ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3376/2018

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Procedura în fața primei instanțe

Prin cererea înregistrată sub nr. x/2015 pe rolul Curții de Apel București, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Institutul Național de Cercetare Dezvoltare pentru Protecția Muncii "B." (INCDPM) și Ministerul Educației Naționale, anularea parțială a Ordinului nr. 5.204 din 20.10.2014 emis de Ministerul Educației Naționale, în ceea ce privește Anexa în care a fost publicată noua organigramă de organizare și funcționare a Institutului Național de Cercetare Dezvoltare pentru Protecția Muncii "B.", anularea organigramei nr. 591 din 15.10.2014, cu consecința de a repune părțile în situația anterioară, păstrând ca legală și temeinică organigrama în baza căreia Institutul a funcționat până la intrarea în vigoare a actului criticat, obligarea pârâților la plata de daune morale în cuantum de 20.000 euro.

Prin Sentința civilă nr. 755 din 08 martie 2016, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins ca neîntemeiate excepțiile inadmisibilității, prescripției extinctive, lipsei de interes și lipsei de obiect a acțiunii, excepțiile lipsei calității procesuale active a reclamantei și a lipsei calității procesuale a INCDPM.

A admis în parte acțiunea formulată de reclamanta A., a anulat în parte Ordinul nr. 591 din 15.10.2014 emis de pârâtul Ministerul Educației Naționale cu privire la desființarea Laboratorului "Fizica Mediului Ambiant" din cadrul Departamentului Mediu Muncă și Mediu Înconjurător și a respins în rest acțiunea ca neîntemeiată.

Împotriva acestei sentințe au formulat recursuri motivate pârâții Ministerul Educației Naționale și Cercetării Științifice (MENCS) și Institutul Național de Cercetare Dezvoltare pentru Protecția Muncii "B.".

Recurentul-pârât Ministerul Educației Naționale și Cercetării Științifice a criticat sentința din perspectiva motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., exclusiv în ceea ce privește soluția dată excepțiilor inadmisibilității, prescripției dreptului la acțiune, lipsei calității procesuale active a reclamantei și lipsei de obiect.

La rândul său, recurentul pârât Institutul Național de Cercetare Dezvoltare pentru Protecția Muncii "B." a invocat motivele de casare reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 4 și pct. 8 din C. proc. civ., criticând atât soluția dată excepțiilor inadmisibilității și prescripției dreptului la acțiune, cât și soluția pronunțată pe fondul acțiunii.

În dezvoltarea motivelor de recurs, recurentul pârât a susținut, cu privire la excepția inadmisibilității, că în mod eronat s-a reținut că reclamanta ar fi parcurs procedura prealabilă prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004, deși aceasta a depus la dosarul cauzei o adresă fără a face dovada transmiterii ei.

Referitor la excepția prescripției extinctive a dreptului la acțiune, în mod greșit a reținut instanța că între data împlinirii termenului de 30 de zile prevăzut de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 (06.09.2015) și data formulării acțiunii (03.11.2015) nu a expirat termenul prevăzut de art. 11 alin. (1) lit. c) din același act normativ, respectiv că nu a fost depășit termenul de prescripție de 6 luni prevăzut la art. 7 alin. (3) din lege.

A precizat recurentul că depunerea plângerii prealabile se face în termen de 30 de zile de la data luării la cunoștință de existența actului, iar nu de la comunicarea actului.

Or, instanța de fond în mod greșit nu a reținut că intimata reclamantă a cunoscut mai devreme faptul că s-a modificat organigrama prin Ordinul MEN nr. 591 din 15.10.2014, iar începând cu luna noiembrie 2014 a și fost pusă în aplicare, precum și faptul că, prin contestația ce face obiectul dosarului nr. x/2015 al Tribunalului București nu a fost contestat Ordinul MEN nr. 591 din 15.10.2014, ci doar minuta de informare.

Intimata reclamantă, încă din data promovării cererii de chemare în judecată ce face obiectul dosarului nr. x/2015 (10.03.2015), a cunoscut conținutul Ordinului MEN nr. 591 din 15.10.2014, așa cum rezultă din răspunsul la întâmpinare depus în data de 02.09.2015, cererea completatoare și modificatoare depusă la 17.12.2015 și încheierile de ședință din 22.10.2015 și 17.12.2015 din respectivul dosar.

Cu privire la soluția pronunțată pe fondul cauzei, recurentul pârât a arătat că, deși prin acțiunea introductivă intimata reclamantă a contestat doar legalitatea procedurii de emitere a Ordinului MEN nr. 591 din 15.10.2014, nu și lipsa motivării acestuia, instanța de fond a reținut în mod eronat că s-ar fi criticat nemotivarea ordinului și că au fost încălcate prevederile art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004.

În plus, instanța nu a fost învestită cu verificarea temeiniciei ori oportunității emiterii ordinului, ci doar cu verificarea legalității procedurii emiterii ordinului de modificare a structurii organizatorice, acesta fiind și motivul pentru care nu a încuviințat administrarea probei cu expertiză contabilă.

A mai precizat recurentul că reorganizarea activității sale nu a avut o componentă constând în reducerea de personal, ci a fost doar o reorganizare funcțională, concretizată în redefinirea atribuțiilor și relațiilor între diversele componente ale structurii organizatorice (respectiv, laboratoare, compartimente) într-un mod corect și obiectiv, cu scopul înlăturării unui eventual paralelism și corelarea cu cadrul legal intern și internațional ce are incidență asupra obiectului de activitate al Institutului.

Nu s-ar fi justificat din punct de vedere economic menținerea tuturor funcțiilor de conducere, câtă vreme numărul salariaților s-a diminuat de la circa 90 de persoane în anul 2012, la circa 77 persoane în anul 2014, în prezent având cam 65 de persoane.

Mai mult, noua structură organizatorică a avut efecte pozitive asupra rezultatului exercițiului financiar, așa cum rezultă din analiza comparativă a veniturilor obținute și reducerea pierderii înregistrate la sfârșitul anului, de la o pierdere de 888 mii RON înregistrată în anul 2013, la o pierdere de 403 mii RON înregistrată în anul 2015.

De asemenea, a arătat recurentul că Nota de fundamentare a modificării organigramei nr. x din 28.04.2014 are avizul Consiliului de administrație, fiind îndeplinită condiția avizului prealabil obligatoriu conform H.G. nr. 1.772/2004 și O.G. nr. 57/2002, cu modificările și completările ulterioare.

Aspectele care au determinat aplicarea măsurilor de reorganizare au fost precizate în Nota de fundamentare, iar aceste aspecte, ce țin de oportunitatea adoptării unor măsuri nu pot fi cenzurate de instanță, dacă nu se relevă și ca aspecte ce țin de legalitate.

Instanța de judecată poate verifica legalitatea emiterii unui ordin privind structura organizatorică a institutului doar prin prisma condițiilor impuse de lege, fără a putea aprecia asupra unor aspecte privind eficientizarea activității, respectiv, în ce măsură se impunea sau nu desființarea laboratorului ori dacă măsura luată va conduce la atingerea rezultatului vizat, acestea fiind aspecte ce excedează atribuțiilor instanței de judecată, rămânând la latitudinea institutului, a consiliului de administrație al acestuia.

Nu a fost încălcată procedura de emitere a ordinului privind modificarea structurii organizatorice, astfel încât este nelegală aprecierea instanței de fond conform căreia au fost încălcate limitele competenței prevăzute de lege sau drepturile și libertățile cetățenilor.

Măsura desființării laboratorului Fizica Mediului Ambiant este temeinică și legală, având în vedere că laboratorul a avut activitate în regres, numărul de contracte scăzând de la an la an, iar în cadrul acestui laborator nu se desfășoară activități de cercetare științifică, ci lucrări de prestări servicii de determinări de câmp electromagnetic, finalizate prin emiterea unor buletine cu scopul obținerii de sporuri la salariu de către beneficiari.

Or, recurentul este institut de cercetare-dezvoltare, cu obiect de activitate cercetarea științifică, fiind esențial ca în cadrul său să se desfășoare activități de cercetare, iar nu de prestări servicii, existența institutului depinzând de evaluarea activității științifice și clasificarea în vederea certificării ca institut din sistemul național de cercetare-dezvoltare conform O.G. nr. 57/2002 privind cercetarea științifică și dezvoltarea tehnologică și H.G. nr. 1.062/2011 privind aprobarea Normelor metodologice pentru evaluarea și clasificarea în vederea certificării a unităților și instituțiilor din sistemul național de cercetare-dezvoltare, cu modificările și completările ulterioare.

Astfel că o reconsiderare a priorităților reflectată în structura organizațională a recurentului, prin desființarea unor departamente (și implicit a unor posturi) și reorganizarea altor laboratoare în care se regăsesc și activitățile avute de laboratorul "Fizica Mediului Ambiant" nu este de natură să conducă la concluzia caracterului neîntemeiat al actului de modificare organizatorică.

II. Procedura în fața instanței de recurs

Intimata reclamantă a formulat întâmpinare la recursurile declarate de pârâți, solicitând respingerea acestora ca nefondate.

Recurentul pârât INCDPM "B." a depus răspuns la întâmpinare, precum și note de ședință prin care arată, în susținerea excepției lipsei de interes, respectiv, a lipsei calității procesuale active a acesteia, faptul că intimata-reclamantă a demisionat la data de 19.09.2016.

Prin Decizia nr. 2.238 din 29 mai 2018, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție în condițiile art. 493 din C. proc. civ., s-a dispus anularea ca netimbrat a recursului declarat de pârâtul Ministerul Educației Naționale și Cercetării Științifice și s-a admis în principiu recursul declarat de pârâtul Institutul Național de Cercetare Dezvoltare pentru Protecția Muncii "B.".

În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi.

III. Analiza motivelor de casare

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate și a dispozițiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul pârâtului Institutul Național de Cercetare Dezvoltare pentru Protecția Muncii "B." (singurul cu care a rămas legal învestită) este fondat, în limitele și pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Contrar criticilor formulate de acest recurent pârât, din perspectiva art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., instanța de fond a făcut o corectă aplicare a dispozițiilor legale incidente în ceea ce privește analizarea și respingerea excepțiilor inadmisibilității și prescripției dreptului la acțiune.

Astfel, nu se poate nega parcurgerea procedurii prealabile de către intimata reclamantă, în sensul art. 7 din Legea nr. 554/2004, prin formularea cererii adresate la data de 06.08.2015 emitentului ordinului atacat (aflată la fila x și urm. din dosarul de fond), prin care a solicitat revocarea actului.

Pârâtul Ministerul Educației Naționale și Cercetării Științifice nu a contestat primirea acestei cereri, apărarea sa fiind una evazivă, în sensul că nu ar exista identitate între motivele de nelegalitate invocate în cererea formulată pe cale administrativă și cele menționate în acțiunea introductivă.

Referitor la excepția prescripției extinctive a dreptului material la acțiune, Înalta Curte reține că, potrivit art. 11 din Legea nr. 554/2004, "(3) Este îndreptățită să introducă plângere prealabilă și persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual adresat altui subiect de drept, din momentul în care a luat cunoștință, pe orice cale, de existența acestuia, în limitele termenului de 6 luni prevăzut la alin. (7). (...) (7) Plângerea prealabilă în cazul actelor administrative unilaterale se poate introduce, pentru motive temeinice, și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este termen de prescripție."

Prin urmare, în acord cu judecătorul fondului, constată că - în lipsa unui răspuns la plângerea prealabilă formulată de intimata reclamantă - în cauză este aplicabil termenul prevăzut de art. 11 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ, calculat de la data expirării perioadei legale de răspuns de 30 de zile prevăzute de art. 7 alin. (1) din lege, astfel că acțiunea în anulare formulată la 3.11.2015 (data poștei) a fost depusă înlăuntrul termenului legal de prescripție de 6 luni.

În acest sens, Înalta Curte reamintește că a reținut constant în jurisprudența sa faptul că, în situația actului administrativ cu caracter individual adresat altui subiect de drept, relevantă pentru stabilirea momentului de începere a curgerii termenului de prescripție este data la care terțul care se pretinde vătămat a luat cunoștință, nu doar de existența actului, ci și de conținutul efectiv al acestuia, pentru a putea să formuleze apărări corespunzătoare.

Or, în cauză, contrar susținerilor recurentului, nici din cuprinsul cererii de chemare în judecată formulate la 10.03.2015 și care a făcut obiectul dosarului nr. x/2015 al Tribunalului București, nici din conținutul citat al răspunsului la întâmpinare depus în data de 02.09.2015 sau al cererii completatoare și modificatoare depuse la 17.12.2015 în respectivul dosar, nu rezultă că intimata reclamantă ar fi cunoscut efectiv, începând cu vreuna dintre aceste date, conținutul Ordinului MEN nr. 591 din 15.10.2014, iar nu doar al minutei de informare ce i-a fost comunicată la data de 9.02.2015 și care cuprindea doar referirea la punerea în aplicare a acestui ordin, respectiv la desființarea Departamentului Mediul de Muncă și Mediu Înconjurător și a postului său de șef de departament.

Nu pot fi reținute, deci, ca întemeiate criticile recurentului privind respingerea excepției prescripției.

În ceea ce privește excepțiile lipsei calității procesuale active a reclamantei, a lipsei de interes a acesteia (la care recurentul face referire într-o notă de ședință depusă în cursul procesului de recurs), respectiv, a lipsei de obiect a acțiunii, invocate în fața primei instanțe de către pârâtul Ministerul Educației Naționale și Cercetării Științifice, Înalta Curte constată că nu fac obiectul examinării de către instanța de recurs, întrucât recursul declarat de către pârâtul MENCS a fost anulat, iar pârâtul INCDPM nu a formulat prin recursul propriu critici exprese cu privire la soluția de respingere a excepțiilor menționate, astfel că această soluție a rămas definitivă prin nerecurare.

Aceeași este și situația excepției lipsei calității procesuale pasive a pârâtului INCDPM "B.".

Referitor la invocarea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că este nefondată, întrucât acest motiv nu este incident în cauză.

Astfel, atât în doctrină, cât și în jurisprudența constantă a instanței supreme s-a arătat că prin sintagma "depășirea atribuțiilor puterii judecătorești" se înțelege incursiunea autorității judecătorești în sfera autorității executive sau legislative, astfel cum acestea sunt delimitate de Constituție și de legile organice.

Prin urmare, o astfel de depășire a atribuțiilor are loc atunci când instanța de judecată săvârșește acte care intră în atribuțiile unor organe aparținând unei alte puteri a statului de drept, ceea ce nu este cazul în speță.

Depășirea limitelor învestirii, în sensul verificării și a temeiniciei actului administrativ contestat, iar nu doar a legalității procedurii emiterii acestuia, nu se subsumează motivului de casare mai sus menționat.

Înalta Curte reține însă ca fiind fondată critică adusă de recurent soluției pronunțate pe fondul cauzei, din perspectiva art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Astfel, așa cum corect a arătat recurentul pârât, deși prin acțiunea introductivă intimata reclamantă a contestat legalitatea procedurii de emitere a Ordinului MEN nr. 591 din 15.10.2014, fără a se plânge și pentru nemotivarea actului administrativ în discuție, instanța de fond nu s-a limitat la analizarea criticilor de nelegalitate invocate.

Într-adevăr, din actele dosarului și din cuprinsul hotărârii recurate, reiese că judecătorul fondului sau autoînvestit practic cu analizarea unui motiv de nelegalitate (constând în nemotivarea ordinului), fără ca acest motiv să fi fost invocat de reclamantă și fără să fi fost pus în discuția contradictorie a părților.

Pe de altă parte, și în ipoteza în care un astfel de motiv ar fi fost invocat de partea interesată, soluția primei instanțe este netemeinică și pronunțată cu aplicarea greșită a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004.

Astfel, motivarea actelor administrative, unul dintre principiile bunei administrații într-un stat democratic, reprezintă o garanție de legalitate și de respectarea drepturilor legitime ale cetățenilor.

În acest sens, art. 17 din C. bunei administrații, adoptat prin Recomandarea CM/Rec (2007)7 a Comitetului Miniștrilor din statele membre ale Consiliului Europei, prevede că actele administrative individuale, cel puțin atunci când aduc atingere drepturilor individuale, trebuie să fie motivate într-o manieră corespunzătoare, cu indicarea motivelor de drept și de fapt pentru care au fost emise.

Or, câtă vreme motivarea reprezintă arătarea împrejurărilor de fapt care au determinat emiterea actului administrativ, precum și a temeiurilor legale care au stat la baza emiterii sale, iar din cuprinsul actului contestat, coroborat cu Nota de fundamentare nr. x din 28.04.2014 care a stat la baza avizării propunerii de modificare a structurii organizatorice și emiterii ordinului, reies considerentele avute în vedere și rezultate dintr-o amplă analiză a activității manageriale, organizatorice și funcționale a Institutului, în mod greșit prima instanță a constatat întemeiat "motivul vizând nemotivarea corespunzătoare a ordinului atacat".

De altfel, judecătorul fondului nu a arătat care ar fi temeiurile legale pe baza cărora a reținut obligația autorităților publice pârâte de a indica "modalitatea standard de probare a unei productivități a laboratorului corespunzătoare scopului avut în vedere la desființarea acestuia" sau de a realiza "o analiză comparativă efectivă a rezultatelor acestui laborator și a scopului preconizat (...)", care l-au condus la concluzia că actul contestat a fost emis cu exces de putere în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 ("prin exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competentei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor") și "doar cu privire la desființarea Laboratorului Fizica Mediului Ambiant din cadrul Departamentului Mediu de Muncă și Mediu Înconjurător".

Controlul de legalitate al instanței de contencios administrativ putând viza exclusiv legalitatea actelor administrative supuse controlului judecătoresc, nu și oportunitatea sau eficiența acestora, și nefiind reținute în cauză încălcări ale procedurii de emitere a actului, propunerea de reorganizare și ordinul fiind emise de persoanele îndrituite, motivate corespunzător și însoțite de avizul prealabil conform H.G. nr. 1.772/2004 și O.G. nr. 57/2002, Înalta Curte constată ca fiind netemeinică și nelegală soluția dată cererii având ca obiect anularea parțială (în ceea ce privește anexa intitulată "Organigrama nr. 591 din 15.10.2014") a Ordinului nr. 5.204 din 20.10.2014 emis de Ministerul Educației Naționale, motiv pentru care se impune casarea în parte a sentinței recurate (în ceea ce privește capătul de cerere admis) și, în rejudecare, respingerea în întregime a acțiunii.

IV. Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia

În baza dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâtul Institutul Național de Cercetare Dezvoltare pentru Protecția Muncii "B." și va casa în parte sentința recurată, respingând pe fond acțiunea formulată de reclamanta A., ca neîntemeiată.

Totodată, va fi menținută soluția de respingere a excepțiilor inadmisibilității și prescripției extinctive, precum și a excepțiilor lipsei calității procesuale active a reclamantei, a lipsei de interes și lipsei de obiect a acțiunii și a lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Institutul Național de Cercetare Dezvoltare pentru Protecția Muncii "B.".

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâtul Institutul Național de Cercetare Dezvoltare pentru Protecția Muncii "B." împotriva Sentinței civile nr. 755 din 08 martie 2016 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează în parte sentința recurată.

Respinge acțiunea formulată de reclamanta A. ca neîntemeiată.

Menține soluția dată cu privire respingerea excepțiilor.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 17 octombrie 2018.

Procesat de ED