ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3563/2018

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 25 mai 2015, reclamanta SC A. SRL a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne - Inspectoratul General al Poliției Române - Direcția de Ordine Publică, în principal, anularea adresei nr. x.Ad din 15 mai 2015, iar, în subsidiar, constatarea refuzului nejustificat al pârâtului de a reînnoi/emite licența de funcționare pentru perioada 19 mai 2015 - 19 mai 2018, exprimat prin Adresa nr. x.Ad din 15 mai 2015, obligarea pârâtului ca, în urma reanalizării dosarului administrativ, să elibereze decizia de reînnoire a licenței de funcționare pentru perioada 19 mai 2015 - 19 mai 2018, precum și obligarea pârâtului la plata sumei de 12.000.000 euro, reprezentând prejudiciul cauzat prin rezilierea contractelor de pază.

1.2. Soluția instanței de fond

Prin Sentința nr. 211 din data de 28 ianuarie 2016, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea reclamantei SC A. SRL, reprezentată prin administrator special B. și administrator judiciar C., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne - Inspectoratul General al Poliției Române - Direcția de Ordine Publică, ca nefondată.

1.3. Cererea de recurs

Împotriva Sentinței nr. 211 din data de 28 ianuarie 2016 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta SC A. SRL, reprezentată prin administrator special B. și administrator judiciar C., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare instanței de fond.

Recurenta a prezentat situația de fapt a cauzei, după care a analizat fiecare motiv de recurs invocat.

Astfel, referitor la motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., recurenta-reclamantă a arătat că instanța de fond a respins cererea de chemare în judecată pentru considerentul că reclamanta nu a contestat Avizul negativ nr. 232537 din 15 mai 2015, aflat la dosar fond. Cu privire la acest fapt, recurenta-reclamantă a susținut că acest aviz nu a fost comunicat niciodată reclamantei, iar la data de 1 octombrie 2015 s-a formulat la instanța de fond, la primul termen de judecată, cerere completatoare și precizatoare, prin care reclamanta a contestat nerespectarea condiției bunei conduite cetățenești a administratorului, cerere ce vizează implicit anularea Adresei nr. x din 15 mai 2015.

Se critică faptul că prima instanță nu a pus în dezbaterea părților cererea completatoare și precizatoare, depusă de reclamantă la primul termen de judecată, iar, pe de altă parte, critică faptul că prima instanță a reținut că Adresa nr. x din 15 mai 2015 a fost comunicată părții, în lipsa dovezii de comunicare a acesteia.

Referitor la motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., consideră că hotărârea recurată cuprinde motive contradictorii, precum și faptul că hotărârea atacată nu cuprinde motivele soluției din dispozitiv.

Astfel, se arată că instanța de fond a reținut că "deși sintetică motivarea refuzului de reînnoire a licenței de funcționare este totuși aptă a permite societății să cunoască raționamentul autorității administrative", precizându-se că instanța a arătat în motivarea hotărârii că "în esență, motivarea trebuie să cuprindă elementele de fapt și de drept care, pe de o parte, să permită destinatarului actului să cunoască și să evalueze temeiurile și efectele deciziei adoptate, iar, pe de altă parte, să facă posibilă exercitarea controlului de legalitate, deoarece permite reconstituirea raționamentului efectuat de către autorul actului respectiv".

Recurenta a precizat că prin adresa comunicată de către intimat prin care se refuză reînnoirea licenței de funcționare, motivarea actului este întemeiată pe constatarea neîndeplinirii prevederilor art. 29 lit. c) din Anexa la H.G. nr. 301/2012 de către administratorul societății, D., "care nu mai îndeplinește în continuare condițiile prevăzute în art. 19 alin. (10) din lege". Critica recurentei vizează faptul că motivarea autorității emitente nu permite destinatarului actului să cunoască și să evalueze temeiurile și efectele deciziei adoptate, iar, pe de altă parte, să facă posibilă exercitarea controlului de legalitate, deoarece reconstituirea raționamentului efectuat de către autorul actului respectiv nu mai este posibilă. Aceasta întrucât în actul atacat autoritatea emitentă nu a menționat în mod expres legea în cuprinsul căreia se regăsește dispoziția legală invocată, iar, pe de altă parte, nu a fost precizată care dintre cerințele textului de lege nu mai este îndeplinită/nu a fost respectată.

Recurenta a criticat faptul că hotărârea atacată nu cuprinde motivele soluției din dispozitiv. A arătat că deși în partea introductivă a motivării hotărârii atacate se reține că "instanța de fond are de analizat dacă acest refuz are caracter justificat sau nu", în continuare nu analizează acest aspect esențial, motiv pentru care apreciază că soluția instanței este nemotivată.

În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., se susține că: instanța de fond în mod greșit a făcut aplicarea art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 și a principiului disponibilității; au fost încălcate dispozițiile referitoare la motivarea actului administrativ; instanța de fond a aplicat greșit dispozițiile referitoare la reînnoirea licenței de funcționare a societății, respectiv art. 29 lit. c) și art. 19 alin. (10) din Legea nr. 333/2003, coroborate cu dispozițiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 163 C. proc. civ. instanța de fond a încălcat dispozițiile art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. i) și art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 coroborat cu dispozițiile art. 26 alin. (3) și art. 29 lit. c) din H.G. nr. 301/2012 și art. 19 alin. (10) din Legea nr. 333/2003.

1.4. Apărările intimatului

Prin întâmpinarea la motivele de recurs formulată de Inspectoratul General al Poliției Române s-a arătat că sentința pronunțată de instanța de fond este legală, fiind dată ca urmare a transpunerii corecte a prevederilor legale în materie.

II. Procedura de soluționare a recursului

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 1 februarie 2018, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

Prin încheierea din 24 aprilie 2018 completul de filtru a constatat, în raport de conținutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., și a fixat termen de judecată pe fond a recursului.

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante.

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor recurentei, Înalta Curte apreciază recursul drept întemeiat, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 304 alin. (1) pct. 5 din noul C. proc. civ.

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante.

Reclamanta A. SRL a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne - Inspectoratul General al Poliției Române - Direcția de Ordine Publică, în principal, anularea Adresei nr. x.Ad din 15 mai 2015, iar, în subsidiar, constatarea refuzului nejustificat al pârâtului de a reînnoi/emite licența de funcționare pentru perioada 19 mai 2015 - 19 mai 2018, exprimat prin Adresa nr. x.Ad din 15 mai 2015, obligarea pârâtului ca, în urma reanalizării dosarului administrativ, să elibereze decizia de reînnoire a licenței de funcționare pentru perioada 19 mai 2015 - 19 mai 2018

Prin Sentința nr. 211 din 28 ianuarie 2016, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea reclamantei SC A. SRL, reținând următoarele:

Prin Cererea nr. x din 9 februarie 2015, înregistrată sub nr. x din 12 februarie 2015, reclamanta a solicitat reînnoirea Licenței de funcționare nr. 1390/P din 18 mai 2009, eliberată pentru desfășurarea activităților de pază obiective, bunuri, valori și protecția persoanei potrivit Legii nr. 333/2003, reînnoită în anul 2012 și având valabilitate până la data de 18 mai 2015.

Prin Raportul nr. x din 15 mai 2015, D.G.P.M.B.-Serviciul de Ordine Publică a propus retragerea avizului acordat administratorului societății, propunere ce a fost aprobată. Prin Adresa nr. x din 15 mai 2015, D.G.P.M.B. - Serviciul de Ordine Publică a comunicat reclamantei măsura anulării Avizului nr. x din 3 septembrie 2013, în conformitate cu prevederile art. 53 lit. m) din Legea nr. 333/2003, având în vedere că administratorul societății nu mai îndeplinește una dintre condițiile care au stat la baza acordării avizului, respectiv aceea de a fi cunoscut ca având o bună conduită cetățenească. Această adresă, comunicată prin poștă, a fost primită la data de 9 iunie 2015, iar reclamanta a formulat plângere prealabilă în data de 15 iunie 2015, prin care a solicitat revocarea măsurii de anulare a avizului.

Prin Referatul nr. 435732/S3/C.Ad. din 15 mai 2015, I.G.P.R.-Direcția de Ordine Publică a propus neacordarea reînnoirii licenței, având în vedere că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute la art. 29 lit. c) din H.G. nr. 301/2012 de către administratorul societății.

Prin Adresa nr. x.Ad. din 15 mai 2015, I.G.P.R.-Direcția de Ordine Publică a comunicat reclamantei faptul că, în urma analizării cererii și documentației anexe, s-a constatat că nu sunt îndeplinite cumulativ condițiile legale de reînnoire a licenței de funcționare. În concret, s-a arătat că nu sunt îndeplinite prevederile art. 29 lit. c) din anexa la H.G. nr. 301/2012 de către administratorul societății, domnul D., care nu mai îndeplinește în continuare condițiile prevăzute de art. 19 alin. (10) din Lege.

Prin plângerea prealabilă înregistrată sub nr. x din 18 mai 2015, reclamanta a solicitat revocarea adresei nr. x.Ad. din 15 mai 2015, susținând că aceasta nu este motivată și că oricum societatea îndeplinite condițiile prevăzute de art. 29 lit. c) din anexa la H.G. nr. 301/2012, precum și art. 19 alin. (10) din Legea nr. 333/2003. În mod special, reclamanta a învederat că, pentru a verifica îndeplinirea condiției referitoare la buna conduită cetățenească, organele de poliție competente efectuează investigații și verificări la domiciliu sau reședință, locurile de muncă anterioare, precum și în evidențele poliției sau ale altor instituții, verificări care au fost efectuate, dovadă fiind procesul-verbal întocmit în cursul lunii martie, și până la acest moment nu a fost comunicat vreun motiv care ar conduce la retragerea avizului administratorului.

Prin Adresa nr. x din 25 mai 2015, I.G.P.R.-Direcția de Ordine Publică a respins plângerea prealabilă, învederând că D.G.P.M.B.-Serviciul de Ordine Publică, prin Adresa nr. x din 15 mai 2015, ce a fost transmisă societății, a comunicat motivul pentru care domnul D. nu mai îndeplinește condiția care a stat la baza acordării avizului de administrator, respectiv aceea de a fi cunoscut ca având o bună conduită cetățenească, și a dispus măsura retragerii Avizului nr. x din 3 septembrie 2013.

Instanța de fond a reținut că Adresa nr. x din 15 mai 2015 nu reprezintă un act administrativ tipic, ci unul asimilat, în sensul art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, îmbrăcând în concret forma refuzului de soluționare favorabilă a cererii privind reînnoirea licenței de funcționare. Prin această adresă, Direcția de Ordine Publică a comunicat reclamantei faptul că nu sunt îndeplinite prevederile art. 29 lit. c) din anexa la H.G. nr. 301/2012 de către administratorul societății, domnul D., care nu mai îndeplinește în continuare condițiile prevăzute de art. 19 alin. (10) din Legea nr. 333/2003.

Curtea de apel a constatat că, deși sintetică, această motivare este aptă a permite societății să cunoască raționamentul autorității administrative, neputând fi primită susținerea reclamantei că s-ar fi aflat în imposibilitate de a se apăra. Astfel, se observă că autoritatea pârâtă a menționat că la baza refuzului de reînnoire a licenței a stat neîndeplinirea condiției prevăzute art. 29 lit. c) din anexa la H.G. nr. 301/2012 de către administratorul societății, domnul D.. Acest text de lege prevede că Inspectoratul General al Poliției Române acordă reînnoirea licenței dacă, printre altele, administratorul societății este avizat și îndeplinește în continuare condițiile prevăzute în art. 20 alin. (10) (în prezent art. 19 alin. (10) din Legea nr. 333/2003, și anume să aibă cetățenie română sau cetățenia unuia dintre statele membre ale Uniunii Europene ori ale Spațiului Economic European, să aibă împlinită vârsta de 21 de ani, să posede pregătire corespunzătoare atribuțiilor ce îi revin, să fie cunoscut ca având o bună conduită cetățenească și să nu fi suferit condamnări pentru infracțiuni săvârșite cu intenție.

Este adevărat că nu s-a indicat în concret care dintre aceste 5 condiții legale nu mai este respectată de către administratorul societății, însă instanța de fond a apreciat că îndeplinirea a patru dintre ele se probează în mod evident prin înscrisurile atașate cererii, neexistând nicio marjă de apreciere lăsată autorității publice, și anume: cetățenia și vârsta, prin depunerea cărții de identitate seria x nr. x; pregătirea corespunzătoare, prin depunerea certificatelor de absolvire a unor programe pentru ocupația manager de securitate; inexistența unei condamnări penale, prin depunerea Certificatului de cazier judiciar nr. x din 29 octombrie 2014).

În atare condiții, rezultă că autoritatea pârâtă a avut în vedere neîndeplinirea condiției ca administratorul societății să fie cunoscut ca având o bună conduită cetățenească, precum și că reclamanta a înțeles acest motiv al refuzului, din moment ce în cuprinsul plângerii prealabile a făcut de două ori trimitere la dispozițiile art. 26 alin. (3) din H.G. nr. 301/2012,

Ca urmare, pe baza celor comunicate prin Adresa nr. x din 15 mai 2015, reclamanta a putut reconstitui raționamentul autorității publice emitente, mai ales în contextul în care cerința bunei conduite cetățenești este singura dintre cele prevăzute la art. 19 alin. (10) din Legea nr. 333/2003 care lasă autorității competente o anumită marjă de apreciere, iar organele de conducere ale societății reclamante aveau cunoștință despre împrejurarea că administratorul D. a fost arestat preventiv la data de 29 aprilie 2014.

Invocarea de către reclamantă a nemotivării refuzului de reînnoire a licenței este, așadar, formală, întrucât scopul motivării actului administrativ este de a permite destinatarului să cunoască temeiurile deciziei administrative, iar instanței să exercite controlul de legalitate specific. Or, acest scop a fost atins în cauză, informațiile cuprinse în Adresa nr. x din 15 mai 2015 fiind suficiente pentru a permite reconstituirea raționamentului autorității emitente atât de către destinatarul actului, cât și de către instanța de judecată.

Curtea de apel a mai constatat că la baza refuzului de reînnoire a licenței de funcționare a stat retragerea avizului favorabil nr. 138278 din 3 septembrie 2013 de către D.G.P.M.B. - Serviciul de Ordine Publică, urmare aprecierii că administratorul societății nu mai îndeplinește una dintre condițiile legale ce a stat la baza avizării sale, și anume aceea de a fi cunoscut ca având o bună conduită cetățenească, întrucât, începând cu data de 29 aprilie 2014, a fost arestat preventiv. Urmare retragerii avizului acordat administratorului, reclamanta nu mai îndeplinește condiția prevăzută de art. 29 lit. c) din anexa la H.G. nr. 301/2012, astfel cum i s-a comunicat prin Adresa nr. x din 15 mai 2015, contestată în cauză.

Însă, în condițiile în care reclamanta nu a contestat în prezenta cauză Avizul negativ nr. 232537 din 15 mai 2015, nu pot fi primite și analizate niciuna dintre susținerile sale referitoare la cerința bunei conduite cetățenești, din reglementarea cuprinsă la art. 29 lit. c) din anexa la H.G. nr. 301/2012 rezultând că neavizarea administratorului constituie motiv distinct și suficient pentru neacordarea reînnoirii licenței de funcționare.

Or, prin art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, legiuitorul a prevăzut expres că instanța este competentă să se pronunțe și asupra legalității operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecății. Pentru a proceda astfel, în virtutea principiului disponibilității, instanța de contencios administrativ trebuie însă să fie învestită cu soluționarea cererii de anulare a actelor administrative premergătoare, lucru care în prezenta cauză nu s-a întâmplat. Reclamanta este cea care fixează limitele judecății, prin indicarea concretă a obiectului acțiunii, astfel că instanța este ținută a se pronunța strict în limitele învestirii. În cauză, obiectul acțiunii îl reprezintă constatarea caracterului nejustificat al refuzului de reînnoire a licenței de funcționare și obligarea pârâtei ca, în urma reanalizării dosarului administrativ, să reînnoiască această licență, nu însă și anularea măsurii de retragere a avizului.

Înalta Curte constată că instanța de fond a încălcat prevederile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 potrivit cărora instanța este competentă să se pronunțe și asupra legalității operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecății (acte premergătoare). Aceasta întrucât textul legal menționat nu condiționează posibilitatea instanței de a se pronunța asupra legalității actelor premergătoare de sesizarea sa cu o cerere în anularea acestora; atunci când legiuitorul a intenționat să stabilească o asemenea condiționare, acesta a făcut-o în mod explicit, precum în prevederile art. 1 alin. (6) teza a doua din același act normativ, care stipulează că instanța se pronunță, dacă a fost sesizată prin cererea de chemare în judecată, și asupra validității actelor juridice încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum și asupra efectelor juridice produse de acestea.

Totodată, Înalta Curte reține că nici Legea nr. 333/2003 și nici normele metodologice de aplicare a acesteia (aprobate prin H.G. nr. 301/2012) nu prevăd posibilitatea atacării separate a retragerii avizului acordat conducătorului societății specializate de pază și protecție.

Pe de altă parte, Înalta Curte apreciază că, în raport cu dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c) și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, operațiunile administrative nu pot face obiectul acțiunii judiciare, ceea ce înseamnă că instanța se pronunță asupra legalității acestor operațiuni prin considerentele hotărârii și nu prin dispozitiv. Ca urmare, atâta timp cât reclamanta invocase în cuprinsul cererii de chemare în judecată argumente referitoare la nelegalitatea retragerii avizului acordat administratorului său, instanța de fond avea obligația să se pronunțe asupra acestora.

În acest context, Înalta Curte constată că, deși prima instanță a respins acțiunea ca nefondată, în fapt aceasta nu a soluționat fondul cauzei, întrucât, astfel cum s-a arătat mai sus, nu a răspuns argumentelor esențiale ale reclamantei referitoare la nelegalitatea retragerii avizului administratorului acesteia, în condițiile îndeplinirii condiției bunei conduite cetățenești.

Or, în raport cu principii fundamentale ale procesului civil (dreptul la un proces echitabil, dreptul la apărare), soluționarea fondului presupune elucidarea tuturor aspectelor esențiale ale raportului juridic dedus judecății, astfel cum acestea au fost relevate prin acțiune. În mod evident, principiul dublului grad de jurisdicție împiedică instanța de control judiciar să analizeze direct în recurs argumentele și împrejurările ce nu au făcut obiectul analizei instanței de fond.

Cât privește criticile recurentei referitoare la nemotivarea actului prin care i s-a comunicat refuzul reînnoirii licenței de funcționare, Înalta Curte apreciază că nu se poate reține vătămarea dreptului la apărare al acesteia, atâta timp cât prin răspunsul la plângerea prealabilă s-a menționat în mod explicit motivul refuzului, respectiv împrejurarea că d-nul D. nu mai îndeplinește condiția care a stat la baza acordării avizului de administrator, respectiv aceea de a fi cunoscut ca având o bună conduită cetățenească.

De asemenea, Înalta Curte reține că în preambulul adresei nr. x.Ad. din 15 mai 2015 se face referire la Legea nr. 333/2003, fiind evident că art. 19 alin. (10) menționat în cuprinsul adresei face parte din această lege. Totodată, în opinia Înaltei Curți, instanța de fond a arătat în mod corect că din conținutul plângerii prealabile rezultă că reclamanta a înțeles că refuzul reînnoirii licenței avea drept temei neîndeplinirea condiției bunei conduite cetățenești de către administratorul acesteia.

Cât privește celelalte critici din recurs, Înalta Curte apreciază că, în raport cu motivul de casare găsit întemeiat, este inutilă analiza acestora.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Față de considerentele mai sus expuse și reținând că prin pronunțarea hotărârii s-a adus recurentei o vătămare ce nu poate fi înlăturată decât prin desființarea acesteia, în temeiul prevederilor art. 497 noul C. proc. civ., precum și ale art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de SC A. SRL, reprezentat prin administrator special B. și prin administrator judiciar C. împotriva Sentinței nr. 211 din data de 28 ianuarie 2016 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 25 octombrie 2018.

Procesat de GGC - LM