ÎCCJ, decizie (scj.ro #85002)

Act administrativ cu caracter normativ în sectorul

feroviar. Cerința solicitării avizului consultativ al Consiliului

Economic și Social în vederea emiterii acestuia.

Nerespectare

.

Consecințe.

Legea

nr

. 109/1997,

art

. 7

Actul administrativ cu caracter

normativ care prin obiectul său de reglementare se situează în categoria celor

prevăzute de

art

. 5

lit

. b)

din Legea

nr

. 109/1997, este supus potrivit

art

. 7 din aceeași lege, condiției privind obținerea

avizului Consiliului Economic și Social, condiție procedurală anterioară

emiterii actului, a cărei

neîndeplinire

atrage nulitatea

actului.

Împrejurarea că actul normativ a fost

adoptat la recomandarea Comisiei Europene nu înlătură această obligație,

întrucât recomandarea ca  instrument de orientare a legislațiilor

naționale din statele comunitare, nu poate fi invocată drept temei al ocolirii

normelor naționale de tehnică legislativă și de elaborare a actelor normative

interne.

Î.C.C.J., Secția de contencios administrativ și fiscal,

Decizia nr.487 din 26 ianuarie 2007

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, la data de 24

octombrie 2005, reclamanta Federația Mecanicilor de Locomotivă din România a

solicitat, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Ministerul Transporturilor,

Construcțiilor și Turismului, anularea H.G. nr.817/2005 publicată în

M.Of

. al României, Partea I, nr.738 din 15.08.2005.

În motivarea acțiunii, reclamanta a arătat că Guvernul României a adoptat

hotărârea în discuție fără avizul consultativ prealabil al Consiliului Economic

și Social prevăzut de art.7 din Legea nr.109/1997, motiv pentru care aceasta nu

a avut cunoștință de elaborarea actului normativ,

neputând

astfel că își exercite dreptul de a formula propuneri, sugestii sau opinii cu

privire la proiectul de act normativ.

În cauză a intervenit

Confederația Națională Sindicală Cartel Alfa, atât în interes propriu, conform

art.13 alin.(1) din Legea nr.109/1997, precum și în interesul reclamantei.

Prin sentința civilă nr.468 din 28 februarie 2006 a Curții de Apel București –

Secția a VIII-a Contencios Administrativ și Fiscal, a fost respinsă excepția

privind lipsa calității procesuale active a reclamantei și

intervenientei

,

instanța respingând pe fond atât acțiunea principală cât și cererile de

intervenție formulate.

Pentru a pronunța această hotărâre, instanța, în raport cu excepția invocată de

pârâtul Ministerul Transporturilor, Construcțiilor și Turismului, a reținut că

reclamanta justifică legitimitate procesuală activă, atâta timp cât susține că

organizația sindicală la care este afiliată, respectiv Confederația Națională

Sindicală Cartel Alfa, membră în Consiliul Economic și Social, nu a fost

consultată la elaborarea actului normativ examinat.

În ce privește fondul cauzei, instanța a reținut pe de o parte, că necesitatea

emiterii actului în speță a rezultat dintr-o recomandare a Comisiei Europene,

în vederea armonizării legislației naționale cu cea comunitară și creării unor

instituții similare celor comunitare, iar pe de altă parte, că în cuprinsul

hotărârii de guvern examinate, nu se regăsesc dispoziții care să poată fi

încadrate în prevederile art.5

lit.b

) din Legea

nr.109/1997, astfel încât solicitarea avizului Consiliului Economic și Social

nu era obligatorie.

Sentința menționată a fost atacată cu recurs, în termenul legal, de către

reclamantă și de

intervenientă

, pentru motive

identice pe care le-au încadrat în prevederile art.304 pct.7 și 9 și art.304

1

Cod procedură civilă.

În dezvoltarea motivului de recurs prevăzut de art.304 pct.9

C.proc.civ

. fiecare dintre recurente a arătat că instanța

de fond a pronunțat o hotărâre cu încălcarea prevederilor art.5

lit.b

din Legea nr.109/1997, în condițiile în care H.G.

nr.817/2005 privește funcționarea și creșterea competitivității

administratorului infrastructurii feroviare, încadrându-se în domeniile pentru

care la elaborarea actului normativ era obligatoriu avizul consultativ al

Consiliului Economic și Social.

Cu privire la critica întemeiată pe prevederile art.304 pct.7

C.proc.civ

. recurentele au arătat că hotărârea

recurată

cuprinde motive contradictorii, în sensul că, deși

prin cererea de chemare în judecată a fost invocată și încălcarea dispozițiilor

art.6 alin. (1) din Legea nr.52/2003 privind transparența

decizională

în administrația publică – aspect reținut de instanță în considerentele

sentinței, cererea de chemare în judecată și cererea de intervenție au fost

respinse ca neîntemeiate cu motivarea că în cuprinsul hotărârii de guvern nu se

regăsesc dispoziții care să poată fi încadrate în prevederile art.5

lit.b

din Legea nr.109/1997.

De asemenea, recurentele au arătat că sentința cuprinde și motive străine de

natura pricinii, întrucât referirile instanței la Nota de fundamentare a

actului atacat, potrivit căreia necesitatea emiterii acestuia a rezultat din

recomandarea Comisiei Europene, cuprinsă în Raportul de țară pe anul 2004, în

vederea armonizării legislației naționale cu cea comunitară și creării unor

instituții similare cu cele comunitare, pentru îndeplinirea criteriilor

necesare aderării, nu au nici o legătură cu motivele invocate prin cererea de

chemare în judecată și cea de intervenție.

Prin notele scrise depuse la dosar la data de 26.01.2007, intimatul-pârât

Ministerul Transporturilor, Construcțiilor și Turismului a arătat că sentința

recurată

este legală, pentru că, raportat la obiectul H.G.

nr.817/2005, avizul Consiliului Economic și Social nu era obligatoriu pentru

adoptarea acesteia, dispozițiile art.7 din Legea nr.109/2005 fiind limitative.

A mai arătat că avizul Consiliului Economic și Social este consultativ și nu

obligatoriu, astfel încât lipsa lui nu atrage nulitatea actului normativ

adoptat.

Mai mult decât atât, recurentele nu au indicat – în opinia recurentului – care

este dreptul lor recunoscut de lege, încălcat prin H.G. nr.817/2005, având în

vedere că Legea nr.109/1997 stabilește care sunt actele normative care trebuie

supuse avizării Consiliului Economic și Social, iar recurentele nu se

identifică și nici nu au acționat în numele acestuia.

Cu privire la motivul de recurs constând în încălcarea prevederilor Legii

nr.52/2003 privind transparența

decizională

în

administrația publică, intimatul a arătat că H.G. nr.817/2005 nu se încadrează

în prevederile art.6, raportat la art.3

lit.a

) din

Legea nr.52/2003, pentru că nu este un act normativ cu aplicabilitate generală,

ci are o aplicare limitată, raportată la obiectul reglementării – strategia pe

termen lung a sectorului feroviar în vederea restabilirii echilibrului

financiar al administratorului infrastructurii și în vederea modernizării și

reînnoirii infrastructurii.

Examinând cauza Înalta Curte constată că recursurile sunt fondate.

Potrivit art.5 din Legea nr.109/1997, așa cum a fost modificată prin Legea

nr.58/2003, în forma în vigoare la data adoptării H.G. nr.817/2005, „Consiliul

Economic și Social analizează situația economică și socială a țării și face

propuneri Guvernului și Parlamentului, în condițiile prevăzute de lege,

privind:

a) restructurarea și dezvoltarea economiei naționale;

b) privatizarea, funcționarea și creșterea competitivității agenților economici;

c) relațiile de muncă și politica

salarială

;

d) protecția socială și ocrotirea sănătății;

e) învățământul, cercetarea și cultura;

f) politicile monetare, financiare, fiscale și de venituri”.

În temeiul art.7 din aceeași lege, inițiatorii proiectelor de acte normative și

de programe și strategii naționale sau sectoriale care privesc domeniile

prevăzute la art.5 au obligația de a solicita pentru acestea avizul consultativ

al Consiliului Economic și Social, aviz care va însoți obligatoriu proiectul de

act normativ, de program sau de strategie până la adoptare.

Obiectul de reglementare al H.G. nr.817/2005 pentru aprobarea Planului privind

strategia pe termen lung a sectorului feroviar în vederea restabilirii

echilibrului financiar al administratorului infrastructurii și în vederea

modernizării și reînnoirii infrastructurii plasează acest act normativ în

categoria celor prevăzute de art.5

lit.b

) din Legea

nr.109/1997, pentru care era obligatorie obținerea avizului Consiliului

Economic și Social, conform art.7 din aceeași lege.

Din această perspectivă, sentința atacată a fost pronunțată cu încălcarea

prevederilor legale menționate, motivul de recurs prevăzut de art.304 pct.9

fiind întemeiat.

Împrejurarea că H.G. nr.817/2005 a fost adoptată la recomandarea Comisiei

Europene în urma Raportului de țară pe anul 2004, nu înlătură obligația

respectării cerințelor impuse de art.7 din Legea nr.109/1997, pentru că recomandarea

exprimă numai o opinie a instituției comunitare, fără caracter obligatoriu. Ea

produce efecte juridice indirecte, constând în orientarea comportamentului

destinatarilor și este de natură să

lămurească

interpretarea unor dispoziții naționale sau comunitare (C.J.C.E, cauza C –

322/88,

Grimaldi

/ F, hotărârea din 13 decembrie

1989), dar nu poate fi invocată drept temei al ocolirii normelor naționale de

tehnică legislativă și de elaborare a actelor normative.

Nu poate fi reținută apărarea intimatului-pârât, în sensul că avizul prevăzut

de art.7 din Legea nr.109/1997 este consultativ și nu obligatoriu, pentru că

avizul consultativ se caracterizează prin aceea că autoritatea publică în a

cărei competență intră emiterea unui act este obligată să solicite avizul, dar

are libertatea de a aprecia dacă se conformează sau nu conținutului acestuia.

Existența avizului consultativ este deci o condiție procedurală anterioară

emiterii unui act administrativ, cu caracter obligatoriu, a cărei

neîndeplinire

atrage nulitatea actului.

Neîntemeiată este și susținerea intimatului-pârât Ministerul Transporturilor,

Construcțiilor și Turismului, în sensul că lipsa avizului ar fi putut fi

invocată numai de organismul competent să îl emită, în speță, Consiliul

Economic și Social.

În calitate de organizație sindicală federativă, reunind formațiunile sindicale

constituite în cadrul societăților de transport feroviar, recurenta-reclamantă

se încadrează în categoria persoanelor vătămate definite de art.2 alin.(1)

lit.a

) teza ultimă din  Legea nr.554/2004 – organisme

sociale care invocă vătămarea unui interes public, vizând ordinea de drept.

La rândul său,

intervenienta

face parte dintre

confederațiile sindicale reprezentative la nivel național care, conform art.13

alin. (1)

lit.b

) din Legea nr.109/1997, au dreptul de

a desemna o parte dintre membrii Consiliului Economic și Social – organism al

cărui aviz nu a fost solicitat.

Găsind întemeiat motivul de recurs prevăzut de art.304 pct.9 Cod procedură

civilă, Curtea a constatat că examinarea criticii fondate pe prevederile

art.304 pct.7

C.proc.civ

. a devenit inutilă.

În consecință, Înalta Curte a admis ambele recursuri, potrivit art.312 alin.

(1)

C.proc.civ

. și art.20 alin. (3) din Legea

nr.554/2004, a casat sentința atacată și

rejudecând

cauza, a admis acțiunea și cererea de intervenție a anulat hotărârea de guvern

nr.817/2005.