectua plăți în cursul anului bugetar,

noțiunea de credit bugetar fiind analizată în sensul care decurge din art. 2

alin. (1) pct. 16.

Existența sumelor în bugetul

autorității conferă calitatea de temei legal și de justificare, așa încât refuzul

de ordonanțare și efectuare a plăților este nelegal și de natură a aduce atingere

drepturilor ordonatorului de credite.

În plus, prin prisma

art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și a jurisprudenței Curții,

Guvernul trebuie să ia măsuri pentru aducerea la îndeplinire a obligațiilor legale

impuse în sarcina Statului, care în cazul executării unor hotărâri judecătorești

nu poate face uz de puterea sa discreționară, pentru că astfel s-ar încălca principiul

constituțional, instituit în art. 1 alin. (4), din Constituție, conform căruia Statul

Român se organizează potrivit principiului separației și echilibrului puterilor

- legislativă, executivă și judecătorească, în cadrul democrației constituționale.

Cu privire la aplicabilitatea

O.U.G. nr. 71/2009

O.U.G. nr. 71/2009 reglementează

plata unor sume prevăzute în titluri executorii, având ca obiect acordarea de drepturi

salariale personalului din sectorul bugetar.

Având în vedere conținutul

dispozitiv, respectiv art. 1 și urm. din O.U.G. nr. 71/2009, Înalta Curte arată

că acest act normativ dispune cu privire la plata sumelor prevăzute în hotărârile

judecătorești având ca obiect acordarea unor drepturi de natură salarială stabilite

în favoarea personalului din sectorul bugetar, devenite executorii până la data

de 31 decembrie 2009.

În același text, în

alin. (2), se face referire la executarea silită, ori în cauză nu se pune în discuție

executarea silită a hotărârilor judecătorești, ci se reține că a avut loc o executare

voluntară, ordonatorul de credite aducând la îndeplinire hotărârea judecătorească

irevocabilă, pentru data ulterioară pronunțării acesteia, adoptând ordinele prin

care s-au inclus în salariu drepturile de natură salarială stabilite prin hotărâri

judecătorești.

Din interpretarea logică

a textului art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 71/2009, ca modalitate de interpretare

a dreptului, rezultă că din moment ce textul prevede procedura de executare, în

sensul că pe perioada a 3 ani se plătește un anumit procent din valoarea titlului

executoriu, aceasta presupune în mod obligatoriu determinarea întinderii valorii

conținute în titlul executoriu, adică existența unor drepturi restante, a unor creanțe

certe și lichide, calculate până la data pronunțării hotărârii irevocabile și ca

urmare nu are legătură cu drepturile viitoare care decurg din aplicarea hotărârilor

judecătorești.

Referitor la excepția

lipsei calității procesuale active a reclamanților, Înalta Curte precizează că prin

refuzul de a efectua plata, autoritatea pârâtă a nesocotit drepturile salariaților

reclamantei, așa încât a avut loc o vătămare a drepturilor reclamanților constând

în imposibilitatea de plată la termen a salariilor.

Reclamanții-intimați,

în calitatea lor de ordonatori secundari de credite, sunt cei care au obligația

de plata a salariilor personalului care își desfășoară activitatea în baza unui

raport de funcție în cadrul instituțiilor respective.

Ca urmare a refuzului

pârâților-recurenți de efectuare a plăților către ordonatorii secundari de credite,

aceștia din urmă sunt în imposibilitate de a-și îndeplini o obligație legală și

ca urmare, ei înșiși, constituie sursa vătămării drepturilor altor subiecți de drept.

Soluția instanței de recurs

Având în vedere analiza

motivelor de recurs efectuată în prezenta deciziei, Înalta Curte constată că recursul

declarat de pârâtul Ministerul Finanțelor Publice este nefondat, că sentința primei

instanțe este legală și temeinică, astfel că art. 312 C. proc. civ., recursul va

fi respins.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat

de Administrația Finanțelor Publice sector 5 București împotriva sentinței nr. 2902

din 24 iulie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ

și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 30 septembrie 2009.