ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 831/2009

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 831/2009 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2009)

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 2004 din 30 iunie 2008, a admis în parte acțiunea completată formulată de reclamantul Sindicatul Liber al Salariaților

din Autoritatea Aeronautică Română, în contradictoriu cu pârâții Guvernul

României și Ministerul Transporturilor, Construcțiilor și Turismului, precum și

cererea de intervenție în interesul reclamantului formulată de intervenienta

Confederația Națională Sindicală „Cartel Alfa”, dispunând anularea H.G. nr. 590/2007

privind stabilirea funcției și a coeficientului de ierarhizare pentru

determinarea salariului în valută al reprezentantului României în Consiliul

Organizației Aviației Civile Internaționale, precum și aprobarea cheltuielilor

generate de alegerea României în acest consiliu pentru perioada 2007-2008,

modificată prin H,G. nr. 983/2007.

Prin aceeași hotărâre a fost

respins capătul de cerere având ca obiect anularea H.G. nr. 1319/2007, precum

și cererea de intervenție în interes propriu, ca inadmisibile, pentru lipsa

procedurii prealabile.

Anterior pronunțării

hotărârii pe fondul cauzei, la termenul din 29 mai 2008, a fost respinsă cererea de suspendare a executării H.G. nr. 590/2007, cu modificările și

completările ulterioare formulată de reclamant.

Prin pronunțarea hotărârii

asupra fondului cauzei, prima instanță a reținut, în esență, următoarele:

Prin H.G. nr. 590/2007 au

fost stabilite funcția și coeficientul de ierarhizare pentru determinarea

salariului în valută al reprezentantului României în Consiliul Organizației

Aviației Civile Internaționale (O.A.C.I.) și au fost aprobate cheltuielile

generate de alegerea României în Consiliul O.A.C.I., pentru perioada 2007-2010,

prevăzute în anexa care face parte integrantă din hotărâre și care a fost

modificată prin H.G. nr. 983/2007.

Referitor la finanțarea

cheltuielilor, prin art. 2 alin. (2) din H.G. nr. 590/2007 s-a prevăzut că sunt

asigurate din bugetele de venituri și cheltuieli ale unităților prevăzute în

anexă, între care și Regia Autonomă Autoritatea Aeronautică Civilă Română la

nivelul căreia este constituit Sindicatul reclamant.

Actul contestat a fost emis

cu încălcarea dispozițiilor art. 7 din Legea nr. 109/1997 privind organizarea

și funcționarea Consiliului Economic și Social, potrivit cărora este

obligatorie solicitarea avizului consultativ al acestui Consiliu de către

inițiatorii proiectelor de acte normative care privesc domeniile prevăzute la art.

5 din aceeași lege, între care și cele care privesc relațiile de muncă și

protecție socială (lit. c)) și politicile monetare, financiare, fiscale și de

venituri (lit. f)), cum este cazul în speță.

De asemenea, prin actul

administrativ contestat a fost încălcat principiul autonomiei

economico-financiare a regiilor autonome reglementat de art. 3 din Legea nr. 15/1990,

întrucât angajarea de către Autoritatea Aeronautică Civilă Română a

cheltuielilor pentru susținerea unor activități care nu fac obiectul H.G. nr. 405/1993

în baza căreia funcționează aceasta determină necesitatea diminuării bugetului

de cheltuieli alocat activităților proprii, iar neîncadrarea în prevederile

H.G. nr. 518/1995 prin depășirea cuantumului diurnei prevăzut pentru Canada

determină majorarea impozitului pe profit datorat bugetului de stat pentru fiecare

an în parte.

A mai reținut prima instanță

că R.A. Autoritatea Aeronautică Civilă Română nu poate fi calificată ca unitate

trimițătoare, în sensul dispozițiilor art. 1 din H.G. nr. 837/2005, chiar dacă

funcționează sub autoritatea Ministerului Transporturilor, întrucât acest text

vizează numai ministerele, organele și instituțiile de specialitate ale

administrației publice centrale.

Soluția de respingere ca

inadmisibil a capătului de cerere având ca obiect anularea H.G. nr. 1319/2007

este consecința admiterii excepției lipsei procedurii prealabile prevăzută de art.

7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, conform încheierii de ședință din 29 mai 2008.

Reclamantul a declarat

recurs atât împotriva soluției de respingere a cererii de suspendare a

executării actului contestat, cât și împotriva sentinței nr. 2004 din 30 iunie

2008, solicitând modificarea în parte a acesteia în sensul anulării și a H.G. nr.

1319/2007 pentru modificarea și completarea H.G. nr. 590/2007.

În motivarea recursului

declarat împotriva Încheierii de ședință s-a apreciat că soluția de respingere

a cererii de suspendare a executării actului administrativ contestat a fost

adoptată cu aplicarea greșită a legii, întrucât în speță sunt îndeplinite

condițiile prevăzute de art. 15 alin. (1) raportat la art. 14 alin. (1) din

Legea nr. 554/2004 pentru a se dispune această măsură de protecție provizorie.

În opinia recurentului,

efectul păgubitor al acestei hotărâri este actual și constă în micșorarea

sumelor reprezentând cheltuieli de personal repartizate salariaților pentru

formarea profesională în țară sau străinătate cât și în diminuarea fondului de

salarizare la nivelul unității, iar în ceea ce privește existența cazului bine

justificat instanța a antamat fondul, pronunțându-se în sensul că motivele de

nelegalitate invocate nu ar fi de natură să creeze o îndoială serioasă în

privința legalității H.G. nr. 590/2007, ceea ce este nelegal.

Cu privire la sentința nr.

2004 din 30 iunie 2008 a fost invocat același motiv de recurs prevăzut de art. 304

pct. 9 C. proc. civ., apreciindu-se că soluția de respingere a capătului de cerere

având ca obiect anularea H.G. nr. 1319/2007 este consecința interpretării greșite

a dispozițiilor legale incidente, în sensul că se impunea o altă plângere

prealabilă, în condițiile în care acest act nu poate fi privit decât ca un tot

unitar cu actul pe care l-a modificat, a cărui revocare a fost refuzată

categoric de emitent.

Pârâții Guvernul României și

Ministerul Transporturilor au declarat recurs împotriva sentinței nr. 2004/30 iunie

2008, prin ambele recursuri solicitându-se modificarea în sensul respingerii

cererii de anulare a H.G. nr. 590/2007, modificată prin H.G. 983/2007, precum

și a cererii de intervenție în interes alăturat, ca fiind neîntemeiate.

Guvernul României a apreciat

că hotărârea atacată nu cuprinde motivele pe care se sprijină și a fost dată cu

aplicarea greșită a legii, atât în ceea ce privește soluționarea excepției

calității procesuale pasive a intimatului-reclamant, cât și asupra fondului

cauzei.

Astfel, în opinia acestui

recurent, acțiunea promovată de Sindicatul Liber al Salariaților din

Autoritatea Aeronautică Română nu are ca obiect protejarea unor drepturi ale

membrilor săi, care decurg din legislația muncii și, în consecință, nefiind

întrunite condițiile art. 28 din Legea nr. 54/2003, acesta nu își poate

justifica legitimitatea procesuală în cauza dedusă judecății.

Sub aspectul fondului

cauzei, s-a susținut că Hotărârea nr. 590/2007 este legală, fiind adoptată în

temeiul art. 108 din Constituția României, republicată și al pct. 5 din Nota la

anexa 2 a H.G. nr. 837/1995 cu privire la criteriile de salarizare în valută și

celelalte drepturi în valută și în lei a personalului trimis în misiune

permanentă în străinătate, prin însușirea proiectului inițiat de Ministerul

Transporturilor și cu respectarea dispozițiilor Legii nr. 24/2000 privind

normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

Această hotărâre nu vizează

nici unul din domeniile prevăzute de art. 5 din Legea nr. 109/1997, stabilind

doar funcția și coeficientul de ierarhizare pentru determinarea salariului în

valută al reprezentantului României în Consiliul O.A.C.I., precum și aprobarea

cheltuielilor generate de alegerea României în acest Consiliu, în aplicarea

prevederilor pct. 5 din Nota la anexa 2 a H.G. nr. 837/1995.

Au fost anexate recursului

Notele de fundamentare care au stat la baza adoptării H.G. nr. 590/2007 și

893/2007, precum și Avizele favorabile nr. 747 din 11 iunie 2007 și 1061 din 7

august 2007 prin care Consiliul Legislativ a avizat proiectele acestor

hotărâri.

Recurentul Ministerul

Transporturilor a apreciat, de asemenea, ca fiind greșită concluzia instanței

în sensul că reclamantul are calitate procesuală activă și sunt îndeplinite

condițiile art. 1 și ale art. 8 din Legea nr. 554/2004 pentru admiterea în

parte a acțiunii, reclamantul nefăcând dovada dreptului sau interesului legitim

care a fost vătămat prin emiterea H.G. nr. 590/2007.

Astfel, susține acest

recurent, în accepțiunea Legii nr. 554/2004 interesul legitim poate fi atât

privat cât și public, însă persoanele fizice și persoanele juridice de drept

privat pot invoca apărarea unui interes public numai în subsidiar, în măsura în

care vătămarea interesului legitim decurge logic din încălcarea dreptului sau

interesului legitim privat.

Ori, în speță, din motivele

de fapt și de drept expuse de reclamant și reținute în mod greșit de instanță

ca fiind întemeiate, nu rezultă care este dreptul recunoscut de lege în favoarea

reclamantului care a fost încălcat prin emiterea H.G. nr. 590/2007 și nici

interesul privat care a fost vătămat prin acest act.

Interesul privat al acestuia

în ceea ce privește lipsa avizului Consiliului Economic și Social putea fi

justificat cel mult prin faptul că Confederația Națională Sindicală „Cartel

Alfa”, la care reclamantul este afiliat, face parte din respectivul Consiliu,

iar neconsultarea acestuia ar implica, pe cale de consecință, neconsultarea

Confederației Naționale Sindicale „Cartel Alfa”. Din probatoriul depus la dosar

și ignorat de instanță rezultă că Confederația Națională Sindicală „Cartel

Alfa”și-a exprimat avizul favorabil asupra actului administrativ contestat în

cadrul Comisiei de Dialog Social constituită la nivelul Ministerului

Transporturilor, conform minutei din 7 martie 2007.

Reclamantul nu se poate

prevala nici de o presupusă încălcare a principiului autonomiei financiare a

Regiei Autonome „Autoritatea Aeronautică Civilă Română”, întrucât regia are

personalitate juridică și organe de conducere proprii, chemate să-i apere

interesele, neputând fi reprezentată sub nici o formă de sindicat.

De asemenea, reclamantul nu

a demonstrat în nici un mod nici susținerea privind diminuarea fondului de

salarii, bugetele de venituri și cheltuieli ale regiei aferente anilor

2006-2008 demonstrând contrariul.

De altfel, mai susține acest

recurent, în speță avizul Consiliului Economic și Social nu era obligatoriu,

instanța făcând o încadrare greșită a obiectului H.G. nr. 590/2007 în domeniile

prevăzute de art. 5 lit. c) și lit. f) din Legea nr. 109/1997.

Consiliul Economic și Social

este chemat să-și dea avizul doar pentru actele normative cu aplicabilitate

generală în domeniile respective și, mai mult, potrivit Legii nr. 109/1997

rolul acestuia este unul consultativ, lipsa avizului nefiind sancționată în

vreun mod.

De asemenea, scopul

Consiliului Economic și Social este acela de a realiza dialogul social între

Guvern, sindicate și patronate și a fost atins în cazul H.G. nr. 590/2007 prin

avizarea sa în cadrul Comisiei de Dialog Social din cadrul Ministerului

Transporturilor, atât de către confederațiile sindicale, cât și de cele

patronale.

Anterior adoptării hotărârii

contestate s-a obținut acordul unităților de aviație civilă, prevăzute în

anexă, inclusiv a Autorității Aeronautice Civile Române de a suporta

cheltuielile generate de alegerea României în Consiliul Organizației Aviației

Civile Internaționale, reținându-se în mod greșit încălcarea dispozițiilor

Legii nr. 15/1990.

În opinia acestui recurent,

prima instanță s-a aflat în eroare și cu privire la forța juridică a actelor

normative, hotărârea atacată fiind emisă cu respectarea dispozițiilor Legii nr.

24/2000, întrucât are forță juridică egală cu celelalte hotărâri pretins

încălcate și în același timp un caracter special, în sensul art. 14 alin. (1)

și alin. (2) al respectivei legi, față de reglementarea generală în materie,

respectiv H.G. nr. 837/1995 și H.G. nr. 518/1995.

A mai subliniat acest recurent

că, în accepțiunea art. 3 din H.G. nr. 590/2007, unitatea trimițătoare este

Ministerul Transporturilor împreună cu unitățile de aviație civilă aflate sub

autoritatea acestuia prevăzute în anexă, ceea ce nu contravine nici unui act

normativ, H.G. nr. 367/2007 prevăzând prin art. 4 că acest minister reprezintă

autoritatea de stat în domeniul transporturilor, pe care o exercită direct sau

prin organisme tehnice specializate, instituții publice subordonate,unități

care funcționează sub autoritatea ori coordonarea sa, cum este și cazul Regiei

Autonome „Autoritatea Aeronautică Civilă Română”.

La termenul din 17 februarie 2009 reprezentantul recurentului-reclamant Sindicatul Liber al Salariaților

din „Autoritatea Aeronautică Română” a solicitat respingerea tuturor

recursurilor ca fiind rămase fără obiect, motivat de faptul că H.G. nr. 590/2007

a fost abrogată prin H.G. nr. 1605/2008.

O atare soluție nu poate fi

adoptată, întrucât abrogarea unui act normativ în timpul soluționării cauzei nu

absolvă instanța de contencios administrativ de obligația de a examina

legalitatea lui, având în vedere efectele pe care le-a produs de la data

emiterii sau adoptării lor.

Raportat la această poziție

procesuală și în condițiile în care toate recursurile au fost soluționate la

același termen, nu mai este necesară însă o examinare detaliată a criticilor de

nelegalitate aduse soluției de respingere a cererii de suspendare a executării

actelor contestate, o eventuală soluție contrară fiind lipsită practic de orice

finalitate.

Criticile aduse de același

recurent sentinței civile nr. 2004 din 30 iunie 208 sunt nefondate, prima

instanță reținând în mod corect că era obligatorie parcurgerea procedurii

prealabile și în privința H.G. nr. 1319/2007 în condițiile în care norma legală

care impune această condiție de exercitare a acțiunii în contencios

administrativ nu face nici o distincție în raport de caracterul actului

contestat – act administrativ sau modificator.

Prin urmare, recursurile

declarate de acest recurent împotriva încheierii de ședință din 29 mai 2008 și a sentinței civile nr. 2004 din 30 iunie 2008 vor fi respinse ca fiind

nefondate.

Examinând grupat motivele de

recurs invocate de pârâții-recurenți Guvernul României și Ministerul

Transporturilor în raport cu actele dosarului și dispozițiile legale incidente

în materia supusă controlului judiciar, Înalta Cute reține că sentința atacată

este dată cu aplicarea greșită a legii numai în ceea ce privește soluționarea

în fond a capătului de cerere privind anularea H.G. nr. 590/2007, modificată

prin H.G. nr. 983/2007, pentru considerentele în continuare arătate.

Legea nr. 554/2004

reglementează, prin art. 1 alin. (1), art. 8 și art. 18, un contencios de plină

jurisdicție, în cadrul căruia instanța are obligația de a analiza atât conformitatea

actului administrativ cu legea, cât și existența unei vătămări produse

reclamantului, într-un drept sau interes legitim, în lipsa căreia sancțiunea

anulării nu poate fi aplicată.

În speță, se constată că

H.G. nr. 590/2007 este legală, fiind emisă în temeiul art. 108 din Constituție

și H.G. nr. 837/1995 cu privire la criteriile de salarizare în valută și

celelalte drepturi în valută și în lei a personalului trimis în misiune

permanentă în străinătate, prin însușirea proiectului inițiat de Ministerul

Transporturilor și cu respectarea normelor de tehnică legislativă pentru

elaborarea actelor normative instituite prin Legea nr. 24/2000.

Astfel, potrivit pct. 5 al

Notei la anexa nr. 2 a H.G. nr. 837/1995, funcțiile și coeficienții de

ierarhizare, altele decât cele prevăzute în această anexă, specifice unor

ministere, altor organe și instituții de specialitate ale administrației

publice centrale, se stabilesc prin hotărâre a Guvernului, această atribuție

concretizându-se, pentru funcția de reprezentant permanent al României în Consiliul

Organizației Aviației Civile Internaționale, prin adoptarea H.G. nr. 590/2007.

Concluzia primei instanțe cu

privire la nesocotirea dispozițiilor Legii nr. 109/1997 privind organizarea și

funcționarea Consiliului Economic și Social este greșită, întrucât obiectul

acestei hotărâri nu poate fi încadrat în domeniile prevăzute în art. 5 lit. c)

și lit. f) al acestei legi.

Consiliul Economic și Social

este chemat să-și dea avizul doar pentru actele normative cu aplicabilitate

generală în domeniile prevăzute de art. 5 din Legea nr. 109/2007, or, prin

hotărârea contestată s-au stabilit numai funcția și coeficientul de salarizare

pentru determinarea salariului în valută a reprezentantului României în

respectivul Consiliu, precum și cheltuielile generate de alegerea României în

această calitate, pentru o perioadă bine definită de 3 ani, respectiv

2007-2010.

Pe de altă parte, din

prevederile art. 6 și 7 ale Legii nr. 109/1997 coroborate cu cele ale art. 8 pct.

2, rezultă neîndoios că rolul acestui organism este doar unul consultativ,

astfel că lipsa avizului prevăzut de art. 7 nu poate conduce la anularea

actului, chiar dacă acesta ar viza domeniile expres arătate.

Cum anterior adoptării

hotărârii contestate s-a obținut acordul unităților de aviație civilă prevăzute

în anexa acesteia, inclusiv al Autorității Aeronautice Civile Române, de a

suporta cheltuielile în discuție, este nejustificată și reținerea motivului de

nelegalitate ce a vizat nesocotirea prevederilor Legii nr. 15/1990 care consacră

principiul autonomiei economico-financiare al regiilor autonome, o eventuală

încălcare a acestui principiu putând fi invocată, de altfel, doar de regia în

cauză.

Sunt justificate, totodată,

criticile din recurs circumscrise greșitei excluderi a Regiei Autonome

Autoritatea Aeronautică Civilă Română din categoria unităților trimițătoare, în

condițiile în care, potrivit art. 4 din H.G. nr. 367/2007, Ministerul

Transporturilor exercită autoritatea de stat în acest domeniu fie direct, fie

prin organisme tehnice specializate, instituții publice subordonate, unități

care funcționează sub autoritatea sa, etc., cum este și cazul acestei regii

autonome, inclusă în anexa 2 lit. i) a respectivei hotărâri.

Pe de altă parte, raportat

la obiectul hotărârii contestate, prin prisma actelor dosarului și a normelor

legale incidente, inclusiv a celor ce vizează raporturile de muncă și

reprezentarea membrilor sindicatului reclamant, nu se poate reține existența

unei vătămări produse acestuia într-un drept sau interes legitim, în sensul

dispozițiilor Legii contenciosului administrativ, astfel că nici din această

perspectivă aplicarea sancțiunii anulării ei nu era posibilă, nefiind

îndeplinite condițiile de admisibilitate a acțiunii impuse de art. 1 din Legea nr.

554/2004.

Reținând, așadar, incidența

sub acest aspect a motivelor de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 9 C.

proc. civ., cu caracter determinant în soluționarea recursurilor declarat de

pârâți, în condițiile în care prima instanță a examinat cauza pe fondul său,

Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) și alin. (3) C. proc. civ., a

adoptat soluția de admitere a acestora dispunând modificarea sentinței atacate

în sensul că a respins și capătul de cerere privind anularea H.G. nr. 590/2007

modificată prin H.G. nr. 983/2007, ca fiind neîntemeiat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile

declarate de reclamantul Sindicatul Liber al Salariaților din Autoritatea

Aeronautică Română împotriva încheierii din 29 mai 2008 și a sentinței nr. 2004 din 30 iunie 2008, pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a

contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Admite recursurile declarate

de pârâții Guvernul României și Ministerul Transporturilor și Infrastructurii

împotriva sentinței nr. 2004 din 30 iunie 2008 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Modifică, în parte, sentința

atacată, în sensul că respinge capătul de cerere privind anularea H.G. nr. 590/2007,

modificată prin H.G. nr. 983/2007, ca neînemeiată.

Menține celelalte

dispoziții.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 17 februarie 2009.