ÎCCJ, Decizia nr. 193/2018

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor cauzei, constată următoarele:

I. CIRCUMSTANȚELE CAUZEI

Dosarul nr. x/2016 înregistrat pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal are ca obiect cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară ("ANCPI"), B., C., D. și E., prin care se solicită anularea Ordinului nr. 1.340/2015 emis de directorul General al ANCPI și repararea pagubei care i-a fost cauzată prin emiterea acestui act administrativ, respectiv obligarea pârâților în solidar la plata daunelor morale de 100.000 RON.

În dezvoltarea motivelor acțiunii, reclamantul arată că actul administrativ a cărui anulare o solicită nu a respectat art. 7 din Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică, întrucât pe site-ul oficial al ANCPI nu au fost publicate data afișării, nota de fundamentare, expunerea de motive și referatul de aprobare privind necesitatea adoptării actului propus și nu s-a realizat dezbaterea publică în mod real și legal.

Prin ordinul contestat a fost modificat Ordinul nr. 700/2014 fără o justificare legală și fără motive susținute. Ordinul nr. 700/2014 impunea introducerea imobilelor înscrise în cartea funciară sub imperiul Decretului-lege nr. 115/1938 printr-o documentație de primă înscriere care cuprindea certificatul fiscal și actul care a stat la baza înscrierii în vechea carte funciară, respectându-se astfel dispozițiile art. 24 alin. (3) din Legea cadastrului și a publicității imobiliare nr. 7/1996 ("Legea nr. 7/1996"). Modificarea art. 79 din Ordinul nr. 700/2014, prin pct. 48 din Ordinul nr. 1.340/2015, este în contradicție cu dispozițiile Legii nr. 7/1996 și ale art. 95 și art. 360 din Ordinul nr. 700/2014.

În legătură cu daunele morale, reclamantul arată că, după intrarea în vigoare a Ordinului nr. 1.340/2015, nu a mai depus nicio documentație pentru imobilele înscrise în cărți funciare deschise conform Decretului-lege nr. 115/1938. În 2015 a depus la OCPI Brașov, în calitatea sa de persoană fizică autorizată de ANCPI să execute lucrări de cadastru, geodezie, cartografie - categoria B, 55 de documentații doar pentru imobile înscrise în cărți funciare deschise conform Decretului-lege nr. 115/1938, în vederea înscrierii lor în sistemul integrat de cadastru și carte funciară, potrivit Legii nr. 7/1996. După intrarea în vigoare a Ordinului nr. 1.340/2015, în aplicarea art. 79, ar trebui întocmită o documentație cadastrală de actualizare, ceea ce contravine art. 95 și art. 360 din Ordinul nr. 700/2014 și art. 40 - 41 din Legea nr. 7/1996.

Prin sentința civilă nr. 113 din 11 iulie 2016, Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal a hotărât următoarele: (i) admite în parte acțiunea formulată și precizată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta ANCPI; (ii) respinge excepția autorității de lucru judecat invocată de pârâta ANCPI; (iii) respinge cererea reclamantului A. de suspendare parțială a Ordinului nr. 1.340/2015 emis de directorul general al ANCPI; (iv) anulează în parte Ordinul nr. 1.340/2015 emis de directorul general al ANCPI în privința pct. 36, 48 și 53; (v) respinge celelalte pretenții ale reclamantului; (vi) după rămânerea definitivă a prezentei, hotărârea se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Împotriva sentinței menționate la pct. 2 au declarat recurs reclamantul A. și pârâta ANCPI, dosarul fiind înregistrat pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2016.

În Dosarul nr. x/2016 al Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, prin cererea de recurs, recurentul A. a invocat excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. I pct. 11 și pct. 21 din O.U.G. nr. 35/2016, argumentând că sunt îndeplinite cerințele pentru sesizarea Curții Constituționale.

În ceea ce privește legătura dintre dispozițiile citate și soluționarea litigiului, precum și criticile de constituționalitate, autorul excepției susține următoarele: (i) curtea de apel a invocat articole din O.U.G. nr. 35/2016; (ii) prin art. I pct. 21 din O.U.G. nr. 35/2016 se reintroduce art. 87 pct. 16 din Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind C. civ. (prin care au fost modificate alin. (1) și (2) ale art. 58 din Legea nr. 7/1996), cu încălcarea rolului ce revine legiuitorului, care a abrogat textul respectiv, și se face diferența între vechiul sistem de carte funciară din regiunea de aplicare a Decretului-lege nr. 115/1938 și celelalte zone unde au existat Registrele de inscripțiuni și transcripțiuni; (iii) prin prevederile art. 1 pct. 11 din O.U.G. nr. 35/2016 se creează din nou baza legală a conversiilor reglementate anterior prin pct. 48 din Ordinul nr. 1.340/2015, anulat prin sentința pronunțată de curtea de apel; (iv) dispozițiile criticate sunt contrare art. 44 și art. 115 alin. (6) din Constituție, (v) sunt expuse critici referitoare la textele ce formează obiectul excepției în raport cu dispozițiile Legii nr. 7/1996, precum și consecințele juridice ale dispozițiilor contestate.

În esență, autorul excepției susține că dispozițiile criticate sunt neconstituționale, întrucât reprezintă o încălcare a rolului Parlamentului și al puterii judecătorești, deoarece prin ordonanța de urgență sunt introduse dispoziții identice celor cuprinse în Ordinul nr. 1.340/2015, ce formează obiectul dosarului nr. x/2016, în care a fost pronunțată sentința civilă prin care a fost anulat parțial ordinul respectiv.

Prin Încheierea ședinței publice din 16 mai 2018, pronunțată în Dosarul nr. x/2016, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal a respins cererea de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. I pct. 11 și pct. 21 din O.U.G. nr. 35/2016, invocată de recurentul-reclamant A., reținând, în esență, că nu este îndeplinită condiția prevăzută de art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 ca dispozițiile criticate să aibă legătură cu soluționarea cauzei.

Împotriva încheierii menționate la pct. 5, a declarat recurs A., criticând hotărârea pentru netemeinicie în privința soluției de respingere a cererii de sesizare a Curții Constituționale, pentru argumentele arătate în continuare.

Ordinul nr. 700/2014 al directorului general al ANCPI cu modificările aduse prin Ordinul nr. 1.340/2015, ce formează obiectul Dosarului nr. x/2016, reprezintă norma de aplicare a Legii nr. 7/1996, care a fost modificată prin dispozițiile O.U.G. nr. 35/2016 ce formează obiectul excepției de neconstituționalitate.

Dispozițiile O.U.G. nr. 35/2016, care a intrat în vigoare ulterior dezbaterilor în fața primei instanței în dosarul nr. x/2016, se află în conflict cu alte dispoziții legale, ceea ce prezintă importanță pentru judecarea cauzei.

Dispozițiile criticate se referă la accelerarea cadastrului sistematic și la creșterea numărului imobilelor înscrise în sistemul integrat de cadastru și carte funciară și prevăd pentru prima dată dreptul ANCPI de a deschide cărți funciare contrar Deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secțiile Unite nr. 72/2007, prin care a fost soluționat recursul în interesul legii cu privire la calitatea procesuală pasivă a Oficiului de Cadastru și Publicitate Imobiliară în plângerile de carte funciară întemeiate pe dispozițiile art. 50 din Legea nr. 7/1996.

Prevederile art. I pct. 11 din O.U.G. nr. 35/2016 contravin dispozițiilor art. 1, art. 23 pct. A lit. b) și e) din Legea nr. 7/1996 și art. 879 și art. 881 din C. civ.

Prevederile art. I pct. 21 din O.U.G. nr. 35/2016 au ca efect aplicarea retroactivă a Decretului-lege nr. 115/1938, cu încălcarea principiului neretroactivității legii civile prevăzut de art. 6 din C. civ. și a art. 230 lit. g) din Legea nr. 71/2011, prin care a fost abrogat Decretul-lege nr. 115/1938 pentru unificarea dispozițiunilor privitoare la cărțile funciare. Totodată, prevederile respective sunt contrare dispozițiilor art. 883 alin. (3) din C. civ. și art. 1 și art. 23 din Legea nr. 7/1996.

Intimata ANCPI a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepția tardivității recursului - excepție care nu mai este susținută în cauză, conform celor menționate în practicaua prezentei decizii - și excepția nulității recursului, în temeiul art. 489 alin. (2) C. proc. civ., cu susținerea că motivele invocate în cererea de recurs nu pot fi încadrate în motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ.

II. CONSIDERENTELE ÎNALTEI CURȚI

În temeiul art. 248 alin. (1) C. proc. civ., analizând cu prioritate excepția nulității recursului invocată de pârâta ANCPI, cu motivarea că recursul nu cuprinde critici care să poată fi încadrate în motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte constată că excepția este neîntemeiată pentru considerentele arătate în continuare.

Referitor la calea de atac reglementată de art. 29 alin. (5) teza a doua din Legea nr. 47/1992, în considerentele de la pct. 21 și 22 din Decizia nr. 321/2017, Curtea Constituțională a reținut următoarele:

"21. [...] este vorba de o cale de atac pe care legiuitorul a conceput-o, distinct de orice calificare procesual civilă sau penală, numai în privința hotărârilor judecătorești prin care se respinge cererea de sesizare a Curții Constituționale. Prin urmare, acest recurs este un remediu judiciar care nu preia niciunul dintre elementele și caracteristicile proprii recursului din C. proc. civ. sau penală. [...] dat fiind faptul că textul art. 29 alin. (5) din Legea nr. 47/1992 este aplicabil atât în materie procesual civilă, cât și penală, acesta își menține natura juridică de cale de atac specială ce nu poate fi calificată în funcție de reglementările proprii procedurii penale sau civile. De aceea, această cale de atac cu o fizionomie juridică proprie nu poate fi considerată nici recurs în sensul propriu al termenului prevăzut de C. proc. civ. sau penală și nici apel, contestație sau plângere în sensul C. proc. pen.. Mai mult, Curtea reține că aceeași cale de atac nu poate purta denumiri diferite în funcție procedura civilă sau penală în care intervine.

În sensul argumentelor instanței de contencios constituțional, Înalta Curte reține că recursul reglementat de art. 29 alin. (5) din Legea nr. 47/1992 este o cale de atac cu fizionomie proprie în cadrul căreia nu este impusă respectarea cerinței specifice recursului în materie civilă de a conține și de a dezvolta motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ.. În cadrul căii de atac prevăzute de art. 29 alin. (5) din Legea nr. 47/1992, instanța verifică, sub toate aspectele, legalitatea și temeinicia soluției de respingere a cererii de sesizare a Curții Constituționale prin prisma condițiilor de admisibilitate reglementate de alin. (1)-(3) ale aceluiași articol, calea de atac nefiind limitată la motivele de casare prevăzute de art. 488 C. proc. civ.

Analizând recursul declarat în cauză, prin raportare la criticile formulate în circumstanțele litigiului dedus judecății, Înalta Curte constată că este nefondat pentru considerentele arătate în continuare.

În cadrul căii de atac cu fizionomie juridică proprie reglementată de art. 29 alin. (5) din Legea nr. 47/1992, se reține că, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 29 alin. (1) - (3) din aceeași lege, pentru sesizarea Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate, este necesară îndeplinirea cumulativă a următoarelor condiții: (a) excepția să fie ridicată în fața unei instanțe judecătorești sau de arbitraj constituțional; (b) excepția să fie ridicată cu privire la neconstituționalitatea unei legi sau ordonanțe ori a unei dispoziții dintr-o lege sau dintr-o ordonanță în vigoare; (c) dispozițiile ce formează obiectul excepției să aibă legătură cu soluționarea cauzei în orice fază a litigiului și oricare ar fi obiectul acestuia; (d) excepția să fie ridicată de una dintre părți sau, din oficiu, de către instanța de judecată ori de arbitraj comercial ori de procuror, în cauzele la care acesta participă; (e) excepția să nu fie invocată cu privire la dispoziții constatate ca fiind neconstituționale printr-o decizie anterioară a Curții Constituționale.

În cauză, raportat la circumstanțele cauzei expuse la pct. I din prezenta decizie, se reține că excepția de neconstituționalitate îndeplinește condițiile menționate la lit. a), b), d) și e) din paragraful anterior.

Chestiunea de drept supusă dezlegării în cadrul prezentului recurs vizează îndeplinirea condiției prevăzute de art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 ca dispozițiile ce formează obiectul excepției de neconstituționalitate să aibă legătură cu soluționarea cauzei. Analiza îndeplinirii acestei condiții de admisibilitate a excepției de neconstituționalitate nu se realizează in abstracto ori în raport cu orice fel de tangență cu litigiul aflat pe rolul instanței, ci prin prisma identificării acelor elemente care demonstrează legătura de dependență între dispozițiile criticate pentru neconstituționalitate și soluționarea litigiului în fond.

Dispozițiile vizate de excepția de neconstituționalitate sunt cele ale art. I pct. 11 și pct. 21 din O.U.G. nr. 35/2016, conform cărora:

"Art. I. - Legea cadastrului și a publicității imobiliare nr. 7/1996, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 720 din 24 septembrie 2015, cu modificările ulterioare, se modifică și se completează după cum urmează:

(5) În scopul accelerării înregistrării sistematice, precum și al creșterii numărului imobilelor înscrise în sistemul integrat de cadastru și carte funciară, Agenția Națională, prin oficiile teritoriale, poate deschide cărți funciare din oficiu, la nivelul unității administrativ-teritoriale, prin conversia în format electronic a informațiilor existente în evidențele oficiilor teritoriale referitoare la drepturile reale pentru care au fost îndeplinite formalitățile legale de publicitate, precum și a informațiilor grafice și textuale ale imobilelor.

(6) Ulterior finalizării înregistrării efectuate potrivit alin. (5), se vor afișa opisul alfabetic al proprietarilor, precum și registrul cadastral.

(7) Afișarea documentelor prevăzute la alin. (6) se face conform mijloacelor prevăzute pentru înregistrarea sistematică, respectiv prin publicarea și afișarea, la nivel central, pe pagina de internet special creată de către Agenția Națională în acest scop, iar contestarea acestora se poate face și electronic, inclusiv pe pagina de internet special creată de către Agenția Națională în acest scop, și se soluționează prin proces-verbal, care se contestă în condițiile art. 14 alin. (4).

(8) Titularii drepturilor asupra imobilelor înscriși în cărțile funciare deschise potrivit prevederilor alin. (5) au la dispoziție un termen de un an de la data deschiderii din oficiu a cărților funciare, în care pot să solicite actualizarea gratuită a acestora.

(9) În cărțile funciare astfel înființate se vor face mențiunile corespunzătoare referitoare la deschiderea acestora din oficiu, prin convertirea informațiilor existente, precum și cu privire la posibilitatea îndreptării erorilor sau actualizării înscrierilor după caz, în termen de un an de la data deschiderii.

(10) Actualizarea evidențelor astfel convertite se poate efectua și prin deschiderea din oficiu a cărților funciare la finalizarea înregistrării sistematice, prin redarea realității din teren, potrivit dispozițiilor alin. (1), ca urmare a parcurgerii etapelor prevăzute la art. 11 alin. (2).

1

), cu următorul cuprins:

(2

1

) Până la deschiderea noilor cărți funciare, în regiunile de carte funciară care au fost supuse Decretului-lege nr. 115/1938 pentru unificarea dispozițiunilor privitoare la cărțile funciare, cu excepția zonelor care fac obiectul legilor de restituire a proprietăților funciare, înscrierile privitoare la imobile, cuprinse în vechile cărți funciare, vor continua să fie făcute în aceste cărți, cu respectarea dispozițiilor Legii nr. 287/2009, republicată, cu modificările ulterioare, și ale prezentei legi. În situația în care aceste cărți nu există, sunt inutilizabile sau nu se identifică în arhiva oficiilor de cadastru și publicitate imobiliară, sunt aplicabile dispozițiile legale în vigoare referitoare la deschiderea unei noi cărți funciare."

Este de observat faptul că litigiul în fond vizează legalitatea Ordinului nr. 1.340/2015 emis de directorul general al ANCPI, legalitatea actului administrativ fiind cenzurată de instanța de contencios administrativ în raport cu reglementările cu forță juridică superioară în temeiul și în executarea cărora a fost emis.

Prin Ordinul directorului general al ANCPI nr. 1.340/2015 a fost modificat și completat Regulamentul de avizare, recepție și înscriere în evidențele de cadastru și carte funciară, aprobat prin Ordinul directorului general al ANCPI nr. 700/2014, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 571 și 571 bis din 31 iulie 2014, cu modificările ulterioare.

Or, ordinul ce formează obiectul litigiului a fost emis în temeiul și pentru aplicarea dispozițiilor Legii nr. 7/1996, legalitatea sa fiind verificată prin prisma dispozițiilor acestei legi în forma în vigoare la momentul emiterii ordinului.

În Dosarul nr. x/2016, dezbaterile asupra fondului cauzei au avut loc la termenul de judecată din 27 iunie 2016, iar pronunțarea a fost amânată la data de 4 iulie 2016, iar, ulterior, la data de 11 iulie 2016, când a fost pronunțată Sentința civilă nr. 113 din 11 iulie 2016.

O.U.G. nr. 35/2016 a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 489 din 30 iunie 2016, ulterior închiderii dezbaterilor în fața primei instanțe.

Excepția de neconstituționalitate a fost depusă de A. și în fața Curții de Apel Brașov, în Dosarul nr. x/2016, după închiderea dezbaterilor. Această împrejurare este menționată și în sentința civilă nr. 113 din 11 iulie 2016, cu precizarea că excepția, fiind depusă după închiderea dezbaterilor, nu va fi luată în seamă, conform art. 394 C. proc. civ., care prevede, în cuprinsul alin. (3), că "După închiderea dezbaterilor, părțile nu mai pot depune niciun înscris la dosarul cauzei, sub sancțiunea de a nu fi luat în seamă".

Ca o primă concluzie, se reține că dispozițiile ce formează obiectul excepției de neconstituționalitate sunt ulterioare emiterii actului administrativ contestat, a cărui legalitate este analizată prin raportare la dispozițiile în vigoare la data emiterii lui. Modificările ulterioare (O.U.G. nr. 35/2016) aduse reglementării primare (Legea nr. 7/1996) nu prezintă relevanță sub aspectul controlului de legalitate realizat de instanță în privința actelor administrative emise anterior (cum este, spre exemplu, Ordinul nr. 1.340/2015) în aplicarea dispozițiilor care le ordonă (Legea nr. 7/1996). Modificarea adusă reglementării primare prezintă relevanță din perspectiva necesității de adaptare a normelor de aplicare la noul cadru legislativ, iar nu în privința legalității normelor de aplicare emise anterior.

Cu alte cuvinte, modificările pe care O.U.G. nr. 35/2016 le-a adus Legii nr. 7/1996 nu afectează legalitatea Ordinului nr. 1.340/2015, care formează obiectul litigiului, ci pot avea drept consecință necesitatea modificării ordinului de bază - Ordinul nr. 700/2014 (care a fost modificat prin Ordinul nr. 1.340/2015) - în sensul conformării cu noul cadru legislativ.

Pe de altă parte, este de observat faptul că, pe calea excepției de neconstituționalitate, sunt formulate critici cu privire la soluția normativă cuprinsă în art. I pct. 11 și 21 din O.U.G. nr. 35/2016 susținându-se că aceasta intră în conflict cu dispoziții din Legea nr. 7/1996, Legea nr. 71/2011 și din C. civ.. Or, nu se poate reține că nemulțumirile autorului excepției cu privire la noua soluție normativă promovată prin O.U.G. nr. 35/2016 au legătură cu soluționarea litigiului având ca obiect legalitatea Ordinului nr. 1.340/2015 emis în temeiul și în aplicarea dispozițiilor Legii nr. 7/1996 în forma anterioară modificărilor aduse prin O.U.G. nr. 35/2016.

Pentru toate considerentele expuse, se reține că, prin încheierea atacată, întemeiat s-a apreciat că excepția de neconstituționalitate ridicată de A. nu are legătură cu soluționarea litigiului ce formează obiectul dosarului nr. x/2016, astfel că nu sunt întrunite cumulativ cerințele prevăzute de art. 29 alin. (1) - (3) din Legea nr. 47/1992.

În consecință, se constată că încheierea atacată nu este susceptibilă de reformare în calea de atac reglementată de art. 29 alin. (5) din Legea nr. 47/1992, urmând a fi respins, ca nefondat, recursul declarat în cauză.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția nulității recursului declarat de A., excepție invocată de intimata Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară, prin întâmpinare.

Respinge, ca nefondat, recursul declarat de A. împotriva încheierii din 16 mai 2018, pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. x/2016, în ceea ce privește soluția de respingere a cererii de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. I pct. 11 și pct. 21 din O.U.G. nr. 35/2016 privind modificarea și completarea Legii cadastrului și a publicității imobiliare nr. 7/1996.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 22 octombrie 2018.

Procesat de GGC - LM