ÎCCJ, decizie (scj.ro #85431)

Cetățean străin. Persoană indezirabilă. Ordin al ministrului de interne. Limitele controlului judecătoresc. Legalitate Interdicția cetățeanului străin de a se afla și de a reveni în România pe o perioadă determinată constituie o măsură de siguranță ce poate fi luată prin ordin al ministrului de interne, act atacabil în contenciosul administrativ. Decizia nr.311 din 30 ianuarie 2002 Reclamantul A.M.R. a solicitat anularea Ordinului nr.1132 din 12 mai 2000 emis de ministrul de interne, prin care a fost declarat ”persoană indezirabilă” pentru România pe o perioadă de 5 ani. În motivarea acțiunii, reclamantul a arătat că deși a respectat legile țării în perioada șederii sale în România, a fost nelegal declarat ca fiind persoană indezirabilă și i-a fost ridicat dreptul de ședere prin ordinul emis de ministrul de interne.

Ca urmare acestui ordin nelegal, i-a fost anulat și statutul de refugiat dobândit în România. Prin întâmpinare, pârâtul Ministerul de Interne a invocat, în temeiul art.2 lit.a din Legea nr.29/1990, excepția inadmisibilității acțiunii, motivând că nu pot fi atacate în justiție actele administrative referitoare la siguranța internă și externă a statului, iar acțiunile desfășurate de reclamant în România constituie amenințări la adresa siguranței naționale, potrivit art.3 lit.i și 1 din Legea nr.51/1991. Prin sentința civilă nr.458 din 10 aprilie 2001, Curtea de Apel București, Secția de contencios administrativ, a respins excepția inadmisibilității acțiunii ridicată de pârâtul Ministerul de Interne, a admis acțiunea și a anulat ordinul nr.1132 din 12 mai 2000. Împotriva sentinței a declarat recurs pârâtul Ministerul de Interne.

Recursul este fondat. Intimatul reclamant este cetățean străin și a intrat în România la 5 mai 1994, iar la data de 6 aprilie 2000 a solicitat recunoașterea sa ca refugiat, statut care i-a fost acordat prin hotărârea nr.88450 din 26 aprilie 2000 a Comisiei constituită în temeiul art.9 din Legea nr.15/1996. Prin Ordinul nr.1132 din 12 mai 2000 emis de ministrul de interne, intimatului i-a fost ridicat dreptul de ședere și a fost declarat persoană indezirabilă pentru România pe o perioadă de 5 ani, reținându-se că a desfășurat pe teritoriul României activități care constituie amenințări la adresa siguranței naționale. Sesizată cu acțiunea în anularea acestui ordin, instanța de fond a respins corect excepția invocată de Ministerul de Interne în temeiul art.2 lit.a teza III din Legea nr.29/199o.

Soluția de respingere a excepției urmează a fi menținută, însă pentru alte considrente decât cele reținute în hotărârea atacată. Potrivit art.2 lit.a teza III din Legea nr.29/1990, nu pot fi atacate în justiție actele administrative referitoare la siguranța internă și externă a statului. Instanța de fond a considerat greșit că din categoria acestor acte nu face parte și ordinul de declarare a unui cetățean străin ca persoană indezirabilă, cu motivarea că actul respectiv nu a fost emis de organele de stat cu atribuții în domeniul siguranței naționale și a fost comunicat intimatului, iar nu autorităților prevăzute expres de art.11 din Legea nr.51/1991 privind siguranța națională. În realitate, natura juridică a actului rezultă din conținutul său și față de măsura dispusă, precum și față de temeiurile pe care s-a bazat, ordinul este un act administrativ referitor la siguranța internă și externă a statului, în sensul art.2 lit.a teza III din Legea nr.29/1990.

Aceeași calificare a actului este și consecința emiterii lui de către ministrul de interne, în exercitarea atribuțiilor pe care legea le recunoaște în domeniul siguranței naționale, autorității publice pe care o conduce. Conform art.6 alin.1 din Legea nr.51/1991, Ministerul de Interne face parte din organele de stat care, prin structurile lor interne specializate, au atribuții în domeniul siguranței naționale. Ministrul de interne a semnat Ordinul nr.1132 din 12 mai 2000 în calitate de conducător al autorității publice prevăzute de textul de lege menționat anterior.

Deși este un act referitor la siguranța națională, ordinul de declarare ca persoană indezirabilă cuprinde o măsură administrativă cu caracter individual, ceea ce a determinat ca, independent de posibilitatea comunicării către autoritățile publice prevăzute de art.11 din Legea nr.51/1991 și care excede obiectului litigiului, să fie comunicat și persoanei căreia i se aplică măsura respectivă și față de care urmează să-și producă efectele juridice. În consecință, Ordinul nr.1132 din 12 mai 2000 este un act administrativ individual referitor la siguranța națională, însă dispozițiile art.2 lit.a teza III din Legea nr.29/1990 urmează a fi interpretate și aplicate în conformitate cu normele juridice privind accesul liber la justiție – art.21 din Constituție – și conceptul de siguranță națională – art.1 din Legea nr.51/1991.

Față de aceste dispoziții legale, ulterioare Legii nr.29/1990, ordinul de declarare a unui cetățean străin ca persoană indezirabilă pentru România poate fi contestat în justiție. Cum însă emiterea unui asemenea act a fost determinată de rațiuni care țin de siguranța națională, instanța de judecată verifică numai dacă măsura a fost luată cu respectarea formelor și procedurilor legale și dacă autoritatea publică nu a săvârșit o eroare gravă în exercițiul dreptului său de apreciere. Această limitare a controlului judecătoresc rezultă implicit din dispozițiile art.8 alin.final și art.10 din Legea nr.51/1991, care prevăd că activitatea de informații pentru realizarea siguranței naționale are caracter de stat, iar activitatea organelor de stat specializate în acest domeniu este controlată de Parlament.

Pentru aceste motive, apar ca nefondate susținerile din recurs privind soluționarea greșită a excepției de inadmisibilitate a acțiunii. Pe fondul cauzei, criticile formulate în recurs sunt întemeiate. La data de 12 mai 2000 a emiterii ordinului în discuție intimatul nu avea viză de ședere în România, viză care i-a fost acordată la 23 mai 2000, după recunoașterea statutului său de refugiat. Dreptul de ședere pe teritoriul statului poate fi însă limitat pentru rațiuni care țin de amenințarea pe care o reprezintă pentru siguranța națională persoana declarată indezirabilă și pe asemenea motive s-a fundamentat ordinul contestat de intimat. Această măsură administrativă este în competența exclusivă a statului, care are dreptul de a stabili regimul juridic al străinilor pe teritoriul său, conform principiului egalității suverane a statelor, ca principiu fundamental al dreptului internațional public, prevăzut de art.2 alin.1 din Carta Organizației Națiunilor Unite.

Aceeași competență este recunoscută statului și față de persoanele care au calitatea de refugiați prin Acordul European pentru suprimarea vizelor pentru refugiați, ratificat de România prin Legea nr.75/2001 și care, la art.4 pct.2 prevede că „fiecare parte contractantă își rezervă dreptul de a refuza accesul sau șederea pe teritoriul său a persoanelor pe care ea le consideră indezirabile.

În consecință, legalitatea Ordinului nr.1132 din 12 mai 2000 nu este afectată de calitatea intimatului de refugiat, calitate redobândită ca urmare a pronunțării deciziei civile nr.133 din 15 mai 2001 prin care Tribunalul București – Secția a V-a civilă și de contencios administrativ a desființat hotărârea nr.89080/I/2 din 29 mai 2000 a Comisiei prevăzute de art.9 din Legea nr.15/1996 pentru anularea acestui statut acordat la 26 aprilie 2000. Consecința acestui statut recunoscut intimatului este numai interdicția trimiterii lui în teritorii unde viața sau libertatea i-ar fi amenințată, pe motiv de rasă, religie, naționalitate, apartenență la un anumit grup social sau opinii politice, interdicție prevăzută de art.23 alin.1 lit.m din Ordonanța Guvernului nr.102/2000, de art.33 alin.1 din Convenția privind statutul refugiaților și Protocolul privind statutul refugiaților, la care România a aderat prin Legea nr.46/1991.

Instanța de fond a constatat greșit nelegalitatea ordinului nr.1132 din 12 mai 2000 pentru că nu au fost expuse faptele reținute în sarcina intimatului ca reprezentând amenințări la adresa siguranței naționale. Aceste fapte sunt prevăzute de art.3 lit.i și 1 din Legea nr.51/1991, art.4 lit.e din Legea nr.15/1996 și art.4 din Legea nr.25/1969, dispoziții legale pe care s-a întemeiat ordinul atacat și față de care intimatul a avut posibilitatea să-și formuleze apărări atât în procedura administrativă, cât și în procedura judiciară. Cu privire la conținutul informațiilor respective se constată că prin art.10 alin.3 din Legea nr.51/1991 au fost instituite condițiile speciale de comunicare, fără a fi prevăzută și obligația legală de comunicare către intimat.

În cauză, intimatului i s-a ridicat dreptul de ședere și a fost declarat persoană indezirabilă pentru România pe o perioadă de 5 ani, pentru fapte care constituie amenințări la adresa siguranței naționale. Această măsură administrativă reprezintă interdicția cetățeanului străin de a sta și de a reveni în țară pe o perioadă determinată și a fost greșit asimilată de instanța de fond cu expulzarea care, potrivit art.111 și art.117 din Codul penal, constituie măsura de siguranță luată față de străinul care a comis fape prevăzute de legea penală; totodată, expulzarea implică interdicția nelimitată în timp a străinului de a intra în țară, cu excepția cazului când măsura a fost revocată sau anulată.

Apărarea reclamantului intimat, întemeiată pe dispozițiile art.2 din Protocolul nr.4 și art.1 din Protocolul nr.7 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, ratificată de România prin Legea nr.30/1994, urmează a fi înlăturată, pentru că măsura administrativă dispusă nu antrenează privarea intimatului de libertatea de a circula. Această măsură reprezintă o limitare a exercițiului libertății invocate, restricție impusă în condițiile art.49 din Constituție, pentru apărarea siguranței naționale și a ordinii publice. De asemenea, intimatul nu a fost privat de dreptul de a exercita căile de atac prevăzute de lege pentru contestarea ordinului emis de ministrul de interne.

Cum însă intimatul nu a dovedit că prevederile art.2 lit.i și 1 din Legea nr.51/1991 au fost interpretate sau folosite la data emiterii ordinului nr.1132 din 12 mai 2000 cu scopul de a i se restrânge sau interzice dreptul de apărare a unei cauze legitime, se constată că nu sunt îndeplinite cerințele prevăzute de art.1 din Legea nr.29/199o pentru admiterea acțiunii în anulare. În consecință, recursul a fost admis și s-a modificat sentința în sensul că s-a respins acțiunea.