Decizia nr. 1542/2019 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. x/2017, la data de 02.10.2018, A. SRL a solicitat admiterea în principiu a cererii de intervenție accesorie; anularea Deciziei nr. 51/10.08.2016 emisă de către autoritatea publică Consiliul Concurentei în tot sau în parte, anularea Ordinului nr. 1115/19-11-2012, precum și a Ordinului președintelui Consiliului Concurenței nr. 70/20.02.2013 prin care a fost declanșată procedura de investigare; în subsidiar, înlocuirea sancțiunii amenzii aplicate cu avertisment ori reducerea amenzii contravenționale raportat la criteriile legale de individualizare; retrimiterea cauzei către instituția publică intimata în vederea refacerii investigației și emiterea ulterioară a unei decizii noi în baza administrării probatoriului solicitat pe durata investigației/în cursul judecații de către reclamantă, în subsidiar; admiterea excepției de nulitate/nelegalitate absolută a Ordinului nr. 1115/19-11-2012 de declanșare a procedurii de investigare precum și a Ordinului președintelui Consiliului Concurenței nr. 70/20.02.2013 prin care au fost declanșate procedurile de investigare, precum și a Raportului asupra investigației astfel declanșate, disjungerea prezentei cauze prin soluționarea cu celeritate a motivelor de nulitate absolută a ordinului de declanșare a investigației, inclusiv a Ordinului președintelui Consiliului Concurenței nr. 70/20.02.2013, suspendarea judecații cauzei în ceea ce privește Decizia nr. 51/10-08-2016 privind fondul cauzei până la soluționarea motivelor ce au stat la baza emiterii Ordinului nr. 1115/19.11.2012, Ordinului președintelui Consiliului Concurenței nr. 70/20.02.2013 de declanșare a investigației, eventualitate ce determina retrimiterea cauzei la emitent în vederea refacerii investigației și obligarea exclusiv a intimatei Consiliul Concurenței la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

Hotărârea Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal Prin încheierea de ședință din data de 31.10.2018 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins cererea de intervenție accesorie, formulată de A. SRL, ca inadmisibilă.

Cererea de recurs. Împotriva încheierii de ședință din data de 31.10.2018 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs A. SRL. În motivarea cererii de recurs se arată că prin intermediul demersului judiciar se urmărește de către recurentă promovarea intereselor profesionale ale membrilor asociației profesionale, piloți de nave maritime, în special prin promovarea unor întrebări preliminare la Curtea de Justiție a Uniunii Europene de natură să dezlege problema de interpretare a tratatelor Uniunii Europene și că, în speță, se impune, dat fiind complexitatea cauzei, administrarea unui probatoriu complex. Se arată că, prin Decizia de sancționare nr. 51/2016 atacată în cauză, Consiliul Concurenței a impus Ministerului Transporturilor și Administrației Porturilor Maritime organizarea pieței serviciilor de pilotaj și remorcaj ca o piață liberă, concurențială, unde prestatorii de servicii sunt doar "autorizați" să presteze servicii, și nu o piață publică, unde se aplică regulile achizițiilor publice. Consiliul Concurenței în mod ilegal impune modul de organizare a pieței, cu încălcarea dreptului de opțiune al autorității contractante existent în baza reglementărilor în vigoare la data organizării pieței. Cu atât mai mult cu cât acest drept a fost confirmat ulterior în mod expres prin adoptarea Regulamentului nr. 2017/352 UE intrat în vigoare în 2017, ceea ce face ca în acest moment aplicarea deciziei Consiliului Concurenței să fie contrară Regulamentului. Conform art. 288 din Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene regulamentele au aplicabilitate directă și efect direct, iar Curtea de Justiție a Uniunii Europene s-a pronunțat în același sens prin jurisprudența Piloți din 1971. Pe de altă parte, în principiu Regulamentele nu necesită măsuri de implementare sau de transpunere. Dacă totuși un regulament necesită măsuri de implementare, el are parțial efectele unei directive. Pentru acele directive care au aplicabilitatea directă, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a dezvoltat în cauza WALLONIE teoria standstill, unde Curtea a statuat că "în termenul de transpunere stabilit prin directivă pentru punerea sa în aplicare, statul membru destinatar al directivei să se abțină de la adoptarea unor dispoziții de natură să compromită grav atingerea rezultatului prevăzut de directivă". Principiul standstill a fost aplicat de către Consiliul de stat din Franța în cauza No 269814 M Sueur et autre din 29 October 2004, în care două directive, amândouă aflate în vigoare, dar doar una în curs de transpunere (noua directivă) aveau prevederi contradictorii. Consiliul de stat din Franța a decis că în timpul perioadei de timp în care ambele directive erau în vigoare, statul membru poate: - fie să adopte măsuri compatibile cu vechea directivă dar care să nu pericliteze realizarea obiectivelor noii directive sau, - să adopte măsuri incompatibile cu vechea directivă, dar care sunt menite să realizeze obiectivele noii directive. Limitarea libertății legislative a statelor membre este posibilă numai dacă prevederile directivei sunt destul de clare și au aplicabilitate directă. În acest sens. Comisia a susținut în cauza Wallonie că în baza art. 4 (3) și art. 288 din Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene statele membre au o obligație de abținere pe perioada de transpunere a directivei, care înseamnă că în această perioadă nu pot fi adoptate măsuri naționale (indiferent dacă sunt menite să transpună directiva sau nu) care ar putea periclita realizarea obiectivelor directive de transpus sau, mai general, să crească disparitățile dintre dreptul național și cel al UE. Astfel de măsuri ar duce atingere principiului siguranței juridice și ar afecta persoanele interesate. În concluzie, directivele sunt direct aplicabile din momentul notificării către statul membru și fac parte din legislația națională încă înainte de expirarea termenului de transpunere. Aplicând această teorie la Regulamentul nr. 2017/352 care în fapt are trăsături de directivă, se ajunge la concluzia că unele prevederi ale acestuia dau naștere la obligații în sarcina autorităților statale de supraveghere (Consiliul Concurenței) și anume obligația de a nu îngrădi dreptul de alegere a formei de organizare a unei piețe pe care-l are Statul român prin Parlament, Ministerul Transporturilor și Administrația Porturilor Maritime (care în calitate de reglementatori au posibilitatea de a opta pentru o organizație sau alta) și care decurge din dispozițiile Recitalului 39 din Regulament (care permit statelor membre fie exceptarea serviciilor de siguranță de la aplicarea capitolului II din Regulament, fie aplicarea acestuia în întregime, dar cu posibilitatea de a limita numărul operatorilor economici sau de a impune cerințe minime de ordin tehnic). În final, recurenta arată că propunerile de modificare a legislației impuse de pârâtă exced cadrului constituțional și sunt ilegale.

Apărările formulate în cauză. Intimatul-pârât Consiliul Concurenței a formulat întâmpinare prin care solicită respingerea recursului, ca nefondat.

Procedura de soluționare a recursului. Cu privire la examinarea recursului în completul filtru În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 din C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 din C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, prin rezoluția din data de 14 decembrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 20 februarie 2019.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentul-pârât, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatelor-reclamante, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța de control judiciar constatată că, în cauză, reclamanta Compania Națională Administrația Porturilor Maritime SA Constanța, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenței, a solicitat anularea Deciziei nr. 51/10.08.2016 în ceea ce privește: - art. 3 din Decizia nr. 51/2016 - constatarea încălcării de către CNASPM a art. 6 alin. (1) din Legea Concurenței și a art. 102 din Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene pe piața serviciilor de pilotaj maritim, prin impunerea în cadrul contractului-cadru având ca obiect transmiterea unui drept neexclusiv de furnizare a serviciilor de pilotaj maritim către operatori, a unor clauze care au determinat o blocare cu caracter anticoncurențial a pieței de pilotaj maritim, printr-un efect de cartelizare a acesteia, manifestat prin eliminarea oricărei forme de concurență, între întreprinderile din piață, în dezavantajul atât a operatorilor, cât și al beneficiarilor acestor servicii; - art. 7 din Decizia nr. 51/2016 - sancțiunea amenzii aplicate CNAPM în cuantum de 11.922.385 RON reprezentând 4,2% din cifra de afaceri realizată în anul 2015; - art. 9 din Decizia nr. 51/2016 - măsura modificării Statutului CNAPM și măsura stabilirii criteriilor pentru încheierea de contracte cu operatorii specializați în prestarea serviciilor de pilotaj. Se reține că în discuție este admisibilitatea cererii de intervenție formulată de recurentă în litigiul declanșat de reclamanta Compania Națională Administrația Porturilor Maritime SA, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenței prin care s-a solicitat anularea Deciziei nr. 51/10.08.2016 emisă de acesta din urmă. Prin acest act administrativ, în ceea ce privește piața serviciilor de pilotaj maritim, autoritatea de concurență a sancționat contravențional Compania Națională Administrația Porturilor Maritime SA, Societatea A. SRL, Societatea B. SRL și Societatea C. SRL pentru încălcarea art. 5 alin. (1) din Legea concurenței și art. 101 din Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene, precum și Compania Națională "Administrația Porturilor Maritime" SA pentru încălcarea art. 6 alin. (1) lit. d) din Legea concurenței și art. 102 din Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene În consecință, instanței de fond îi este dedusă judecății cercetarea legalității raportului administrativ de sancționare a Compania Națională Administrația Porturilor Maritime S.A. prin decizia emisă de autoritatea de concurență. Art. 61 din C. proc. civ. deschide calea oricărei persoane care justifică un interes de a interveni într-un proces care se judecă între părțile originare. Intervenția este principală dacă persoana care intervine pretinde pentru sine, în tot sau în parte, dreptul dedus judecății. Cum de altfel a reținut și instanța de fond, pentru a fi în prezența unei intervenții principale, terțul solicită intervenția într-un proces în curs de desfășurare, pentru a i se stabili sau a i se recunoaște un drept propriu. În contenciosul administrativ, obiectul cererii de chemare în judecată constă, așa cum rezultă din art. 1 din Legea nr. 554/2004, în anularea unui act administrativ, recunoașterea dreptului subiectiv ori a interesului legitim vătămat prin emiterea acestuia de autoritatea publică emitentă și repararea pagubei astfel cauzate. În aceste circumstanțe, intervenția voluntară principală are o configurație specifică. Aceasta pentru că atât cererea de chemare în judecată cât și cererea de intervenție au același obiect principal, respectiv anularea aceluiași act administrativ, au interese procesuale proprii, drepturi subiective ori interese legitime proprii fiecăruia, vătămate prin același act administrativ, a căror recunoaștere tind a o obține prin anularea acestui act. Înalta Curte reține că interesul este legitim atunci când se urmărește afirmarea sau realizarea unui drept subiectiv recunoscut de lege, respectiv a unui interes ocrotit de lege și potrivit scopului economic și social pentru care a fost recunoscut. Sub acest aspect se constată că, prin Decizia nr. 51/2016, în baza art. 55 alin. (1) lit. a) Legea nr. 21/1996 s-a aplicat recurentei A. SRL amendă în cuantum de 1.565.117 RON, reprezentând 4.8% din cifra de afaceri realizată în 2015, pentru încălcarea prevăzută la art. 1 din decizie și cu amendă în cuantum de 1.942.904 RON reprezentând 6 % din cifra de afaceri realizată în 2015, pentru încălcarea prevăzută la art. 2 din decizie. Prin aceeași decizie s-a analizat încălcarea: a) pieței serviciilor de pilotaj la intrarea și ieșirea în/din port și în interiorul aceleiași dane din porturile maritime românești (piața serviciilor de pilotaj maritim); b) pieței serviciilor de remorcaj de manevră al navelor maritime în porturile maritime românești (piața serviciilor de remorcaj maritim). Recurenta reclamă protecția jurisdicțională a unui drept subiectiv sau interes legitim propriu, deoarece, prin actul administrativ a cărui anulare se solicită s-au propus măsuri ce ar putea vătăma interesele avute în calitate de operator economic specializat în furnizarea serviciilor de pilotaj și remorcaj maritim. În cazul serviciilor de pilotaj maritim, prin contractul-cadru, aprobat prin hotărâre a consiliului de administrație al Companiei Naționale administrația Porturilor Maritime SA Constanța, au fost stabilite o serie de criterii de a căror îndeplinire cumulativă depindea intrarea pe piață, și anume minim 21 de piloți maritimi, respectiv minim 3 pilotine aflate în proprietatea operatorului, în leasing sau închiriate pe perioada de valabilitate a contractului. În ceea ce privește serviciile de remorcaj maritim, criteriile de acces stabilite în aceleași condiții ca și cele de mai sus, vizau un număr de minim 17 remorchere, într-o anume structură: 5 remorchere de 40 tone forță la cârlig, 5 remorchere de 20 tone forță la cârlig, 4 remorchere de 10 tone forță la cârlig și 3 remorchere de 5 tone forță la cârlig. Părțile implicate în analiza încălcărilor ce au făcut obiectul investigației de către Consiliul Concurenței, sunt următoarele: a) Pe piața serviciilor de pilotaj la intrarea și ieșirea în/din port și în interiorul aceleiași dane din porturile maritime românești: - Compania Națională "Administrația Porturilor Maritime" SA, - A. SRL, - B. SRL, - C. SRL, - D. SRL, b) Pe piața serviciilor de remorcaj de manevră al navelor maritime în porturile maritime românești. - Compania Națională "Administrația Porturilor Maritime" SA, - A. SRL, - E. SA, - F. SRL, - G. SRL. În aceste coordonate, se observă că recurenta justifică un interes procesual propriu în formularea cererii de intervenție, alegațiile sale demonstrând susținerea intereselor proprii în acest litigiu. De asemenea, Înalta Curte constată că terțul intervenient justifică un interes propriu și urmărește obținerea unui interes pentru sine și a probat că drepturile sale ar putea fi afectate prin pronunțarea unei hotărâri nefavorabile, având în vedere că, prin art. 3 din Decizia nr. 51/2016 s-a constatat încălcarea dispozițiilor art. 6 alin. (1) lit. a) din Legea concurenței și ale art. 102 din Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene de către Compania Națională administrația Porturilor Maritime SA Constanța, (prin impunerea în cadrul contractului-cadru având ca obiect transmiterea unui drept neexclusiv de furnizare a serviciilor de pilotaj maritim către operatori, a unor clauze care au determinat o blocare cu caracter anticoncurențial a pieței serviciilor de pilotaj maritim, printr-un efect de cartelizare a acesteia, manifestat prin eliminarea oricărei forme de concurență între întreprinderile din piață, în dezavantajul atât al operatorilor, cât și al beneficiarilor acestor servicii, iar recurenta din cauza de față face parte din rândul operatorilor de furnizare a serviciilor de pilotaj maritim). Prin urmare, Înalta Curte constată că, în mod greșit, prima instanță a respins ca inadmisibilă cererea de intervenție formulată de recurentă, hotărârea recurată fiind pronunțată cu încălcarea dispozițiilor legale incidente. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de recurenta A. SRL Constanța împotriva încheierii din 31 octombrie 2018, va casa încheierea atacată și rejudecând, va admite în principiu cererea de intervenție formulată de recurentă în interesul reclamantei Compania Națională Administrația Porturilor Maritime SA