ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 831/2009

Asupra recursurilor de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 2004 din 30 iunie 2008, a admis în parte acțiunea completată formulată de reclamantul Sindicatul Liber al Salariaților din Autoritatea Aeronautică Română, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Ministerul Transporturilor, Construcțiilor și Turismului, precum și cererea de intervenție în interesul reclamantului formulată de intervenienta Confederația Națională Sindicală „Cartel Alfa”, dispunând anularea H.G. nr. 590/2007 privind stabilirea funcției și a coeficientului de ierarhizare pentru determinarea salariului în valută al reprezentantului României în Consiliul Organizației Aviației Civile Internaționale, precum și aprobarea cheltuielilor generate de alegerea României în acest consiliu pentru perioada 2007-2008, modificată prin H,G.

nr. 983/2007. Prin aceeași hotărâre a fost respins capătul de cerere având ca obiect anularea H.G. nr. 1319/2007, precum și cererea de intervenție în interes propriu, ca inadmisibile, pentru lipsa procedurii prealabile. Anterior pronunțării hotărârii pe fondul cauzei, la termenul din 29 mai 2008, a fost respinsă cererea de suspendare a executării H.G. nr. 590/2007, cu modificările și completările ulterioare formulată de reclamant. Prin pronunțarea hotărârii asupra fondului cauzei, prima instanță a reținut, în esență, următoarele: Prin H.G. nr. 590/2007 au fost stabilite funcția și coeficientul de ierarhizare pentru determinarea salariului în valută al reprezentantului României în Consiliul Organizației Aviației Civile Internaționale (O.A.C.I.) și au fost aprobate cheltuielile generate de alegerea României în Consiliul O.A.C.I., pentru perioada 2007-2010, prevăzute în anexa care face parte integrantă din hotărâre și care a fost modificată prin H.G.

nr. 983/2007. Referitor la finanțarea cheltuielilor, prin art. 2 alin. (2) din H.G. nr. 590/2007 s-a prevăzut că sunt asigurate din bugetele de venituri și cheltuieli ale unităților prevăzute în anexă, între care și Regia Autonomă Autoritatea Aeronautică Civilă Română la nivelul căreia este constituit Sindicatul reclamant. Actul contestat a fost emis cu încălcarea dispozițiilor art. 7 din Legea nr. 109/1997 privind organizarea și funcționarea Consiliului Economic și Social, potrivit cărora este obligatorie solicitarea avizului consultativ al acestui Consiliu de către inițiatorii proiectelor de acte normative care privesc domeniile prevăzute la art. 5 din aceeași lege, între care și cele care privesc relațiile de muncă și protecție socială (lit. c)) și politicile monetare, financiare, fiscale și de venituri (lit. f)), cum este cazul în speță.

De asemenea, prin actul administrativ contestat a fost încălcat principiul autonomiei economico-financiare a regiilor autonome reglementat de art. 3 din Legea nr. 15/1990, întrucât angajarea de către Autoritatea Aeronautică Civilă Română a cheltuielilor pentru susținerea unor activități care nu fac obiectul H.G. nr. 405/1993 în baza căreia funcționează aceasta determină necesitatea diminuării bugetului de cheltuieli alocat activităților proprii, iar neîncadrarea în prevederile H.G. nr. 518/1995 prin depășirea cuantumului diurnei prevăzut pentru Canada determină majorarea impozitului pe profit datorat bugetului de stat pentru fiecare an în parte. A mai reținut prima instanță că R.A. Autoritatea Aeronautică Civilă Română nu poate fi calificată ca unitate trimițătoare, în sensul dispozițiilor art. 1 din H.G.

nr. 837/2005, chiar dacă funcționează sub autoritatea Ministerului Transporturilor, întrucât acest text vizează numai ministerele, organele și instituțiile de specialitate ale administrației publice centrale. Soluția de respingere ca inadmisibil a capătului de cerere având ca obiect anularea H.G. nr. 1319/2007 este consecința admiterii excepției lipsei procedurii prealabile prevăzută de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, conform încheierii de ședință din 29 mai 2008. Reclamantul a declarat recurs atât împotriva soluției de respingere a cererii de suspendare a executării actului contestat, cât și împotriva sentinței nr. 2004 din 30 iunie 2008, solicitând modificarea în parte a acesteia în sensul anulării și a H.G.

nr. 1319/2007 pentru modificarea și completarea H.G. nr. 590/2007. În motivarea recursului declarat împotriva Încheierii de ședință s-a apreciat că soluția de respingere a cererii de suspendare a executării actului administrativ contestat a fost adoptată cu aplicarea greșită a legii, întrucât în speță sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 15 alin. (1) raportat la art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru a se dispune această măsură de protecție provizorie.

În opinia recurentului, efectul păgubitor al acestei hotărâri este actual și constă în micșorarea sumelor reprezentând cheltuieli de personal repartizate salariaților pentru formarea profesională în țară sau străinătate cât și în diminuarea fondului de salarizare la nivelul unității, iar în ceea ce privește existența cazului bine justificat instanța a antamat fondul, pronunțându-se în sensul că motivele de nelegalitate invocate nu ar fi de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității H.G. nr. 590/2007, ceea ce este nelegal. Cu privire la sentința nr. 2004 din 30 iunie 2008 a fost invocat același motiv de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., apreciindu-se că soluția de respingere a capătului de cerere având ca obiect anularea H.G.

nr. 1319/2007 este consecința interpretării greșite a dispozițiilor legale incidente, în sensul că se impunea o altă plângere prealabilă, în condițiile în care acest act nu poate fi privit decât ca un tot unitar cu actul pe care l-a modificat, a cărui revocare a fost refuzată categoric de emitent. Pârâții Guvernul României și Ministerul Transporturilor au declarat recurs împotriva sentinței nr. 2004/30 iunie 2008, prin ambele recursuri solicitându-se modificarea în sensul respingerii cererii de anulare a H.G. nr. 590/2007, modificată prin H.G. 983/2007, precum și a cererii de intervenție în interes alăturat, ca fiind neîntemeiate. Guvernul României a apreciat că hotărârea atacată nu cuprinde motivele pe care se sprijină și a fost dată cu aplicarea greșită a legii, atât în ceea ce privește soluționarea excepției calității procesuale pasive a intimatului-reclamant, cât și asupra fondului cauzei.

Astfel, în opinia acestui recurent, acțiunea promovată de Sindicatul Liber al Salariaților din Autoritatea Aeronautică Română nu are ca obiect protejarea unor drepturi ale membrilor săi, care decurg din legislația muncii și, în consecință, nefiind întrunite condițiile art. 28 din Legea nr. 54/2003, acesta nu își poate justifica legitimitatea procesuală în cauza dedusă judecății. Sub aspectul fondului cauzei, s-a susținut că Hotărârea nr. 590/2007 este legală, fiind adoptată în temeiul art. 108 din Constituția României, republicată și al pct. 5 din Nota la anexa 2 a H.G. nr. 837/1995 cu privire la criteriile de salarizare în valută și celelalte drepturi în valută și în lei a personalului trimis în misiune permanentă în străinătate, prin însușirea proiectului inițiat de Ministerul Transporturilor și cu respectarea dispozițiilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

Această hotărâre nu vizează nici unul din domeniile prevăzute de art. 5 din Legea nr. 109/1997, stabilind doar funcția și coeficientul de ierarhizare pentru determinarea salariului în valută al reprezentantului României în Consiliul O.A.C.I., precum și aprobarea cheltuielilor generate de alegerea României în acest Consiliu, în aplicarea prevederilor pct. 5 din Nota la anexa 2 a H.G. nr. 837/1995. Au fost anexate recursului Notele de fundamentare care au stat la baza adoptării H.G. nr. 590/2007 și 893/2007, precum și Avizele favorabile nr. 747 din 11 iunie 2007 și 1061 din 7 august 2007 prin care Consiliul Legislativ a avizat proiectele acestor hotărâri.

Recurentul Ministerul Transporturilor a apreciat, de asemenea, ca fiind greșită concluzia instanței în sensul că reclamantul are calitate procesuală activă și sunt îndeplinite condițiile art. 1 și ale art. 8 din Legea nr. 554/2004 pentru admiterea în parte a acțiunii, reclamantul nefăcând dovada dreptului sau interesului legitim care a fost vătămat prin emiterea H.G. nr. 590/2007. Astfel, susține acest recurent, în accepțiunea Legii nr. 554/2004 interesul legitim poate fi atât privat cât și public, însă persoanele fizice și persoanele juridice de drept privat pot invoca apărarea unui interes public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim decurge logic din încălcarea dreptului sau interesului legitim privat.

Ori, în speță, din motivele de fapt și de drept expuse de reclamant și reținute în mod greșit de instanță ca fiind întemeiate, nu rezultă care este dreptul recunoscut de lege în favoarea reclamantului care a fost încălcat prin emiterea H.G. nr. 590/2007 și nici interesul privat care a fost vătămat prin acest act. Interesul privat al acestuia în ceea ce privește lipsa avizului Consiliului Economic și Social putea fi justificat cel mult prin faptul că Confederația Națională Sindicală „Cartel Alfa”, la care reclamantul este afiliat, face parte din respectivul Consiliu, iar neconsultarea acestuia ar implica, pe cale de consecință, neconsultarea Confederației Naționale Sindicale „Cartel Alfa”.

Din probatoriul depus la dosar și ignorat de instanță rezultă că Confederația Națională Sindicală „Cartel Alfa”și-a exprimat avizul favorabil asupra actului administrativ contestat în cadrul Comisiei de Dialog Social constituită la nivelul Ministerului Transporturilor, conform minutei din 7 martie 2007. Reclamantul nu se poate prevala nici de o presupusă încălcare a principiului autonomiei financiare a Regiei Autonome „Autoritatea Aeronautică Civilă Română”, întrucât regia are personalitate juridică și organe de conducere proprii, chemate să-i apere interesele, neputând fi reprezentată sub nici o formă de sindicat. De asemenea, reclamantul nu a demonstrat în nici un mod nici susținerea privind diminuarea fondului de salarii, bugetele de venituri și cheltuieli ale regiei aferente anilor 2006-2008 demonstrând contrariul.

De altfel, mai susține acest recurent, în speță avizul Consiliului Economic și Social nu era obligatoriu, instanța făcând o încadrare greșită a obiectului H.G. nr. 590/2007 în domeniile prevăzute de art. 5 lit. c) și lit. f) din Legea nr. 109/1997. Consiliul Economic și Social este chemat să-și dea avizul doar pentru actele normative cu aplicabilitate generală în domeniile respective și, mai mult, potrivit Legii nr. 109/1997 rolul acestuia este unul consultativ, lipsa avizului nefiind sancționată în vreun mod. De asemenea, scopul Consiliului Economic și Social este acela de a realiza dialogul social între Guvern, sindicate și patronate și a fost atins în cazul H.G. nr. 590/2007 prin avizarea sa în cadrul Comisiei de Dialog Social din cadrul Ministerului Transporturilor, atât de către confederațiile sindicale, cât și de cele patronale.

Anterior adoptării hotărârii contestate s-a obținut acordul unităților de aviație civilă, prevăzute în anexă, inclusiv a Autorității Aeronautice Civile Române de a suporta cheltuielile generate de alegerea României în Consiliul Organizației Aviației Civile Internaționale, reținându-se în mod greșit încălcarea dispozițiilor Legii nr. 15/1990. În opinia acestui recurent, prima instanță s-a aflat în eroare și cu privire la forța juridică a actelor normative, hotărârea atacată fiind emisă cu respectarea dispozițiilor Legii nr. 24/2000, întrucât are forță juridică egală cu celelalte hotărâri pretins încălcate și în același timp un caracter special, în sensul art. 14 alin. (1) și alin. (2) al respectivei legi, față de reglementarea generală în materie, respectiv H.G.

nr. 837/1995 și H.G. nr. 518/1995. A mai subliniat acest recurent că, în accepțiunea art. 3 din H.G. nr. 590/2007, unitatea trimițătoare este Ministerul Transporturilor împreună cu unitățile de aviație civilă aflate sub autoritatea acestuia prevăzute în anexă, ceea ce nu contravine nici unui act normativ, H.G. nr. 367/2007 prevăzând prin art. 4 că acest minister reprezintă autoritatea de stat în domeniul transporturilor, pe care o exercită direct sau prin organisme tehnice specializate, instituții publice subordonate,unități care funcționează sub autoritatea ori coordonarea sa, cum este și cazul Regiei Autonome „Autoritatea Aeronautică Civilă Română”. La termenul din 17 februarie 2009 reprezentantul recurentului-reclamant Sindicatul Liber al Salariaților din „Autoritatea Aeronautică Română” a solicitat respingerea tuturor recursurilor ca fiind rămase fără obiect, motivat de faptul că H.G.

nr. 590/2007 a fost abrogată prin H.G. nr. 1605/2008. O atare soluție nu poate fi adoptată, întrucât abrogarea unui act normativ în timpul soluționării cauzei nu absolvă instanța de contencios administrativ de obligația de a examina legalitatea lui, având în vedere efectele pe care le-a produs de la data emiterii sau adoptării lor. Raportat la această poziție procesuală și în condițiile în care toate recursurile au fost soluționate la același termen, nu mai este necesară însă o examinare detaliată a criticilor de nelegalitate aduse soluției de respingere a cererii de suspendare a executării actelor contestate, o eventuală soluție contrară fiind lipsită practic de orice finalitate. Criticile aduse de același recurent sentinței civile nr. 2004 din 30 iunie 208 sunt nefondate, prima instanță reținând în mod corect că era obligatorie parcurgerea procedurii prealabile și în privința H.G.

nr. 1319/2007 în condițiile în care norma legală care impune această condiție de exercitare a acțiunii în contencios administrativ nu face nici o distincție în raport de caracterul actului contestat – act administrativ sau modificator. Prin urmare, recursurile declarate de acest recurent împotriva încheierii de ședință din 29 mai 2008 și a sentinței civile nr. 2004 din 30 iunie 2008 vor fi respinse ca fiind nefondate. Examinând grupat motivele de recurs invocate de pârâții-recurenți Guvernul României și Ministerul Transporturilor în raport cu actele dosarului și dispozițiile legale incidente în materia supusă controlului judiciar, Înalta Cute reține că sentința atacată este dată cu aplicarea greșită a legii numai în ceea ce privește soluționarea în fond a capătului de cerere privind anularea H.G.

nr. 590/2007, modificată prin H.G. nr. 983/2007, pentru considerentele în continuare arătate. Legea nr. 554/2004 reglementează, prin art. 1 alin. (1), art. 8 și art. 18, un contencios de plină jurisdicție, în cadrul căruia instanța are obligația de a analiza atât conformitatea actului administrativ cu legea, cât și existența unei vătămări produse reclamantului, într-un drept sau interes legitim, în lipsa căreia sancțiunea anulării nu poate fi aplicată. În speță, se constată că H.G. nr. 590/2007 este legală, fiind emisă în temeiul art. 108 din Constituție și H.G. nr. 837/1995 cu privire la criteriile de salarizare în valută și celelalte drepturi în valută și în lei a personalului trimis în misiune permanentă în străinătate, prin însușirea proiectului inițiat de Ministerul Transporturilor și cu respectarea normelor de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative instituite prin Legea nr. 24/2000.

Astfel, potrivit pct. 5 al Notei la anexa nr. 2 a H.G. nr. 837/1995, funcțiile și coeficienții de ierarhizare, altele decât cele prevăzute în această anexă, specifice unor ministere, altor organe și instituții de specialitate ale administrației publice centrale, se stabilesc prin hotărâre a Guvernului, această atribuție concretizându-se, pentru funcția de reprezentant permanent al României în Consiliul Organizației Aviației Civile Internaționale, prin adoptarea H.G. nr. 590/2007. Concluzia primei instanțe cu privire la nesocotirea dispozițiilor Legii nr. 109/1997 privind organizarea și funcționarea Consiliului Economic și Social este greșită, întrucât obiectul acestei hotărâri nu poate fi încadrat în domeniile prevăzute în art. 5 lit. c) și lit. f) al acestei legi.

Consiliul Economic și Social este chemat să-și dea avizul doar pentru actele normative cu aplicabilitate generală în domeniile prevăzute de art. 5 din Legea nr. 109/2007, or, prin hotărârea contestată s-au stabilit numai funcția și coeficientul de salarizare pentru determinarea salariului în valută a reprezentantului României în respectivul Consiliu, precum și cheltuielile generate de alegerea României în această calitate, pentru o perioadă bine definită de 3 ani, respectiv 2007-2010. Pe de altă parte, din prevederile art. 6 și 7 ale Legii nr. 109/1997 coroborate cu cele ale art. 8 pct. 2, rezultă neîndoios că rolul acestui organism este doar unul consultativ, astfel că lipsa avizului prevăzut de art. 7 nu poate conduce la anularea actului, chiar dacă acesta ar viza domeniile expres arătate.

Cum anterior adoptării hotărârii contestate s-a obținut acordul unităților de aviație civilă prevăzute în anexa acesteia, inclusiv al Autorității Aeronautice Civile Române, de a suporta cheltuielile în discuție, este nejustificată și reținerea motivului de nelegalitate ce a vizat nesocotirea prevederilor Legii nr. 15/1990 care consacră principiul autonomiei economico-financiare al regiilor autonome, o eventuală încălcare a acestui principiu putând fi invocată, de altfel, doar de regia în cauză. Sunt justificate, totodată, criticile din recurs circumscrise greșitei excluderi a Regiei Autonome Autoritatea Aeronautică Civilă Română din categoria unităților trimițătoare, în condițiile în care, potrivit art. 4 din H.G.

nr. 367/2007, Ministerul Transporturilor exercită autoritatea de stat în acest domeniu fie direct, fie prin organisme tehnice specializate, instituții publice subordonate, unități care funcționează sub autoritatea sa, etc., cum este și cazul acestei regii autonome, inclusă în anexa 2 lit. i) a respectivei hotărâri. Pe de altă parte, raportat la obiectul hotărârii contestate, prin prisma actelor dosarului și a normelor legale incidente, inclusiv a celor ce vizează raporturile de muncă și reprezentarea membrilor sindicatului reclamant, nu se poate reține existența unei vătămări produse acestuia într-un drept sau interes legitim, în sensul dispozițiilor Legii contenciosului administrativ, astfel că nici din această perspectivă aplicarea sancțiunii anulării ei nu era posibilă, nefiind îndeplinite condițiile de admisibilitate a acțiunii impuse de art. 1 din Legea nr. 554/2004.

Reținând, așadar, incidența sub acest aspect a motivelor de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., cu caracter determinant în soluționarea recursurilor declarat de pârâți, în condițiile în care prima instanță a examinat cauza pe fondul său, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) și alin. (3) C. proc. civ., a adoptat soluția de admitere a acestora dispunând modificarea sentinței atacate în sensul că a respins și capătul de cerere privind anularea H.G. nr. 590/2007 modificată prin H.G. nr. 983/2007, ca fiind neîntemeiat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursurile declarate de reclamantul Sindicatul Liber al Salariaților din Autoritatea Aeronautică Română împotriva încheierii din 29 mai 2008 și a sentinței nr. 2004 din 30 iunie 2008, pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondate. Admite recursurile declarate de pârâții Guvernul României și Ministerul Transporturilor și Infrastructurii împotriva sentinței nr. 2004 din 30 iunie 2008 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Modifică, în parte, sentința atacată, în sensul că respinge capătul de cerere privind anularea H.G. nr. 590/2007, modificată prin H.G. nr. 983/2007, ca neînemeiată.

Menține celelalte dispoziții. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 17 februarie 2009.