ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 346/2018

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 04.09.2017, Asociația A. Tomis a formulat cerere de intervenție principală în cadrul dosarului nr. x, privind pe reclamanta B. S.R.L. și pe pârâtul Consiliul Concurenței, solicitând instanței admiterea în principiu a cererii de intervenție principală și anularea Deciziei nr. 51/10.08.2016 emisă de către Consiliul Concurenței în tot sau în parte, anularea Ordinului nr. 1115/19.11.2012 și a Ordinului președintelui Consiliului Concurenței nr. 70/20.02.2013 prin care au fost declanșate procedurile de investigare, precum și a raportului asupra investigației astfel declanșate. În subsidiar, a solicitat înlocuirea sancțiunii amenzii aplicate cu avertisment ori reducerea amenzii contravenționale, raportat la criteriile legale de individualizare.

De asemenea, a solicitat retrimiterea cauzei către instituția publică intimată în vederea refacerii investigației și emiterea ulterioară a unei decizii noi în baza administrării probatoriului solicitat, iar în subsidiar: admiterea excepției de nulitate/nelegalitate absolută a Ordinului nr. 1115/19.11.2012 de declanșare a procedurii de investigare precum și a Ordinului președintelui Consiliului Concurenței nr. 70/20.02.2013, prin care au fost declanșate procedurile de investigare, precum și a Raportului asupra investigației declanșate, disjungerea cauzei și soluționarea cu celeritate a motivelor de nulitate absolută a ordinului de declanșare a investigației, inclusiv a Ordinului președintelui Consiliului Concurenței nr. 70/230.02.2013, suspendarea judecății cauzei în ceea ce privește Decizia nr. 51/10.08.2016 privind fondul cauzei până la soluționarea motivelor ce au stat la baza emiterii Ordinului nr. 1115/19.11.2012, Ordinului președintelui Consiliului Concurenței nr. 70/20.02.2013 de declanșare a investigației, eventualitate ce determină retrimiterea cauzei la emitent în vederea refacerii investigației. A solicitat și obligarea exclusiv a pârâtului Consiliului Concurenței la plata cheltuielilor de judecată.

Prin încheierea din 10 octombrie 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea de intervenție principală formulată de Asociația A. Tomis, ca inadmisibilă.

Împotriva încheierii din 10 octombrie 2017, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs terțul Asociația A. "Tomis", solicitând admiterea în principiu a cererii de intervenție principală, anularea încheierii recurate și retrimiterea cauzei la instanța de fond legal investită pentru continuarea judecății, în vederea anulării Deciziei nr. 51/10.08.2016 în tot sau în parte și, implicit, a tuturor actelor care au stat la baza emiterii acesteia, inclusiv a Ordinelor președintelui Consiliului Concurenței nr. 1115/19.11.2012 și nr. 70/20.02.2013 prin care au fost declanșate procedurile de investigare, precum și a Raportului asupra investigației astfel declanșate.

De asemenea, solicită admiterea cererii de intervenție astfel cum a fost formulată în dosarul nr. x aflat pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

În motivarea cererii de recurs se arată că prin intermediul demersului judiciar se urmărește de către recurentă promovarea intereselor profesionale ale membrilor asociației profesionale, piloți de nave maritime, în special prin promovarea unor întrebări preliminare la Curtea de Justiție a Uniunii Europene de natură să dezlege problema de interpretare a tratatelor U.E. și că, în speță, se impune, dat fiind complexitatea cauzei, administrarea unui probatoriu complex.

Arată că, prin Decizia din data de 28 iunie 2011, pronunțată în Cauza Ioan Pop împotriva României, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a apreciat că sancțiunea contravențională constituie o acuzație în materie penală în sensul art. 6 din Convenție, sens în care această instanță ar putea constata încălcarea drepturilor și garanțiilor procesuale instituite în domeniul dreptului penal, dacă nu s-ar administra probele solicitate. Consideră că apărarea corespunzătoare a intereselor profesiei de pilot de nave maritime o îndreptățește să formuleze o asemenea cerere de intervenție principală în cauza de față, pentru a susține argumente și probe proprii în apărarea organismului profesional ce nu este parte a anchetei și nici parte a deciziei organului de concurență, în condițiile în care prin decizia atacată autoritatea de concurență a impus măsuri de ordin general de reglementare specifică a pieței unde activează membrii corpului profesional, inclusiv de modificare a legislației în domeniu.

Mai arată că, deși prin acte administrative cu caracter individual nu se pot modifica acte normative, autoritatea de concurență nu a respectat normele de tehnică legislativă și a emis pretenții ce țin de modificarea generală a cadrului legislativ.

Susține că instanța de fond a decis în dosarul nr. x ce privește aceeași decizie atacată că trebuia formulată o cerere de intervenție principală și nu o cerere de intervenție accesorie în interesul reclamantei Administrației Porturilor Maritime Constanța, sens în care invocă practica neunitară a Curții de Apel București în litigii similare.

Recurenta solicită ca, în temeiul art. 267 din TFUE, să se constate că cererea de intervenție se bazează și pe adresarea unor întrebări Curții de Justiție a Uniunii Europene pentru interpretarea art. 7 din Regulamentul (UE) 2017/352 al Parlamentului European și al Consiliului, în vederea stabilirii unui cadru privind furnizarea de servicii portuare și a normelor comune privind transparența financiară a porturilor.

Consideră că tratarea pieței de pilotaj și remorcaj a navelor maritime ca o piață liber concurențiată este eronată, această piață fiind una de interes public și, prin urmare, nu sunt incidente în cauză, de sine stătător, dispozițiile art. 102 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, ci, eventual, prin raportare la regulile din domeniului achizițiilor publice, aspect confirmat de jurisprundența națională.

Prin Decizia de sancționare atacată în cauză - nr. 51/2016, Consiliul concurenței a impus Ministerului Transporturilor și Administrației Porturilor Maritime organizarea pieței serviciilor de pilotaj și remorcaj ca piață liberă, concurențială, ceea ce, în opinia recurentei, este nelegal, întrucât se încalcă dreptul de opțiune al autorității contractante, existent în baza reglementărilor în vigoare la data organizării pieței și confirmat ulterior prin adoptarea Regulamentului nr. 2017/352 al U.E., astfel că se impune anularea deciziei atacate, prin aplicarea principiului priorității dreptului U.E., respectiv a Regulamentului nr. 2017/352.

Recurenta invocă teoria standstill, dezvoltată în cauza Wallonie de către CJUE și conform căreia, în termenul de transpunere stabilit prin directivă pentru punerea sa în aplicare, statul membru destinatar al directivei trebuie să se abțină de la adoptarea unor dispoziții de natură să compromită grav atingerea rezultatului prevăzut de directivă. Principiul standstill a fost aplicat și de către Consiliul de stat din Franța în cauza No 269814 M. Sueur et autre din 29 octombrie 2004, care a decis că în timpul perioadei de timp în care două directive consecutive sunt în vigoare, statul membru poate fie să adopte măsuri compatibile cu vechea directivă, dar care să nu pericliteze realizarea obiectivelor noii directive, fie să adopte măsuri incompatibile cu vechea directivă, menite însă să realizeze obiectivele noii directive. Astfel, limitarea libertății legislative a statelor membre este posibilă numai dacă prevederile directivei sunt destul de clare și au aplicabilitate directă.

Recurenta mai susține că propunerile de modificare a legislației impuse de pârâtă exced cadrului constituțional și sunt nelegale, întrucât Curtea Constituțională prin Decizia nr. 89/2017 a constatat că dispozițiile Legii pentru modificarea și completarea Ordonanței Guvernului nr. 22/1999 privind administrarea porturilor și a căilor navigabile, utilizarea infrastructurilor de transport naval aparținând domeniului public, precum și desfășurarea activităților de transport naval în porturi și pe căile navigabile interioare, sunt neconstituționale și încalcă prevederile art. 76 alin. (1) din Constituție, deoarece legea modificatoare ar fi trebuit să aibă caracter organic raportat la obiectul de reglementare, iar pe de altă parte, la adoptarea respectivei legi au fost încălcate prevederile art. 61 alin. (2) din Constituție, care consacră principiul bicameralismului parlamentar.

Intimatul Consiliul Concurenței a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală și temeinică a încheierii Curții de Apel București, susținând în esență că în mod corect a reținut prima instanță că cererea de intervenție voluntară principală formulată de către recurentă este inadmisibilă, dat fiind faptul că în speță nu se justifică niciun interes propriu al intervenientului care ar putea fi protejat prin anularea sancțiunii contravenționale aplicate reclamantei, condiție primordială pentru admiterea în principiu a cererii de intervenție.

De asemenea, susține că Asociația A. "Tomis" nu are calitatea de parte investigată și sancționată prin decizia a cărei anulare se solicită, ci înțelegerile pentru care au fost sancționate societățile active pe piața serviciilor de pilotaj vizau prestarea doar de către C. S.R.L., B. S.R.L. și D. S.R.L. a serviciilor de pilotaj al navelor maritime în porturile Constanța, Midia și Mangalia și angajarea tuturor piloților din piață, prin limitarea opțiunilor acestora pe piața muncii, contrar intereselor unei asociații a piloților.

Intimatul consideră că, întrucât intervenția principală este o veritabilă cerere de chemare în judecată, astfel că partea care o formulează trebuie să arate care este dreptul personal pe care îl pretinde, și care, eventual, ar putea fi valorificat și printr-o acțiune separată, motiv pentru care apreciază că cererea de intervenție în discuție nu îndeplinește condițiile prevăzute de lege pentru a fi admisă în principiu.

În ceea ce privește pretinsa practică neunitară a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, invocată de către recurentă, arată că în dosarul nr. x, având ca obiect cererea de suspendare a executării deciziei nr. 51/2016, Asociația A. "Tomis" a formulat cerere de intervenție accesorie în interesul reclamantei, instanța respingând cererea, iar în dosarul nr. x având ca obiect cererea de anulare a deciziei nr. 51/2016, aceeași asociație a formulat o cerere de intervenție principală, ce a fost, de asemenea, respinsă. Astfel, susținerea recurentei pe acest aspect este nefondată.

În ceea ce privește pretinsa neconstituționalitate a prevederilor Legii pentru modificarea și completarea O.G. nr. 22/1999, intimatul susține că recurenta nu a justificat relevanța acestui aspect în susținerea căii de atac declarate.

II. Cu privire la fondul recursului

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că este nefondat recursul declarat în cauză.

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante.

În cauză, Asociația A. Tomis a formulat cerere de intervenție principală în dosarul nr. x, privind pe reclamanta B. S.R.L. și pe pârâtul Consiliul Concurenței, solicitând instanței admiterea în principiu a cererii de intervenție principală și anularea Deciziei nr. 51/10.08.2016 emisă de către Consiliul Concurenței, în tot sau în parte, anularea Ordinului nr. 1115/19.11.2012 și a Ordinului președintelui Consiliului Concurenței nr. 70/20.02.2013 prin care au fost declanșate procedurile de investigare, precum și a raportului asupra investigației. În subsidiar a solicitat înlocuirea sancțiunii amenzii aplicate cu avertisment ori reducerea amenzii contravenționale, raportat la criteriile legale de individualizare.

De asemenea, a solicitat retrimiterea cauzei către instituția publică intimată în vederea refacerii investigației și emiterea ulterioară a unei decizii noi în baza administrării probatoriului solicitat, iar în subsidiar: (i) admiterea excepției de nulitate/nelegalitate absolută a Ordinului nr. 1115/19.11.2012 de declanșare a procedurii de investigare precum și a Ordinului președintelui Consiliului Concurenței nr. 70/20.02.2013, prin care au fost declanșate procedurile de investigare, precum și a Raportului asupra investigației declanșate; (ii) disjungerea cauzei și soluționarea cu celeritate a motivelor de nulitate absolută a ordinului de declanșare a investigației, inclusiv a Ordinului președintelui Consiliului Concurenței nr. 70/230.02.2013; (iii) suspendarea judecății cauzei în ceea ce privește decizia nr. 51/10.08.2016 privind fondul cauzei până la soluționarea motivelor ce au stat la baza emiterii Ordinului nr. 1115/19.11.2012, Ordinului președintelui Consiliului Concurenței nr. 70/20.02.2013 de declanșare a investigației, eventualitate ce determină retrimiterea cauzei la emitent în vederea refacerii investigației. A solicitat și obligarea exclusiv a pârâtului Consiliului Concurenței la plata cheltuielilor de judecată.

Se reține că în discuție este admisibilitatea cererii de intervenție formulată de recurentă în litigiul declanșat de B. S.R.L. în contradictoriu cu intimatul Consiliul Concurenței prin care s-a solicitat anularea Deciziei nr. 51/10.08.2016 emisă de intimată.

Prin acest act administrativ, în ceea ce privește piața serviciilor de pilotaj maritim, autoritatea de concurență a sancționat contravențional Societatea C. S.R.L., Societatea B. S.R.L. și Societatea D. S.R.L. pentru încălcarea art. 5 alin. (1) din Legea concurenței și art. 101 din T.F.U.E., precum și Compania Națională "Administrația Porturilor Maritime" S.A. pentru încălcarea art. 6 alin. (1) lit. d) din Legea concurenței și art. 102 din T.F.U.E.

În consecință, instanței de fond îi este dedusă judecății cercetarea legalității raportului administrativ de sancționare a B. S.R.L. prin decizia emisă de autoritatea de concurență.

Art. 61 C. proc. civ. deschide calea oricărei persoane care justifică un interes de a interveni într-un proces care se judecă între părțile originare. Intervenția este principală dacă persoana care intervine pretinde pentru sine, în tot sau în parte, dreptul dedus judecății.

Cum de altfel a reținut și instanța de fond, pentru a fi în prezența unei intervenții principale, terțul solicită intervenția într-un proces în curs de desfășurare, pentru a i se stabili sau a i se recunoaște un drept propriu.

În contenciosul administrativ, obiectul cererii de chemare în judecată constă, așa cum rezultă din art. 1 din Legea nr. 554/2004, în anularea unui act administrativ, recunoașterea dreptului subiectiv ori a interesului legitim vătămat prin emiterea acestuia de autoritatea publică emitentă și reparararea pagubei astfel cauzate.

În aceste circumstanțe, intervenția voluntară principală are o configurație specifică. Aceasta pentru că atât cererea de chemare în judecată cât și cererea de intervenție au același obiect principal, respectiv anularea aceluiași act administrativ, iar reclamantul și pârâtul nu se află pe poziții contradictorii, ambii având același interes și deziderat, respectiv anularea actului administrativ, intervenientul dobândind calitatea de reclamant numai în raport de pârâtul inițial. Ceea ce-i diferențiază însă este interesul procesual propriu și drepturile subiective ori interesele legitime proprii fiecăruia, vătămate prin același act administrativ, a căror recunoaștere tind a o obține prin anularea acestui act.

În aceste coordonate, se observă că recurenta nu justifică un interes procesual propriu în formularea cererii de intervenție, alegațiile sale demonstrând susținerea intereselor altor persoane pe care pretinde că le reprezintă, care însă nu sunt părți în acest litigiu. Pe de altă parte, recurenta nu reclamă protecția jurisdicțională a unui drept subiectiv sau interes legitim propriu, vătămat prin actul administrativ a cărui anulare se solicită.

În acest sens, prima instanță a sesizat în mod corect că răspunderea contravențională are caracter esențialmente personal, astfel că singura interesată în anularea actului sancționator este persoana căreia i s-a aplicat sancțiunea, respectiv reclamanta, astfel că intervenienta nu poate obține niciun interes practic din anularea sancțiunii aplicate reclamantei, întrucât amenda contravențională aplicată acesteia din urmă nu afectează în vreun fel interesele titularului cererii de intervenție. De asemenea, nici eventuala anulare a amenzii nu are capacitatea să influențeze, pozitiv sau negativ, vreun drept sau interes al titularului cererii de intervenție, în calitatea sa de organism profesional independent și apolitic.

Pe de altă parte, aspectele invocate de intervenientă, cum ar fi complexitatea cauzei, care presupune un probatoriu vast, eventual sesizarea Curții de Justiție a Uniunii Europene cu o cerere preliminară, ca instanță chemată să lămurească și să interpreteze dreptul unional aplicabil, nu sunt de natură a justifica admisibilitatea cererii de intervenție formulate în cauză.

Prin urmare, Înalta Curte constată că, în mod legal, prima instanță a respins ca inadmisibilă cererea de intervenție formulată de recurentă, hotărârea recurată fiind pronunțată în acord cu dispozițiile legale incidente.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de Asociația A. "Tomis" împotriva încheierii din 10 octombrie 2017, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Respinge recursul declarat de Asociația A. "Tomis" împotriva încheierii din 10 octombrie 2017, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 2 februarie 2018.