ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 928/2013

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 928/2013 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2013)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea formulată, reclamantul R.A.E. a

chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Apărării Naționale, solicitând ca prin

hotărârea ce se va pronunța să se dispună anularea Ordinului Ministrului

Apărării Naționale nr. MP487 din 12 octombrie 2012 precum și suspendarea

executării Ordinului Ministrului Apărării Naționale nr. MP487 din 12 octombrie 2012

până la soluționarea irevocabilă a cauzei.

Reclamantul a arătat

că prin adresa din 15 octombrie 2012 emisă de Ministerul Apărării Naționale i

s-a adus la cunoștință faptul că încetează contractul de management, prin

eliberarea sa din funcția de comandant al S.U.U.M.C. D.C.D. în baza Ordinului

Ministrului Apărării Naționale nr. MP/487 din 12 octombrie 2012.

Ordinul a fost emis

în baza art. 75, 751 și art. 78 din Legea nr. 80/1995, cu motivarea că în urma

neregulilor constatate în cadrul S.U.U.M.C., comisia mixtă constituită în acest

sens a concluzionat, prin actul de constatare nr. A4496 din 08 octombrie 2012,

un management defectuos exercitat de comandantul spitalului.

Reclamantul a mai arătat

că nu i s-au adus la cunoștință "neregulile constatate în cadrul S.U.U.M.C.",

nu a fost informat despre controlul efectuat de "comisia mixtă constituită

în acest sens", nu i-a fost comunicat "actul de constatare nr. A4496

din 08 octombrie 2012".

Prin sentința civilă

nr. 6543 din 16 noiembrie 2012 Curtea de Apel București, secția a VIII-a

contencios administrativ și fiscal a admis cererea formulată de reclamantul R.A.E.,

în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Apărării Naționale și a dispus

suspendarea executării Ordinului Ministrului Apărării Naționale nr. MP487 din 12

octombrie 2012, până la pronunțarea instanței de fond.

Pentru a pronunța

această soluție instanța de fond a reținut că potrivit art. 14 din Legea nr. 554/2004,

pentru suspendarea executării unui act administrativ trebuie îndeplinite trei

condiții:

- să fie îndeplinită

procedura prealabilă;

- să existe un caz

bine justificat;

- să se prevină o

pagubă iminentă.

Prima condiție este

îndeplinită deoarece la data de 17 octombrie 2012, reclamantul a formulat

plângerea prealabilă prin care a solicitat Ministerului Apărării Naționale

revocarea Ordinului nr. MP487 din 12 octombrie 2012 și repunerea pârtilor în

situația anterioară.

Plângerea prealabilă

a fost înregistrată la Ministerul Apărării Naționale sub nr. 16002 din 17

octombrie 2012.

Art. 2 alin. (1) lit.

t) din Legea nr. 554/2004 definește cazurile bine justificate drept

împrejurările legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să

creeze o îndoială serioasa în privința legalității actului administrativ.

Curtea de Apel a

apreciat că asupra legalității Ordinului Ministrului Apărării Naționale nr. MP487

din 12 octombrie 2012 există o îndoială serioasă determinată de faptul că:

- reclamantului nu i

s-au adus la cunoștință neregulile constatate în cadrul S.U.U.M.C., nu a fost

informat despre controlul efectuat de comisia constituită în acest sens;

- reclamantului nu

i-a fost comunicat actul de constatare nr. A4496 din 08 octombrie 2012, pentru a-și

exercita dreptul de apărare.

- neîndeplinirea

procedurii de soluționare pe cale amiabilă prevăzută de art. XII

"Litigii" din contractul de management și art. 24 și 25 din

contractul-model aprobat prin Ordinul ministrului sănătății nr. 1384/2010.

Potrivit art. XII

"Litigii" din contractul de management și art. 24 și 25 din

contractul-model aprobat prin Ordinul Ministrului Sănătății nr. 1384/2010,

litigiile privind încheierea, executarea, modificarea, încetarea și

interpretarea clauzelor contractului de management vor fi supuse unei proceduri

prealabile de soluționare pe cale amiabilă, iar litigiile nesoluționate pe cale

amiabilă sunt de competența instanțelor de judecată.

Curtea de Apel a mai

reținut că celelalte motive invocate de reclamant nu pot fi examinate de

instanța ce soluționează cererea de suspendare, ci de instanța ce va soluționa

cererea de anulare, deoarece sunt motive care nu vizează numai aparența de

nelegalitate, iar examinarea acestora ar prejudeca fondul litigiului.

Art. 2 alin. (1) lit.

ș) din Legea nr. 554/2004 definește paguba iminentă drept prejudiciul material

viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a

funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Curtea de Apel a

considerat că reclamantul va suferi un prejudiciu material viitor și

previzibil, prin executarea ordinului, constând în imposibilitatea de a-și

achita datoriile față de terțe persoane, ca urmare a diminuării salariului;

De asemenea, s-a

considerat că activitatea S.U.U.M.C. D.C.D. va fi afectată grav ca urmare a

acestei măsuri.

Prin Ordinul nr. 1833

din 30 decembrie 2011, S.U.U.M.C. a fost clasificat provizoriu în categoria I,

cu obligația de a realiza obiectivele Planului de conformare necesare

îndeplinirii criteriilor de clasificare, în caz contrar urmând ca începând cu

data de 01 ianuarie 2013 spitalul să fie clasificat în categoria II.

Ori, efectele unei

astfel de declasificări ar avea consecințe negative importante asupra

activității spitalului, întrucât încadrarea într-o categorie inferioară

înseamnă reducerea sumelor plătite spitalului pentru serviciile medicale

prestate.

Împotriva hotărârii

instanței de fond, pârâtul Ministerul Apărării Naționale a declarat recurs,

criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea recursului

se arată că hotărârea instanței de fond este vădit nelegală și netemeinică,

întrucât condițiile legale ce trebuie îndeplinite cumulativ, potrivit art. 14

din Legea nr. 554/2004, pentru cazul bine justificat și paguba iminentă, nu au

fost îndeplinite.

Motivele invocate în

timpul dezbaterilor nu sunt de natură să conducă la admiterea unei asemenea

cereri, în condițiile în care la dosarul cauzei nu au fost administrate

probatorii în susținerea acesteia.

Mai mult, actul de

constatare încheiat de Comisia mixtă constituită în baza ordinului ministrului

apărării naționale dat în rezoluție pe raportul nr. M. 1438 din 24 iulie 2012,

a fost înaintat organelor de urmărire penală, întrucât s-a constatat că sunt

indicii temeinice privind săvârșirea unor fapte de natură penală (fals, uz de

fals, delapidare, abuz în serviciu), de către reclamant. Prezența acestuia,

chiar și provizorie în cadrul unității, în calitate de comandant, ar crea

pericolul dispariției/distrugerii/ascunderii unor documente necesare soluționării

cauzei penale înregistrate la parchet, precum și existența riscului

influențării persoanelor care ar putea avea calitatea de martor în cauză.

De asemenea, prezența

acestuia în unitate, în calitate de comandant, ar crea confuzii cu privire la

încălcarea ordinii de drept și deciziilor de importanță majoră și strategică

pentru unitatea spitalicească, deoarece S.U.U.M.C. D.C.D., este singurul spital

care asigură serviciile medicale ale înalților demnitari, inclusiv ale

președintelui.

Cu atât mai mult,

neregulile constatate ca urmare a managementului defectuos au început să fie

remediate, iar recomandările sunt în curs de implementare de către noua

conducere interimară, numită de ministrul apărării naționale. În acest sens au

fost luate măsuri administrative și dispuse cercetări administrative, inclusiv

față de persoanele care au avut legătură directă pe linie administrativă,

decizională și profesională cu intimatul-reclamant.

Examinând cauza și

sentința recurată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu dispozițiile

legale incidente pricinii, inclusiv cu cele ale art. 304

1

C. proc.

civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la

această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Potrivit art. 14 alin.

(1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, „în cazuri bine

justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în

condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată

poate cere instanței competente să dispună suspendarea executării actului

administrativ până la pronunțarea instanței de fond”.

Suspendarea actelor

juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora,

ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există,

iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument

procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de

judecată în vederea respectării principiului legalității atâta timp cât

autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din

punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca

acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați.

Legiuitorul național

a fost obligat să găsească criterii pertinente pentru suspendarea executării

actelor administrative până la clarificarea exactă a gradului de conformare a

acestora cu normele juridice aplicabile în speță.

Măsura cu caracter

provizoriu anterior individualizată determină punerea în balanță a interesului

social cu cel personal, preeminența unuia dintre ele fiind subsumată

principiului legalității.

Conform art. 2 alin. (1)

lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile

bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept,

care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității

actului administrativ.

La modul concret,

conform legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat

este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent

valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a

interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să

existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context,

trebuie subliniat faptul că principiul legalității activității administrative

presupune atât ca autoritățile administrative să nu eludeze dispozițiile

legale, cât și ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. El impune,

în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în

mod efectiv asigurată.

Pe de altă parte, în

cadrul cererii de suspendare instanța este limitată la a cerceta, după

verificarea condiției de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ

cerințele prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv

cazul bine justificat și paguba iminentă.

Deci, în cadrul

cererii de suspendare, instanța nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de

legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această obligație

revenindu-i instanței de fond, învestită cu soluționarea acțiunii în anulare.

Condiția existenței

cazului „bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea și

înțelepciunea judecătorului sub aspectul conținutului său, presupune ca asupra

legalității actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta

să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispozițiilor actului,

respectiv a consecințelor juridice pe care le-a produs.

Pentru a înlătura,

chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actelor

administrative, prin suspendarea acestora, instanța poate aprecia necesitatea

unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză și

care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de

legalitate, fără a analiza, pe fond conținutul actului administrativ, instanța

având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenței

dreptului.

Înalta Curte

apreciază că, în cauză, prin actele depuse, reclamantul a prezentat suficiente

elemente care să conducă la existența unor îndoieli serioase în ceea ce privește

legalitatea ordinului.

Deci, există

suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate, fără

însă ca prin aceasta, să antameze sau să anticipeze analiza pe fond, a

conținutului și legalității actului administrativ contestat.

De asemenea, instanța

de control judiciar consideră că și cerința pagubei iminente ce s-ar produce reclamantului

în cazul executării imediate este îndeplinită în cauză.

Conform art. 2 alin.

(1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul

material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a

funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Așadar, paguba

iminentă presupune o anumită urgență pentru a opera suspendarea efectelor unui

act administrativ.

Se poate aprecia că

există urgență atunci când executarea actului administrativ aduce o atingere

gravă și imediată unui interes public, situației reclamantului sau intereselor

pe care acesta înțelege să le apere.

Revine judecătorului

de contencios administrativ, investit cu soluționarea unei cereri de

suspendare, să aprecieze în mod concret, având în vedere argumentele prezentate

de reclamant, dacă efectele actului aflat în discuție sunt de natură să

justifice urgența.

Aceasta din urmă

poate justifica măsura provizorie a suspendării executării unui act

administrativ, fără ca ea să aducă atingere hotărârii judecătorești ce urmează

a se pronunța cu privire la cererea de anulare a actului.

Alături de

argumentele expuse mai sus, Înalta Curte are în vedere și recomandarea nr. R/89/8

din 13 septembrie 1989 a Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei

privind protecția jurisdicțională provizorie în materie administrativă.

Așa cum s-a arătat de

altfel și în recomandarea nr. 16/2003 a Comitetului Miniștrilor din cadrul

Consiliului Europei, executarea deciziilor administrative trebuie să țină cont

de drepturile și interesele persoanelor particulare.

Aceeași recomandare

reamintește principiile din recomandarea nr. R/89/8 a Comitetului de Miniștrii

care cheamă autoritatea jurisdicțională competentă, în speță instanța

judecătorească, atunci când executarea unei decizii administrative este de

natură să provoace daune grave particularilor cărora li se aplică decizia, să

ia măsuri provizorii corespunzătoare.

Soluția suspendării

actului administrativ până la pronunțarea instanței se circumscrie noțiunii de

protecție provizorie corespunzătoare, măsură care se recomandă a fi luată de

autoritatea jurisdicțională, fără ca astfel să se aducă atingere executării

deciziilor autorităților administrative prin care se impun particularilor o

serie de obligații.

Suspendarea pronunțată

de instanță nu afectează principiul caracterului executoriu al actului

administrativ, ci tocmai îl confirmă, căci partea apelează la hotărârea

justiției pentru a nu executa actul până la finalizarea tuturor procedurilor

jurisdicționale.

Ținând seama de considerentele

de ordin legal și de situația de fapt dovedită, de recomandările Comitetului de

Miniștrii, pentru a evita excesul de putere din partea autorității și de

circumstanțele cauzei, Înalta Curte apreciază că executarea actului

administrativ este de natură a crea un prejudiciu material

intimatului-reclamant.

Prin urmare, Înalta

Curte constată că susținerile și criticile recurentului sunt neîntemeiate și nu

pot fi primite, iar instanța de fond în mod corect a apreciat că sunt îndeplinite

condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În consecință, pentru

considerentele arătate și în temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (1) C. proc.

civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de Ministerul Apărării Naționale împotriva sentinței civile nr. 6543

din 16 noiembrie 2012 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în

ședință publică, astăzi 19 februarie 2013.