ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3786/2018

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal, la data de 08 iulie 2015, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură, a solicitat anularea Deciziei nr. 170c/05.01.2015 emisă de Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Agenției de Plăți și Intervenție pentru Agricultură, a Deciziei nr. x/03.09.2014 emisă de Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură - Centrul Județean Suceava, precum și a Procesului-verbal de constatare a neregulilor și stabilire a creanțelor bugetare nr. x/26.09.2014 întocmit de Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură. Prin încheierea de ședință din data de 14 octombrie 2015, instanța de fond a dispus introducerea în cauză a Agenției de Plăți și Intervenție pentru Agricultură - Centrul Județean Suceava, în calitate de pârâtă.

Hotărârea primei instanțe Prin Sentința civilă nr. 232 din 02 decembrie 2015, Curtea de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal, a admis cererea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtele Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură și Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură - Centrul Județean Suceava, a anulat Decizia nr. x/03.09.2014, emisă de Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură - Centrul Județean Suceava, precum și Procesul-verbal de constatare a neregulilor și stabilire a creanțelor bugetare nr. x/26.09.2014 și Decizia nr. 170c/05.01.2015, ambele emise de pârâta Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură.

Cererile de recurs declarate în cauză Împotriva Sentinței civile nr. 232 din 02 decembrie 2015, pronunțată de Curtea de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal, au formulat recurs pârâtele Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură și Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură - Centrul Județean Suceava. 3.1. Pârâta Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură și-a întemeiat recursul pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat (așa cum s-a reținut și prin raportul întocmit asupra admisibilității în principiu a recursurilor), solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și rejudecarea cauzei, în sensul respingerii acțiunii ca neîntemeiată, în esență, pentru următoarele motive: În fața instanței de fond, a solicitat suspendarea judecării cauzei, potrivit art. 413 alin. (1) pct. 2 C. proc. civ., ca urmare a începerii urmăririi penale pentru săvârșirea infracțiunii de corupție în Dosarul nr. x/2013, instrumentat de D.N.A. - Serviciul Teritorial Suceava, apreciind că documentele care fac obiectul cercetării penale au generat prezentul litigiu. În mod greșit a reținut prima instanță că, în cauză, contractul de închiriere trebuie anulat sau reziliat printr-o hotărâre judecătorească și nu pe cale incidentală, printr-un act administrativ de control. Pentru a beneficia de acordarea de plăți în cadrul schemelor de plată unică pe suprafață, conform art. 7 alin. (1) din O.U.G. nr. 125/2006, solicitanții trebuie să fie înscriși în Registrul fermierilor, să depună cerere de solicitare a plăților la termen și să îndeplinească o serie de condiții generale, printre care să prezinte documentele necesare care dovedesc dreptul de folosință și să poată face dovada că utilizează terenul pentru care au depus cerere. Intimata-reclamantă a încheiat cu Consiliul Local Broșteni, Contractul de închiriere nr. x/07.05.2010, având ca obiect închirierea suprafeței de 1.771,10 ha, pășuni și izlazuri. În baza acestui contract, intimata-reclamantă a solicitat și obținut sprijin financiar în campaniile 2010 - 2013. Cu ocazia cercetărilor derulate de organele penale s-a identificat un dosar înregistrat pe rolul instanțelor de judecată, prin care a fost admisă acțiunea formulată de reclamanta Instituția Prefectului Suceava, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Local Broșteni, și a fost anulată Hotărârea Consiliului Local nr. 11/21.04.2010. Prin urmare, intimata-reclamantă nu a dovedit un criteriu esențial de eligibilitate prevăzut în Măsura 214, pct. 1 - "Plăți de agro-mediu" a Axei prioritare 2 din PNDR 2007 - 2013. Referitor la nulitatea deciziilor administrative pentru nemotivare, recurenta-pârâtă consideră că actele administrative contestate fac trimitere în mod corect la actele normative incidente în materie, fiind indicate și motivele în fapt ale măsurilor dispuse. În ceea ce privește validitatea contractului de închiriere, arată că Hotărârea nr. 11/21.04.2010 a Consiliului Local Broșteni a fost anulată prin Decizia nr. 1716/16.05.2011, pronunțată de Curtea de Apel Suceava, iar desființarea actului juridic inițial atrage și anularea actului juridic subsecvent, în speță, Contractul de închiriere nr. x/07.05.2010. În cauză nu se aplică excepția subdobânditorului de bună-credință, astfel încât anularea hotărârii consiliului local produce efecte retroactive, instanța de fond reținând în mod eronat că rezilierea contractului de închiriere trebuie pronunțată prin hotărâre judecătorească. Față de aceste aspecte, s-a procedat la reinstrumentarea cererii de sprijin aferentă campaniei 2012, potrivit art. 73 alin. (1) din Regulamentul CE nr. 796/2004, constatându-se că intimata-reclamantă a primit sprijin financiar necuvenit. 3.2. Pârâta Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură - Centrul Județean Suceava și-a întemeiat recursul pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat (așa cum s-a reținut și prin raportul întocmit asupra admisibilității în principiu a recursurilor), solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și rejudecarea cauzei, în sensul respingerii acțiunii ca neîntemeiată. Criticile formulate sunt, practic, identice cu cele formulate de pârâta Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură, expuse la pct. 3.1, motiv pentru care, nu se mai impune prezentarea acestora.

Apărările formulate în cauză 4.1. Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimata-reclamantă A. a solicitat respingerea recursurilor declarate de pârâte, ca nefondate, reiterând, în principal, apărările formulate cu ocazia soluționării litigiului în primă instanță. 4.2. Prin întâmpinarea depusă la dosar față de recursul formulat de pârâta Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură - Centrul Județean Suceava, recurenta-pârâtă Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură a precizat că susține recursul formulat de această pârâtă.

Procedura de soluționare a recursului 5.1. Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 01 noiembrie 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat. Prin încheierea din data de 25 aprilie 2018, completul de filtru a constatat, în raport de conținutul raportului, că cererile de recurs îndeplinesc condițiile de admisibilitate și pe cale de consecință, a declarat recursurile formulate ca fiind admisibile în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., republicat, și a fixat termen de judecată pe fond a recursurilor.

În etapa procesuală a recursului, petentul B. a formulat cerere de intervenție, calificată de către Înalta Curte ca fiind o cerere de intervenție principală, prin încheierea de ședință din 26 septembrie 2018. Înalta Curte a respins cererea de intervenție principală, ca inadmisibilă, prin încheierea de ședință din 07 noiembrie 2018. La termenul de judecată din 07 noiembrie 2018, intimata-reclamantă, prin avocat, a formulat oral cerere de suspendare a judecării recursurilor, întemeiată pe dispozițiile art. 413 alin. (1) pct. 2 din C. proc. civ. II. Soluția instanței de recurs II.1. Examinând cererea de suspendare a judecării recursurilor, formulată de recurenta-pârâtă Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură - Centrul Județean Suceava și de intimata-reclamantă A., în temeiul dispozițiilor art. 413 alin. (1) pct. 2 din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte reține că această cerere este neîntemeiată, pentru motivele arătate în continuare. Prin ordonanțele emise la 16.09.2014 și 30.09.2014, în Dosarul nr. x/2013 înregistrat pe rolul Direcției Naționale Anticorupție - Serviciul Teritorial Suceava, s-a dispus începerea urmăririi penale împotriva președintelui A., pentru săvârșirea infracțiunilor prevăzute de art. 48 C. pen. rap. la art. 18 1 alin. (1) din Legea nr. 78/2000 și art. 244 alin. (1) C. pen., rap. la art. 35 alin. (1) C. pen., toate cu aplicarea art. 38 alin. (1) C. pen., cu referire la modalitatea de obținere a sprijinului financiar în anul 2012, pentru terenul ce a format obiectul Contractului de închiriere nr. x/07.05.2010. Prin adresa emisă la 04.10.2018, înregistrată la Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură sub nr. x/08.10.2018, Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție - Direcția Națională Anticorupție, Serviciul Teritorial Suceava a comunicat că la data de 22.09.2015, s-a dispus prin ordonanță, disjungerea materialului referitor la A. din Dosarul nr. x/2013, formându-se Dosarul nr. x/2015, care la data de 15.05.2017, a fost reunit la Dosarul nr. x/2015, aflat în lucru pe rolul unității, în faza finală a urmăririi penale. Înalta Curte reține că dispozițiile art. 413 alin. (1) pct. 2 din C. proc. civ., republicat, acordă posibilitatea instanței de judecată să decidă asupra oportunității suspendării judecării cauzei, în vederea unei bune administrări a actului de justiție, însă, în speță, nu este incidentă ipoteza prevăzută de acest text de lege pentru suspendarea facultativă a judecării recursurilor, întrucât soluția care urmează a se pronunța în dosarul penal nu are nicio înrâurire asupra dezlegării prezentului litigiu, în care problema de drept în discuție o constituie verificarea legalității actelor administrative întocmite în procedura de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, în conformitate cu prevederile O.U.G. nr. 66/2011. În consecință, cererea de suspendare a judecării recursurilor este neîntemeiată, urmând a fi respinsă. II.2. Pe fondul cauzei, analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursurile declarate de pârâte sunt fondate. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Cu titlu preliminar, se constată că, deși au invocat motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., republicat, recurentele-pârâte au expus critici care se încadrează în ipoteza reglementată de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, motiv pentru care, sentința atacată va fi analizată numai din perspectiva acestui motiv de casare. Totodată, deși la dosar au fost înregistrate două cereri de recurs distincte, având în vedere criticile identice formulate de recurente, care se circumscriu motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, instanța de control judiciar va trata în mod unitar aceste critici. Înalta Curte va înlătura susținerile recurentelor-pârâte vizând nelegalitatea soluției pronunțate de prima instanță, în sensul respingerii cererii de suspendare a judecării cauzei, formulată de pârâte, în temeiul art. 413 alin. (1) pct. 2 din C. proc. civ., republicat. În acord cu judecătorul fondului, instanța de control judiciar constată că, în raport cu temeiul de drept invocat în susținerea cererii în discuție, suspendarea judecății este facultativă, iar mai mult, în fața primei instanțe, reclamanta a invocat dispozițiile art. 28 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 și a precizat că stăruie în continuarea judecării pricinii, astfel că, în mod corect judecătorul fondului a dat prevalență reglementării speciale instituite de legea contenciosului administrativ, care impunea respingerea cererii de suspendare. În ceea ce privește soluția pronunțată de prima instanță asupra cererii în anulare a actelor administrative contestate, criticile formulate de recurentele-pârâte sunt întemeiate. Intimata-reclamantă A. a supus controlului de legalitate al instanței de contencios administrativ, Decizia nr. 170 c/05.01.2015, emisă de Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură, Procesul-verbal de constatare a neregulilor și stabilire a creanțelor bugetare nr. x/26.09.2014, întocmit de aceeași autoritate publică pârâtă și Decizia nr. x/03.09.2014, emisă de Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură - Centrul Județean Suceava. În prealabil, prezentând, pe scurt, contextul factual care a condus la emiterea actelor administrative atacate, instanța de control judiciar constată că între Consiliul Local Broșteni, în calitate de administrator și A. Broșteni, în calitate de chiriaș, a fost încheiat Contractul de închiriere nr. x/07.05.2010, având ca obiect închirierea suprafeței de 1771,1 ha, pășuni și izlazuri, pe o durată de 5 ani începând cu data semnării contractului. Contractul menționat a fost încheiat în temeiul Hotărârii nr. 11/21.04.2010 adoptată de Consiliul Local Broșteni, prin care s-a hotărât că în anul 2010, suprafețele de pășune vor fi închiriate pe o perioadă de 5 ani crescătorilor de animale sau asociațiilor crescătorilor de animale, care dețin cel mai mare număr de animale și care pot asigura încărcătura UVM/ha, conform Ordinului MAPDR/MAI nr. 541/210/2009. În anul 2012, intimata-reclamantă A. a depus la Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură - Centrul Județean Suceava cerere unică de plată pe suprafață pentru campania 2012, înregistrată sub nr. x/08.05.2012, prin care a solicitat subvenție pe schemele de plată SAPS, ZMD și C. - pachetele 1 și 2, pentru suprafața de 810,23 ha pășune pe raza județului Suceava. În dovedirea dreptului de folosință și utilizare asupra terenului pentru care a solicitat sprijin financiar, intimata-reclamantă a depus la dosarul administrativ mai multe documente, printre care Contractul de închiriere nr. x/07.05.2010 și Hotărârea nr. 11/21.04.2010 a Consiliului Local Broșteni. În urma reinstrumentării cererii de plată depuse de A. - campania 2012 în vederea individualizării sumei plătite necuvenit, Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură - Centrul Județean Suceava a emis Decizia nr. x, de acordare a plăților în cadrul schemelor de sprijin pe suprafață - campania 2012, prin care s-a dispus excluderea de la plată a reclamantei urmare a supradeclarării suprafețelor și s-au stabilit în sarcina A. sancțiuni multianuale în cuantum de 1.175.295,12 RON. Intimata-reclamantă A. a formulat contestație administrativă împotriva Deciziei nr. x/03.09.2014, care a fost respinsă, ca nefondată, prin Decizia nr. 452/30.10.2014, emisă de Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură - Centrul Județean Suceava. Urmare a adresei emise de Direcția Națională Anticorupție - Serviciul Teritorial Suceava la data de 26.06.2014, referitoare la dosarul penal nr. x/2013, prin care s-a solicitat verificarea acordării sprijinului financiar acordat mai multor fermieri de către Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură - Centrul Județean Suceava, a fost emis Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/26.09.2014, prin care s-a stabilit în sarcina intimatei-reclamante o creanță bugetară în cuantum de 1.131.207,35 RON. La emiterea procesului-verbal de constatare a neregulilor s-a reținut că Hotărârea nr. 11/21.04.2010 adoptată de Consiliul Local Broșteni, a fost anulată prin Sentința nr. 5482/10.12.2010, pronunțată de Tribunalul Suceava, irevocabilă prin Decizia nr. 1716/16.05.2011 a Curții de Apel Suceava, iar desființarea actului juridic primar, în cazul de față, Hotărârea nr. 11/21.04.2010 a Consiliului Local Broșteni, atrage și anularea actului juridic subsecvent, respectiv Contractul de închiriere nr. x/07.05.2010, în temeiul dispozițiilor art. 1254 alin. (2) din Noul C. civ. Împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/26.09.2014, intimata-reclamantă a formulat contestație administrativă, care a fost respinsă prin Decizia nr. 170c/05.01.2015, emisă de Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură. Contrar punctului de vedere exprimat de către autoritățile pârâte la emiterea actelor administrative contestate, instanța de fond a apreciat că între părțile contractante, Contractul de închiriere nr. x/07.05.2010 își menține efectele până la data rămânerii definitive a hotărârii judecătorești, prin care s-a declarat nulitatea acestuia. Prima instanță a reținut că până la data anulării contractului de închiriere (prin Sentința civilă nr. 2565/22.05.2014, pronunțată de Tribunalul Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. x/2013, definitivă prin Decizia civilă nr. 398/28.01.2015 a Curții de Apel Suceava), reclamanta a beneficiat de folosința terenului pentru care s-a adresat pârâtei Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură - Centrul Județean Suceava cu cerere unică de plată înregistrată sub nr. x/08.05.2012, și cum între părțile contractante respectivul contract și-a produs efectele, cu atât mai mult, acest contract a avut efecte și în raport cu pârâtele. Instanța de control judiciar nu împărtășește opinia exprimată de judecătorul fondului în ceea ce privește problema de drept supusă dezlegării în prezenta cauză, ce vizează efectele anulării actului juridic inițial, cu care reclamanta a dovedit, alături de contractul de închiriere, dreptul de folosință asupra terenului, în vederea acordării subvențiilor în cadrul unor scheme de sprijin. Este necontestat că, în speță, se aplică dispozițiile vechiul C. civ., în vigoare la data încheierii Contractului de închiriere nr. x/07.05.2010, și că, deși acest C. civ. nu conține reglementări exprese referitoare la efectele nulității, doctrina și jurisprudența au consacrat, pe cale de interpretare, principiul retroactivității efectelor nulității, precum și excepțiile de la acest principiu, între care aceea referitoare la menținerea, până la data anulării, a efectelor produse de un contract cu executare succesivă, această situație constituind și excepție de la principiul restabilirii situației anterioare. În dezacord cu judecătorul fondului, Înalta Curte reține însă, că anularea Contractului de închiriere nr. x/07.05.2010 (prin Sentința civilă nr. 2565/22.05.2014, pronunțată de Tribunalul Suceava, definitivă prin Decizia civilă nr. 398/28.01.2015 a Curții de Apel Suceava), dovedește primirea de către intimata-reclamantă a unui sprijin financiar necuvenit, iar recuperarea de către Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură a sumelor achitate anterior, nu aduce atingere principiului neretroactivității efectelor nulității în cazul contractului în discuție, întrucât acest principiu vizează numai părțile raportului juridic născut din contractul anulat, iar nu și efectele produse în raport cu terții. Cum autoritățile publice pârâte sunt terți în raport cu respectivul contract de închiriere, iar justificarea menținerii până la data anulării a efectelor produse de un contract cu executare succesivă constă în imposibilitatea obiectivă de restabilire a situației anterioare între părțile contractante, nu se poate susține că în raport cu terții menționați, contractul în cauză și-ar produs efectele și nu poate fi desființat cu efect retroactiv. Prin urmare, esențial în recuperarea sprijinului financiar acordat necuvenit este anularea contractului de închiriere cu care intimata-reclamanta a dovedit dreptul de folosință asupra terenului pentru care a solicitat sprijin financiar, împrejurare în care, în acord cu susținerile recurentelor-pârâte, nu se poate aprecia că intimata-reclamantă îndeplinește condiția prevăzută de art. 7 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 125/2006, pentru a beneficia de acordarea subvențiilor aferente campaniei 2012. În completarea argumentelor prezentate anterior, este de reținut faptul că la data depunerii cererii unice de plată de către intimata-reclamantă, Hotărârea nr. 11/21.04.2010 a Consiliului Local Broșteni, în baza căreia a fost încheiat contractul de închiriere, era deja anulată (prin Sentința civilă nr. 5482/10.12.2010, pronunțată de Tribunalul Suceava, irevocabilă prin Decizia civilă nr. 1716/16.05.2011 a Curții de Apel Suceava), în motivarea hotărârilor judecătorești reținându-se că la atribuirea contractului de închiriere nu au fost respectate dispozițiile O.U.G. nr. 34/2006. În condițiile în care acest litigiu privind modul de închiriere a suprafețelor pentru pășunat era cunoscut de către reprezentantul A. reclamante, în calitate de consilier local în cadrul Consiliului Local Broșteni, la data de 08.05.2012, intimata-reclamantă a depus cerere unică de plată pe suprafață pentru campania 2012, în vederea recuperării acestor sume fiind emise actele administrative contestate în speță. Rezultă astfel că intimata-reclamantă nu a dat dovadă de bună-credință la momentul depunerii cererii unice de plată, când a susținut că îndeplinește toate condițiile pentru a beneficia de acordarea de plăți în cadrul schemelor de plată unică pe suprafață, conform art. 7 alin. (1) din O.U.G. nr. 125/2006, întrucât la acea dată, hotărârea consiliului local, în temeiul căreia a fost încheiat contractul de închiriere, era anulată prin hotărâre judecătorească, fapt de natură a crea o suspiciune de nelegalitate și asupra contractului în discuție, care ulterior, așa cum s-a reținut, a fost anulat prin hotărâre judecătorească. În ceea ce privește apărările intimatei-reclamante vizând nemotivarea în fapt a Deciziei nr. x/03.09.2014, emisă de Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură - Centrul Județean Suceava, instanța de control judiciar apreciază ca acestea sunt neîntemeiate, constatând că decizia menționată cuprinde temeiurile de fapt în considerarea cărora au fost aplicate sancțiuni multianuale în sarcina A., aspect ce rezultă din conținutul tabelelor întocmite pentru fiecare dintre schemele de plată, completate cu mențiuni în sensul că excluderea de la plată și stabilirea sancțiunilor multianuale se datorează supradeclarării suprafețelor, fiind indicată și diferența procentuală calculată între suprafața solicitată în cerere și suprafața determinată la controlul administrativ pe teren, corespunzător fiecărei scheme de plată. Concluzionând cu privire la aspectele analizate, întrucât sunt întemeiate constatările recurentelor-pârâte în sensul primirii de către asociația reclamantă a sprijinului financiar necuvenit în campania 2012, se reține că sunt legale și temeinice actele administrative contestate. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerente expuse, reținând incidența în cauză a motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (2) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va dispune admiterea recursurilor declarate de pârâtele Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură și Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură - Centrul Județean Suceava, casarea sentinței civile atacate și, rejudecând cauza, va respinge acțiunea formulată de reclamanta A., ca neîntemeiată.