ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2895/2018

Hotărârea pronunțată de instanța de fond Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, la data de 13.08.2015, reclamanta Administrația Națională Apele Române a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, anularea, în parte, a încheierii nr. 66/28.07.2015 și a Deciziei nr. 11/2015 emise de Curtea de Conturi a României - Departamentul IX, și suspendarea executării măsurilor dispuse prin Decizia nr. 11/2015 pentru pct. I.4, I.6, II.1 - referitor la reformularea măsurii și la modificarea temeiului legal al măsurii, II.2, II.3, II.4, II.5, II.6-liniuța 3 și II.8, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004. Prin încheierea de ședință din 25 noiembrie 2015, Curtea de Apel București a admis, în parte, cererea de suspendare, a dispus suspendarea parțială a Deciziei nr. 11/2015, numai în ceea ce privește pct. I.6, până la soluționarea definitivă a cauzei și a respins, în rest, cererea de suspendare, ca neîntemeiată.

Cererile de recurs Împotriva acestei încheieri, în condițiile art. 483 C. proc. civ., au formulat recurs reclamanta Administrația Națională Apele Române și pârâta Curtea de Conturi a României. 2.1. Reclamanta Administrația Națională Apele Române a invocat art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea, în parte, a hotărârii recurate, doar în ceea ce privește respingerea cererii de suspendare a măsurilor de la pct. I.4, II.1, II.2, II.3, II.4, II.5 și II.6 - liniuța 3 și II.8 din Decizia nr. 11/2015, și trimiterea cauzei spre rejudecare. A apreciat recurenta-reclamantă că instanța de fond a aplicat greșit normele de drept material, respectiv art. 2 alin. (1) lit. t) și ș), art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004. În ceea ce privește condiția cazului bine justificat, aspectele pe care le-a învederat instanței de fond, de natură a crea îndoieli serioase asupra legalității actului administrativ, vizau chestiuni de drept și de aplicare a unor norme legale. Or, nu se poate susține că împrejurările legate de starea de fapt și de drept care creează îndoieli cu privire la legalitatea actului ar fi altele decât cele care urmează a fi analizate pe fondul cererii, având ca obiect anularea actelor administrative contestate. Aparența de nelegalitate, care justifică admiterea cererii de suspendare, nu presupune existența unor motive distincte de cele pe care reclamantul le invocă în demonstrarea caracterului nelegal al actelor contestate. De asemenea, interpretarea unor prevederi legale, cum ar fi obligația de a proceda la urmărirea unor creanțe prescrise, de a solicita, pe calea unor acțiuni în instanță, penalități și majorări de întârziere, altele decât cele prevăzute în contractul dintre părți, sau impunerea alegerii acțiunii civile pentru recuperarea unor prejudicii, în contextul existenței unor plângeri penale aflate pe rolul organelor de cercetare penală, în cadrul cărora ANAR se poate constitui parte civilă, nu echivalează cu cercetarea fondului. Referitor la condiția pagubei iminente, a învederat instanței de fond că o eventuală punere în executare a actelor administrative contestate ar perturba grav activitatea sa, fiind vădită iminența producerii unor pagube iremediabile. Instanța de fond, interpretând eronat art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004, a combinat elementele prevăzute alternativ de legiuitor, existența unui prejudiciu material viitor și previzibil sau perturbarea gravă a funcționării unei autorități publice, și a reținut că perturbarea gravă a activității ar trebui să fie consecința existenței unor creanțe semnificative. Însă, perturbarea gravă a funcționării unei autorități publice nu decurge exclusiv din existența unor creanțe semnificative, ci poate fi determinată și de alte situații. 2.2. Pârâta Curtea de Conturi a României și-a întemeiat recursul pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea, în parte, a hotărârii recurate cu privire la soluția de admitere în parte a cererii de suspendare a executării măsurilor dispuse la pct. I.6 din Decizia nr. 11/2015 și, rejudecând procesul, respingerea acestui capăt de cerere, ca neîntemeiat. A apreciat recurenta-pârâtă că soluția de admitere a cererii de suspendare nu este susținută de dovezi care să demonstreze nelegalitatea evidentă a actului administrativ a cărui suspendare se cere. Măsura dispusă la pct. I.6 a fost dispusă în temeiul art. 43 lit. c) din Legea nr. 94/1992, republicată, și nu stabilea în sarcina conducerii ANAR emiterea unor acte normative, ci întreprinderea demersurilor necesare pe lângă ministerul de resort pentru modificarea prevederilor art. 1 alin. (5) din O.U.G. nr. 107/2002, cu indicarea corectă a sediului acesteia. În prezent, ANAR are închiriat un alt spațiu, imobilul alocat ca sediu prin actul normativ de înființare nefiind utilizat ca atare, pe considerentul că este impropriu și necesită ample lucrări de renovare. De asemenea, reclamanta nu a demonstrat nici iminența producerii unei pagube importante, măsurile atacate din Decizia nr. 11/2015, dispuse în baza art. 43 lit. c) din Legea nr. 94/1992, având ca scop înlăturarea neregulilor constatate.

Apărările părților 3.1. Recurenta-reclamantă Administrația Națională Apele Române a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului Curții de Conturi a României, ca nefondat. Din simpla analizare a hotărârii recurate, rezultă că măsura dispusă la pct. I.6 este contrară prevederilor legale, de vreme ce stabilește în sarcina sa îndeplinirea unei măsuri imposibil de executat. 3.2. Recurenta-pârâtă Curtea de Conturi a României a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului reclamantei, ca nefondat. A apreciat că este corectă aprecierea instanței de fond că tocmai suspendarea măsurilor dispuse prin decizia contestată ar putea provoca prejudicii reclamantei. II. Procedura derulată în recurs. Hotărârea instanței de control judiciar. 1. Cu privire la examinarea recursurilor în completul de filtru Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 12 octombrie 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ. Prin încheierea din 8 februarie 2018, Completul de filtru, constatând că recursurile îndeplinesc cerințele de admisibilitate, le-a declarat ca fiind admisibile în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., și a fixat termen de judecată. 2. Cu privire la fondul recursurilor Înalta Curte, examinând hotărârea atacată în raport de prevederile legale incidente, constată că recursul pârâtei Curții de Conturi a României este nefondat, iar recursul reclamantei Administrația Națională Apele Române este fondat, în parte, doar în ceea ce privește suspendarea Măsurii nr. II.6 liniuța 3. 2.1. Curtea de Conturi a României, urmare a controlului efectuat la Administrația Națională Apele Române în perioada 07.01 - 30.04.2015, a emis Decizia nr. 11/2015, prin care a aplicat o serie de măsuri, printre care, cele contestate de reclamantă: a) Măsura I.4 (Constatarea nr. 14) - În vederea reglementării situației bunurilor aparținând domeniului public al statului, conducerea instituției va face demersurile necesare pentru a asigura: - includerea în Inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului care sunt în administrarea ANAR; - actualizarea valorilor de inventar pentru bunurile înregistrate în anexa nr. 12 la Hotărârea Guvernului nr. 1705/2006, în conformitate cu înregistrările din evidența contabilă și cu reevaluarea la nivelul anului 2011; - efectuarea lucrărilor de cadastru și înscriere în Cartea funciară, în conformitate cu legislația în vigoare (termen 30.12.2015); b) Măsura I.6 (Constatarea nr. 17) - În ceea ce privește imobilul aflat în str. x, care, conform prevederilor legale, este stabilit ca fiind sediul ANAR, conducerea instituției va lua măsurile legale ce se impun pentru utilizarea sa conform destinației stabilite de cadrul legal în vigoare sau pentru valorificarea acestuia în mod legal, cu corectarea prevederilor legale necorespunzătoare (termen - 30.12.2015); c) Măsura II.1 (Constatarea nr. 1) - În vederea reglementării situației privind perceperea dobânzilor și penalităților de întârziere pentru neîncasarea la termen a veniturilor de obținut din utilizarea/exploatarea resurselor de apă de suprafață și/sau subterane în baza contractelor de tip abonament, conducerea instituției va dispune măsuri pentru: analizarea tuturor abonamentelor de utilizare/exploatare încheiate, de ANAR (atât ANAR - sediul central cât și unitățile din subordine) cu utilizatorii resursei de apă, prin prisma respectării clauzelor referitoare la măsurile asigurătorii luate de operatorul unic în situația neachitării la termen a facturilor emise. Se vor avea în vedere cuantumurile accesoriilor, cât și modul de aplicare, conform prevederilor C. fisc. și ale abonamentului-cadru aprobat; - stabilirea cu exactitate a sumelor pe care ANAR și entitățile din subordine nu le-au calculat și facturat, ca urmare a nerespectării cadrului legal în vigoare referitor la neachitarea în termen de către beneficiar a facturilor emise de ANAR, și dispunerea tuturor măsurilor legale ce se impun pentru încasarea acestora (termen 30.08.2015); d) Măsura II.2 (Constatarea nr. 2) - Conducerea entității va lua măsurile legale ce se impun pentru stabilirea întinderii prejudiciului creat bugetului instituției (ținând cont și de comisioanele care s-ar fi reținut dacă plățile s-ar fi derulat prin unitățile de trezorerie ale statului) și va dispune măsuri pentru recuperarea acestuia cu perceperea de dobânzi și penalități de întârziere sau majorări de întârziere, după caz, calculate pentru perioada de când s-a produs prejudiciul/s-a efectuat plata și până când s-au recuperat sumele (termen 30.06.2015); e) Măsura II.3 (Constatarea nr. 3) - În ceea ce privește achizițiile de produse necesare pentru gestionarea situațiilor de urgență generate de inundații, fenomene meteorologice periculoase, accidente la construcții hidrotehnice și poluări accidentale, derulate în cursul anilor 2012 și 2013, conducerea entității va dispune măsurile legale ce se impun pentru stabilirea întinderii unui eventual prejudiciu creat entității prin achiziționarea acestora fără a se fi derulat o procedură de achiziție în acest sens, fără existența unor angajamente legale încheiate cu cei trei furnizori și la prețuri mai mari decât prețurile de piață practicate la data achiziției. Totodată, se vor dispune măsuri pentru recuperarea prejudiciului astfel calculat, cu perceperea de dobânzi și penalități de întârziere sau majorări de întârziere, după caz, calculate pentru perioada de când s-a produs prejudiciul/s-a efectuat plata și până s-au recuperat sumele (termen 30.12.2015); f) Măsura II.4 (Constatarea nr. 4) - Conducerea instituției va dispune evaluarea exactă a prejudiciului produs la nivelul ANAR, inclusiv la administrațiile bazinale de apă subordonate, ca urmare a nerespectării prevederilor legale privitoare la efectuarea cheltuielilor de personal, și va lua măsurile legale pentru recuperarea prejudiciului suferit și virarea sumelor cuvenite la bugetul statului (termen 30.09.2015); g) Măsura II.5 (Constatarea nr. 5) - Conducerea instituției va dispune stabilirea exactă a prejudiciului produs entității prin încheierea și efectuarea lucrărilor de amenajare a spațiului din incinta Agenției de Voiaj CFR nr. 1 București, fără ca acesta sa fie efectiv utilizat, și va lua măsurile legale de recuperare a acestui prejudiciu (termen 30.07.2015); h) Măsura II.6 (Constatarea nr. 6) liniuța 3 - În ceea ce privește contractul de închiriere nr. x/29.08.2012, încheiat cu SC A. SRL, conducerea entității va dispune măsuri cu privire la stabilirea cu exactitate a contravalorii serviciilor incluse în "Taxa de servicii" și plătite fără a fi prestate, identificarea altor situații similare, dacă este cazul (termen 30.06.2015); i) Măsura II.8 (Constatarea nr. 8) - Conducerea entității va dispune măsurile legale ce se impun pentru dimensionarea și recuperarea prejudiciului adus entității prin folosirea imobilelor deținute de ANAR fără a exista hotărâri ale consiliului de conducere și/sau decizii ale ordonatorului de credite referitoare la ocuparea acestor spatii de către salariații ANAR. 2.2. Împotriva acestei decizii, reclamanta a formulat contestație, înregistrată la Curtea de Conturi sub nr. x/15.06.2015, prin care a solicitat: - modificarea termenului de 30.12.2015 prevăzut la Măsura I.4 în "termen permanent" - modificarea măsurii I.6, în sensul eliminării sintagmei "cu corectarea prevederilor legale necorespunzătoare" - prelungirea până la 31.12.2015 a termenului prevăzut la art. II.1 și înlocuirea măsurii în sensul obligării ANAR la recuperarea sumelor nefacturate, corespunzător abonamentelor care au prevăzut accesorii, respectiv și punerea celor care nu prevăd accesorii în acord cu prevederile legale; - prelungirea termenului pentru măsura II.2 și raportarea acesteia la soluția plângerii penale care face obiectul dosarului nr. x/2013 al DNA; - raportarea măsurii II.3 la soluția plângerii penale ce face obiectul Dosarului nr. x al DNA; - eliminarea măsurii de la pct. II. 4; - modificarea măsurii II.5 în sensul condiționării obligativității stabilirii prejudiciului, raportat la soluția plângerii penale a ISC; - eliminarea măsurii II.6 liniuța 3; - eliminarea măsurii II.8. 2.3. Prin încheierea nr. 66/28.07.2015, Comisia de soluționare a contestațiilor, Departamentul IX din cadrul Curții de Conturi a admis parțial contestația reclamantei formulate împotriva măsurii II.1, referitoare la prelungirea termenului de ducere la îndeplinire a măsurii pana la data de 31.12.2015. Prin punctul 2 al dispozitivului încheierii, s-a dispus respingerea contestației formulate împotriva măsurilor nr. I.4, I.6, II.1 - referitor la reformularea măsurii și la modificarea temeiului legal al dispunerii măsurii, II.2, II.3, II.4, II.5, II.6 și II.8. 2.

Împotriva Deciziei nr. 11/2015, reclamanta Administrația Națională Apele Române a formulat acțiune în anulare, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, solicitând, totodată, și suspendarea executării deciziei pentru pct. I.4, I.6, II.1 - referitor la reformularea măsurii și la modificarea temeiului legal al măsurii, II.2, II.3, II.4, II.5, II.6 - liniuța 3 și II.8, în condițiile art. 15 din Legea nr. 554/2004, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare. Prin încheierea de ședință din 25 noiembrie 2015, Curtea de Apel București a admis, în parte, cererea de suspendare și a dispus parțial Decizia nr. 11/2015 numai în ceea ce privește pct. I.6, până la soluționarea definitivă a cauzei. 2.

Înalta Curte reține că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, adoptat pe baza și în limitele legii, fiind executoriu din oficiu. Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliului Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene. Legea nr. 554/2004 prevede în art. 14 și 15 atribuția instanței de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt supuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autoritățile publice în contextul puterii lor discreționare. Art. 14 din Legea nr. 554/2004 impune, în acest scop, îndeplinirea cumulativă a condiției existenței unui caz bine justificat și a iminenței unei pagube, conform definițiilor legale cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. ș) și t) din același act normativ. Cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate. Îndeplinirea celor două condiții este verificată, în funcție de circumstanțele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza argumentelor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza în care actul contestat ar fi, în final, anulat de instanță. Noțiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. În jurisprudența sa (cu titlu de exemplu, Deciziile nr. 737/2012, nr. 514/2013 și nr. 3019/2015), Înalta Curte a reținut că, pentru conturarea cazului temeinic justificat, care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ. Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept, care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reținute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reținute ca obligații bugetare) etc. 2.

În prezenta cauză, în ceea ce privește punctele indicate prin recurs, I.4, II.1 - referitor la reformularea măsurii și la modificarea temeiului legal al măsurii, II.2, II.3, II.4, II.5, și II.8, reproduse anterior, nu se regăsește niciuna din aceste "împrejurări vădite", argumentele recurentei-reclamante neavând capacitatea de a produce o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ pentru punctele a căror suspendare a fost respinsă. Înalta Curte reține că nu este suficient ca reclamanta să afirme existența unor motive de nelegalitate, ci trebuie să ofere unele elemente probatorii, evidente, care fără o cercetare aprofundată să permită formarea unui dubiu asupra legalității actului. Instanța de control judiciar apreciază că aceste indicii de nelegalitate este necesar să fie evidente, pentru a putea fi identificate cu ușurință la nivelul aparențelor. Or, aspectele prezentate de reclamantă, după cum a reținut și prima instanță în analiza cererii de suspendare, reprezintă veritabile critici de nelegalitate care se analizează în cadrul acțiunii în anulare, ce nu pot fi subsumate condiției cazului bine justificat, întrucât acceptarea unui asemenea raționament ar echivala cu o prejudecare a fondului litigiului care privește examinarea legalității. În cadrul procedurii sumare a suspendării executării actului administrativ nu poate fi prejudecat fondul cauzei, de aceea nici probatoriului administrat pentru stabilirea existenței unor indicii de răsturnare a prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ, nici analizei efectuate de instanță nu li se poate pretinde amploarea și profunzimea probelor și raționamentelor pe care se fundamentează o soluție pronunțată cu privire la acțiunea în anularea actului. 2.

În ceea ce privește măsura nr. I.6, suspendată de prima instanță, privind luarea măsurilor legale și corectarea prevederilor legale necorespunzătoare, Înalta Curte apreciază că soluția instanței de fond este corectă. Într-adevăr, aparența de nelegalitate este justificată prin obligarea conducerii entității controlate la corectarea prevederilor legale. Această atribuție excedează prerogativelor acesteia și nu ar putea fi dusă la îndeplinire, astfel că și condiția pagubei iminente, ipoteza privind perturbarea funcționării autorității publice, este îndeplinită. 2.

Corelativ reținerii temeiniciei încheierii recurate în ceea ce privește suspendarea pct. I.6 din decizia contestată, recursul Curții de Conturi a României, care privește exclusiv soluția dată asupra suspendării acestei măsuri, este nefondat. 2.

Referitor la măsura de la pct. II.6 liniuța 3, privind întreprinderea de măsuri cu privire la stabilirea cu exactitate a contravalorii serviciilor incluse în "Taxa de servicii" și plătite fără a fi prestate prin contractul de închiriere nr. x/29.08.2012 încheiat cu SC A. SRL, Înalta Curte reține că, în cauză, prin Sentința nr. 2967 din 19 iulie 2017, Curtea de Apel București a admis, în parte, acțiunea reclamantei. A anulat, în parte, încheierea nr. 66/2015 și Decizia nr. 11/2015 numai cu privire la măsurile de la pct. I.6, la care se elimină sintagma "cu corectarea prevederilor legale corespunzătoare" și măsura de la pct. II.6 liniuța 3. Curtea de apel, care a analizat și fondul actelor, a constatat și nelegalitatea măsurii de la pct. II.6 liniuța 3, reținând că, fiind vorba despre o taxă fixă conform prevederilor contractuale, nu se poate vorbi de necesitatea unor documente privind recepția cantitativă ori calitativă a serviciilor. Restul susținerilor reclamantei, care au fost iterate în susținerea prezentei cereri de suspendare, au fost găsite a fi neîntemeiate de instanța de judecată. Această sentință constituie un reper în verificarea aparenței de nelegalitate, pentru că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării și interpretării unor probe și a efectuării unei evaluări aprofundate, posibilitate pe care mecanismul procesual al suspendării de executare nu o îngăduie. În jurisprudența sa constată, secția contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție a statuat că o soluție de respingere/admitere a cererii de anulare a actului administrativ atacat reprezintă și o confirmare/infirmare a prezumției de legalitate a actului administrativ a cărui suspendare se cere și conferă consistență concluziei că, în cauză, este/nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat, în sensul art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004. Astfel, se impune admiterea recursului reclamantei în ceea ce privește suspendarea Măsurii de la pct. II.6, fiind îndeplinită și condiția pagubei iminente, prin perturbarea funcționării autorității publice. 2.

Referitor la cererea recurentei-reclamante Administrația Națională Apele Române de obligare a recurentei-pârâte Curtea de Conturi a României la plata cheltuielilor de judecată în cuantum de 3.884,74 RON, Înalta Curte, în raport cu soluția ce se va da asupra recursurilor și cu complexitatea cauzei, urmează ca, în temeiul art. 451 alin. (2) C. proc. civ., să o admită în parte, pentru suma de 1.000 de RON. 3. Soluția instanței de recurs Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 modificată și completată, coroborat cu art. 496 C. proc. civ., recursul Curții de Conturi a României va fi respins, ca nefondat, și recursul Administrației Naționale Apele Române va fi admis, va fi casată, în parte, încheierea recurată, în sensul suspendării deciziei contestate și în ceea ce privește Măsura nr. II.6 liniuța 3, menținându-se în rest dispozițiile primei instanțe.