ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 621/2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Hotărârea pronunțată de instanța de fond

Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 25 noiembrie 2016, reclamanta SC A. SRL, a solicitat în contradictoriu cu pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate

- anularea Adresei nr. x din 26 mai 2016, comunicată prin poștă la data de 1 iunie 2016, prin care CNAS a respins, în mod netemeinic, contestația/plângerea prealabilă formulată împotriva Adresei CNAS nr. x din 27 aprilie 2016;

- Anularea Adresei CNAS nr. x din 27 aprilie 2016 prin care i s-au comunicat elementele necesare calculării taxei clawback aferentă Trimestrului I al anului 2016;

- obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

De asemenea, reclamanta a solicitat și suspendarea executării Adresei CNAS nr. x din 27 aprilie 2016 prin care i s-au comunicat elementele necesare calculării taxei clawback aferentă Trimestrului I al anului 2016.

În prezenta cauză, instanța este învestită doar cu cererea de suspendare a executării Adresei CNAS nr. x din 27 aprilie 2016 prin care i s-au comunicat recurentei-reclamant elementele necesare calculării taxei clawback aferentă Trimestrului I al anului 2016.

Soluția primei instanțe

Prin încheierea de ședință din 7 februarie 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea de suspendare a executării Adresei CNAS nr. x din 27 aprilie 2016 formulată de reclamanta SC A. SRL, în contradictoriu cu pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, ca neîntemeiată.

Cererea de recurs

Împotriva acestei sentințe, în condițiile art. 483 C. proc. civ., reclamanta SC A. SRL a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea în tot a Încheierii recurate, cu reținerea cauzei spre rejudecare și, rejudecând, instanța de recurs să dispună admiterea cererii de suspendare și, pe cale de consecință, suspendarea executării Adresei CNAS nr. x din 27 aprilie 2016.

A susținut recurenta-reclamantă că hotărârea de fond este nemotivată și nelegală pentru denegare de dreptate, contrar art. 5, 22 și 425 C. proc. civ., motive de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 6 C. proc. civ.

Prin sentința recurată, instanța nu a arătat, în concret, pentru fiecare dintre motivele invocate prin acțiune, de ce a apreciat că acestea ar presupune o analiză pe fond a cauzei, iar nu a unei aparențe de nelegalitate, ceea ce echivalează cu o nejudecare a cauzei și o lipsă de motivare a hotărârii recurate; partea fiind astfel grav vătămată în dreptul la apărare, prin situația imposibilă în care este pusă; respectiv aceea de a critica nelegalitatea unei hotărâri fără a cunoaște aprecierile în concret ale instanței de fond. .

De asemenea, a susținut recurenta-reclamantă că hotărârea atacată este nelegală și pentru aplicarea și interpretarea greșită a prevederilor art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004, raportat la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, motiv de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Este eronată aprecierea instanței de fond că argumentele în sprijinul cererii de suspendare nu pot fi analizate în procedura simplificată a suspendării executării.

Pentru analizarea sumară a motivelor de nelegalitate nu este nevoie de administrarea unui probatoriu complex, neprejudecându-se fondul cauzei.

Consideră recurenta -reclamantă că, contrar aprecierilor instanței de fond, raportat la motivele de nelegalitate cuprinse în cererea de suspendare, pentru analizarea sumară a acestora, nu este nevoie de administrarea unui probatoriu complex, prin această analiză neprejudecându-se fondul cauzei.

Condiția pagubei iminente ar fi trebuit constatată a fi îndeplinită, pentru că există dubii serioase cu privire la corectitudinea valorilor comunicate (consum individual A. decontat de CNAS, consum total decontat și procent "p"), din moment ce în consumul societății sunt incluse medicamente necomercializate în România, iar consumul individual al altor Deținători de Autorizație de Punere pe Piață - DAPP a fost constatat deja de instanță ca fiind greșit calculat (fapt dovedit prima facie prin hotărârile judecătorești atașate).

De asemenea, consumul individual A. comunicat nu este aferent numai vânzărilor societății, astfel cum prevede art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 77/2011, ci conține și valorile aferente vânzărilor altor entități pe piața farmaceutică din România (distribuitorii și farmaciile, nedeținători de autorizație de punere pe piață), fapt dovedit prima facie atât de modalitatea de decontare/compensare/referință reglementate de H.G. nr. 720/2008, Ordinul Președintelui CNAS nr. 1605/2014, Ordinul Președintelui CNAS nr. 615/2010, Ordinul Ministrului Sănătății nr. 75/2009, dar și recunoscut expres de CNAS prin răspunsul la contestație.

Totodată, actele administrative comunicate nu îndeplinesc cerințele de motivare, transparență și claritate, deoarece acestea nu permit verificarea valorilor în raport de prețul de decontare/referință/compensare, respectiv în raport de vânzările societății, în lipsa informațiilor privind valorile acestor prețuri și a cantității medicamentelor decontate, fapt dovedit per se tocmai prin lipsa absolută a acestor informații și dovezi, dar și prin hotărârile judecătorești prin care instanțele au constatat și sancționat constant această opacitate a informațiilor opuse particularului contribuabil.

În plus, actele administrative contestate nu asigură previzibilitatea și certitudinea creanțelor fiscale, deoarece nu permit înțelegerea sarcinii fiscale ce revine societății. Valorile la care se raportează procentul "p" scapă de sub controlul particularului contribuabil, din moment ce acesta este determinat de valoarea consumului total, a cărui evoluție este influențată de deciziile altor participanți la piață.

Apreciază recurenta-reclamantă că aceste motive determină împrejurări vădite de fapt și de drept care au capacitatea să producă cel puțin o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate a Notificării. Instanța de fond, în loc să procedeze la analizarea sumară a acestor motive, pentru a verifica dacă acestea pot determina dubii cu privire la nelegalitatea actului, a apreciat că acestea nu pot fi analizate, întrucât acest lucru ar presupune o analiză pe fond.

În realitate, susține recurenta-reclamantă, deși au la bază aceleași motive, există o delimitare precisă a cererii de suspendare de cererea de anulare, pentru că, în timp ce anularea presupune certitudinea că actul atacat este viciat, pentru cauze de nelegalitate, suspendarea intervine când există dubii, îndoieli cu privire la nelegalitatea actului. Analizarea motivelor cererii de anulare presupune dezbaterea fondului cauzei, în vreme ce analizarea motivelor cererii de suspendare presupune pipăirea fondului cauzei, delimitare pe care instanța de fond a încălcat-o.

În cauză, motivele invocate sunt evidente și ușor de observat, confirmate de o jurisprudență constantă și, în plus, lipsa de motivare a actului contestat este un indiciu de nelegalitate care răstoarnă de plano prezumția de nelegalitate a actului administrativ contestat.

Astfel, condiția cazului bine justificat este îndeplinită, pentru lipsa de certitudine și transparență a creanței fiscale impusă prin Notificarea CNAS, a cărei suspendare se solicită, cu consecința încălcării dreptului său la apărare.

Susține recurenta-reclamantă că este evidentă lipsa de transparență și motivare, din moment ce actul administrativ contestat nu referă informații care să permită verificarea corectitudinii valorilor calculate de CNAS prin raportare la:

- regulile de decontare și compensare reglementate de H.G. nr. 720/2008 pentru aprobarea Listei cuprinzând denumirile comune internaționale corespunzătoare medicamentelor de care beneficiază asigurații, cu sau fără contribuție personală, pe bază de prescripție medicală, în sistemul de asigurări sociale de sănătate;

- prețul de referință al medicamentelor determinat potrivit Ordinului Președintelui CNAS nr. 615/2010 privind aprobarea metodei de calcul al prețului de referință pentru medicamentele cu și fără contribuție personală prescrise în tratamentul ambulatoriu;

- prețul de decontare al medicamentelor determinat potrivit Ordinului nr. 1605/2014 privind aprobarea modului de calcul, a listei denumirilor comerciale și a prețurilor de decontare ale medicamentelor care se acordă bolnavilor în cadrul programelor naționale de sănătate și a metodologiei de calcul al acestora și Ordinului nr. 75/2009 pentru aprobarea Normelor privind modul de calcul al prețurilor medicamentelor de uz uman.

Lipsa de certitudine și transparență a creanței fiscale este dovedită, prima facie, cu declarațiile de import din care rezultă necomercializarea de către A. a medicamentelor indicate prin cererea de suspendare și din însăși documentația depusă de CNAS, din care rezultă neconfirmarea și imposibilitatea de verificare a valorilor consumului de medicamente cu DAPP A. necomunicate de CNAS prin notificare.

Susține în continuare recurenta-reclamată că, contrar celor reținute de prima instanță, documentația depusă de CNAS nu cuprinde rapoartele menționate la art. 5 din O.U.G. nr. 77/2011 și nicio referire la cantitatea de medicamente ori prețul de decontare folosit în stabilirea valorilor comunicate. Nici notificarea și nici răspunsul CNAS la contestație nu sunt motivate și documentate în raport de valorile care i se impun, astfel că nici societatea și nici instanța de judecată nu pot verifica corectitudinea acestora. Nu există nici un indiciu care să facă posibilă înțelegerea și verificarea valorilor comunicate; dimpotrivă, CNAS confirmă lipsa de transparență chiar și pentru CNAS. Astfel, nu se cunosc și nu există posibilitatea de a cunoaște valorile raportate de casele județene/spitale/farmacii, cantitatea de medicamente decontată/prețul de decontare, deoarece, astfel cum chiar pârâta arată, aceasta "nu deține informații legate de volumul, cât și la nivelul canalelor de eliberare".

În plus, modalitatea pe care însăși CNAS o aplică pentru determinarea valorilor comunicate nu conferă nicio garanție cu privire la corectitudinea acestora, ci prezumă existența de erori.

Apreciază recurenta-reclamantă că imposibilitatea de verificare a valorilor comunicate de CNAS și lipsa de motivare temeinică a celor două acte administrative sunt evidente și, deci, pot fi constatate ca indicii de vădită nelegalitate, acestea încălcând principiul transparenței, predictibilității și certitudinii fiscale, lezând-o în dreptul la apărare și, totodată, împiedică exercitarea unui control judecătoresc real.

A mai invocat recurenta-reclamantă și greșita aplicare a prevederilor art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 77/2011, prevederi care reglementează obligația CNAS de a comunica valorile necesare taxei clawback, dar nu absolvă CNAS de obligațiile ce îi revin oricărei autorități publice la emiterea oricărui act administrativ fiscal pentru asigurarea principiilor transparenței și clarității actului administrativ, respectiv principiul certitudinii și predictibilității taxei fiscale. În temeiul acestui articol, recurenta-reclamantă apreciază că instanța se fond ar fi trebuit să considere rapoartele spitalelor/farmaciilor/caselor județene obligatoriu de prezentat în cadrul documentației, iar nu invers, iar lipsa lor să fie reținută ca indiciu de vădită nelegalitate.

Totodată, susține recurenta-reclamantă că, în cauză, condiția cazului bine justificat este îndeplinită și față de încălcarea prevederilor art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 77/2011, recunoscută de CNAS. Faptul că actele administrative contestate nu sunt raportate exclusiv la vânzările societății, în calitate de DAPP, ci sunt raportate și la valoarea aferentă vânzărilor distribuitorilor și farmaciilor, constituie un indiciu serios de nelegalitate, care ar fi trebuit să conducă la admiterea cererii.

Instanța de fond nici măcar nu a analizat acest motiv invocat de societate, în susținerea cazului bine justificat; iar omisiunea instanței este cu atât mai gravă cu cât acest motiv de nelegalitate a fost invocat de societate și prin contestația formulată și a fost recunoscut implicit de CNAS prin adresa de soluționare a contestației, în care nu se regăsește nicio negare/argumentare contrară. Astfel, consideră că tăcerea autorității și a instanței de fond califică această critică a actelor administrative în veritabil motiv de vădită nelegalitate.

Apreciază recurenta-reclamantă că hotărârea instanței de fond este nelegală și din perspectiva aplicării greșite a prevederilor art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004, raportat la art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 care definesc și reglementează noțiunea de pagubă iminentă - motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Astfel, instanța a concluzionat eronat că nu este îndeplinită condiția pagubei iminente, din moment ce sancțiunea pentru neplata taxei este retragerea medicamentelor din lista medicamentelor decontate, cu alte cuvinte blocarea activității societății; în condițiile în care i se impun valori ale taxei mai mari decât vânzările, pentru alte medicamente decât cele pe care societatea le comercializează și imposibil de verificat; aceasta pe fondul unei situații dificile a societății, care în prezent întâmpină dificultăți financiare, fiind pe pierdere de -494.708 RON, care se adaugă la pierderile cumulate ale perioadelor precedente - 42687076 RON, situația liniilor de credit tip Overdraft utilizat fiind de -17.250.977 RON, iar taxa clawback impusă prin Notificarea CNAS fiind de 399112 RON.

Apreciază ca fiind evident că soluția instanței de fond cu privire la neîndeplinirea condiției pagubei iminente este greșită, din moment ce plata taxei, în condițiile problemelor financiare dificile cu care se confruntă societatea și riscul retragerii medicamentelor din lista medicamentelor decontate pot provoca în mod evident o perturbare gravă a activității societății.

În cauze similare, Curtea de Apel București a reținut a fi îndeplinită condiția pagubei iminente.

În concluzie, recurenta-reclamantă a solicitat admiterea recursului, casarea în tot a hotărârii recurate, cu reținerea cauzei spre rejudecare și, în rejudecarea cauzei, solicită admiterea cererii de suspendare, astfel cum a fost formulată, cu încuviințarea suspendării executării Adresei CNAS nr. x din 27 aprilie 2016 prin care societății i-au fost comunicate elementele necesare calculării taxei clawback aferentă Trimestrului I al anului 2016.

Apărările formulate în cauză

Împotriva recursului promovat de recurenta-reclamantă, autoritatea publică intimată-pârâtă Casa Națională de Asigurări de Sănătate nu a formulat întâmpinare în cauză, concluziile orale formulate de reprezentantul autorității fiind în sensul respingerii recursului, ca nefondat și menținerea hotărârii instanței de fond, ca fiind legală și temeinică.

Procedura de soluționare a recursului

Având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că, procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, a fost fixat termen pentru soluționarea recursului de față.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496 - 499 din C. proc. civ.

Analiza motivelor de casare invocate de recurenta-reclamantă

Situația de fapt reținută și considerentele primei instanțe privind respingerea cererii de suspendare

Analizând actele și lucrările dosarului Înalta Curte constată că, în fapt, prin cererea ce face obiectul prezentului litigiu, reclamanta SC A. SRL, a solicitat în contradictoriu cu pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate anularea Adresei nr. x din 26 mai 2016, comunicată prin poștă la data de 1 iunie 2016, prin care CNAS a respins, în mod netemeinic, contestația/plângerea prealabilă formulată împotriva Adresei CNAS nr. x din 27 aprilie 2016 prin care i s-au comunicat elementele necesare calculării taxei clawback aferentă Trimestrului I al anului 2016 și obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

De asemenea, reclamanta a solicitat și suspendarea executării Adresei CNAS nr. x din 27 aprilie 2016 prin care i s-au comunicat elementele necesare calculării taxei clawback aferentă Trimestrului I al anului 2016 .

În prezenta cauză, instanța este învestită cu soluționarea recursului declarat de recurenta-reclamantă împotriva soluției date de instanța de fond - Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal pe cererea de suspendare a executării Adresei CNAS nr. x din 27 aprilie 2016, astfel cum a fost formulată de reclamantă în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Prima instanță, analizând actele și lucrările dosarului în limitele prevăzute de art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, a apreciat că nu poate reține susținerile reclamantei în dovedirea cazului bine justificat, ca argumente aparent valabile, în ceea ce privește nelegalitatea adresei contestate, care să conducă la suspendarea executării acesteia.

Instanța de fond a apreciat că, împrejurarea că reclamanta a contestat corectitudinea calculelor, determinarea consumului real și implicit corectitudinea determinării acestui consum, prin includerea unor medicamente necomercializate de reclamantă sau comercializate de alte entități, nu conduce automat la suspendarea executării adresei contestate, prin simpla invocare a acestor motive de nelegalitate, care urmează desigur să facă obiectul controlului de legalitate pe fond, din punct de vedere al aparenței dreptului, acestea nefiind argumente care să poată conduce la suspendarea executării actului administrativ contestat.

De asemenea, Curtea de Apel București a mai apreciat că, împrejurarea, dacă reclamanta a fost vătămată în drepturile sale printr-o eventuală nemotivare a actului administrativ fiscal contestat, din perspectiva imposibilității exercitării reale și eficiente a unui control de legalitate, în lipsa informațiilor necesare, în plus cu consecința încălcării principiului transparenței decizionale și a principiilor fiscalității, a certitudinii impunerii, a neutralității măsurilor fiscale, dacă este un dubiu cu privire la stabilirea și întinderea obligațiilor fiscale, imputabil organelor fiscale, urmează să facă, de asemenea, obiectul doar al controlului de legalitate pe fond; prima instanță apreciind că, din punctul de vedere al cererii de suspendare, aceste împrejurări nu constituie un argument aparent valabil.

În ceea ce privește paguba iminentă, a reținut prima instanță că trebuie avut în vedere doar impactul actului administrativ contestat nu și eventualele debite ale societății, pentru plata taxei pentru alte perioade, iar din acest punct de vedere, trebuie analizat dacă, prejudiciul invocat, relativ la adresa a cărei suspendare se solicită, se produce cu iminență, adică dacă există pericolul ca până la soluționarea pe fond a acțiunii în anulare, există pericolul producerii consecințelor invocate.

Or, prin Adresa nr. x din 27 aprilie 2016 pârâta doar comunică valorile procentului "p" pentru trimestrul I 2016, în vederea stabilirii, calculului și declarării contribuției trimestriale, nu stabilește cu caracter de titlu executoriu obligații fiscale sub forma de contribuție clowback în sarcina reclamantei, operațiunile de determinare, calcul, declarare și plată urmând a se efectua ulterior, astfel încât prejudiciul invocat nu este iminent, în sensul în care s-ar produce până la soluționarea acțiunii în anulare.

Având în vedere aceste considerente, instanța de fond, reținând că cele două condiții trebuie îndeplinite cumulativ, a respins cererea de suspendare a executării Adresei CNAS nr. x din 27 aprilie 2016, ca neîntemeiată.

Analiza concretă a motivelor de casare invocate

Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă Înalta Curte constată că nu se impune casarea hotărârii recurate prin prisma motivelor de nelegalitate prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 din C. proc. civ., reținând în acest sens, în acord cu instanța de fond, că analiza sumară a motivelor de nelegalitate invocate cu privire la actul a cărui suspendare s-a solicitat în cauză, nu oferă indicii suficiente de răsturnare a prezumției de legalitate de care acesta se bucură, în cazul particular supus evaluării.

În ceea ce privește motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei"), instanța de control judiciar reține că,

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților."

Verificând conținutul sentinței atacate, instanța de control judiciar constată că aceasta îndeplinește exigențele menționate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată.

Motivul de recurs analizat nu are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt și de drept folosite de reclamantă în cererea de chemare în judecată, instanța având posibilitatea să le grupeze și să le structureze în funcție de problemele de drept deduse judecății, putând să le răspundă prin considerente comune.

Cu alte cuvinte, chiar dacă în motivarea hotărârii judecătorești nu se regăsesc literal toate susținerile invocate de reclamantă în dovedirea condițiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, sentința nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat; prima instanță reținând corect situația de fapt, în limitele impuse de această procedură și, totodată, realizând o încadrare juridică adecvată.

Astfel, analizând sentința recurată, din perspectiva motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., raportându-se la cerința neprejudecării fondului, Înalta Curte apreciază că soluția primei instanțe, de respingere a cererii de suspendare a executării actului administrativ, ca neîntemeiată, este legală, fiind împărtășită și de instanța de control judiciar, pentru că reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale în vigoare, în raport cu situația de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Verificând considerentele sentinței recurate, Înalta Curte constată că acestea îndeplinesc exigențele dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. și explică în mod convingător soluția pronunțată în dispozitiv, prin argumente de fapt și de drept care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri și a explicat raționamentul pe baza căruia a reținut, în final, că cererea de suspendare nu îndeplinește condițiile impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte constată că argumentele recurentei-reclamante, în sensul că "hotărârea recurată este nemotivată, instanța de fond respingând cererea fără a arăta în concret motivele pentru care a făcut această apreciere cu privire la fiecare din motivele de vădită nelegalitate invocate; această abordare echivalând practic cu o nejudecare a cauzei și o lipsă de motivare a hotărârii recurate", nu pot fi reținute deoarece, în cadrul cererii de suspendare instanța este limitată la a cerceta, după verificarea condiției de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerințele prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă.

În jurisprudența sa constantă Înalta Curte a reținut că, pentru conturarea cazului temeinic justificat, care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept, care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reținute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reținute ca obligații bugetare), etc.

Dat fiind caracterul sumar al analizei pe care instanța o poate face în procedura soluționării cererii de suspendare a actului administrativ, Înalta Curte constată că instanța de fond a procedat întocmai, analizând actul a cărui suspendare se solicită în limitele prevăzute de normele legale în vigoare. Faptul că instanța nu a putut analiza toate argumentele formulate de recurenta-reclamantă în dovedirea cazului bine justificat, ci doar pe cele ce permiteau o analiză de suprafață, nu înseamnă că hotărârea instanței este nemotivată.

Astfel cum reiese din conținutul considerentelor încheierii recurate, instanța de fond, în mod judicios și-a limitat cercetarea doar la acele argumente ce pot fi analizate la nivel de aparență, făcând o analiză de suprafață a actului a cărui suspendare se solicită, în privința celorlalte argumente aceasta reținând că urmează să facă obiectul controlului de legalitate pe fond.

Este lesne de observat că prima instanță a arătat, în considerentele sentinței recurate, că nu pot fi decelate ușor motivele de nelegalitate a actelor contestate, care să determine luarea unei măsuri provizorii de suspendare a executării sale, iar în lipsa unei vădite aparențe de nelegalitate, nu poate intra în cercetarea aprofundată a temeiurilor pe care și-a construit recurenta-reclamantă cazul său bine justificat, nefiind permis, în procedura reglementată de art. 14 din Legea nr. 554/2004, să se confunde analiza sumară a cererii de suspendare cu soluționarea pe fond a cererii în anulare a actului administrativ pretins vătămător pentru titularul acțiunii.

Așadar, procedura sumară de cercetare a unui act administrativ-fiscal realizată pe baza unei cereri de suspendare a executării se grefează pe analiza în aparență a unor motive de nelegalitate a respectivului act, ceea ce nu se confundă cu o cercetare a legalității respectivului act administrativ-fiscal.

Totodată, Înalta Curte constată că obligația instanței de a-și motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispozițiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situației de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părților și punctul de vedere al instanței față de fiecare argument relevant, și, nu în ultimul rând raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția adoptată. Aceste cerințe legale sunt impuse de însăși esența înfăptuirii justiției, iar forța de convingere a unei hotărâri judecătorești rezidă din raționamentul logico-juridic clar explicitat și întemeiat pe considerente de drept.

Înalta Curte mai arată și că, în acord cu disp. art. 22 alin. (2) din C. proc. civ., revine judecătorului de fond sarcina ca, în soluționarea cererii de chemare în judecată, să stabilească situația de fapt specifică procesului, iar în funcție de aceasta să aplice normele juridice incidente.

Or, în cauza de față, Înalta Curte apreciază că sentința civilă recurată respectă disp. art. 22 alin. (2) și art. 425 C. proc. civ.. Astfel, prima instanță a expus silogismul logico-juridic ce a stat la baza soluției pronunțate, fiind clare rațiunile avute în vedere de instanță; lipsa de motivare neputând fi reținută, raportat la sentința atacată. Instanța are obligația de a răspunde argumentelor esențiale invocate de părți, iar nu tuturor subargumentelor aduse de acestea.

Totodată, reține Înalta Curte că cerința motivării adecvate a unei hotărâri judecătorești nu trebuie confundată cu obligația de a răspunde tuturor argumentelor prezentate de părți în vederea susținerii temeiurilor de fapt și de drept pe care se întemeiază solicitările părților litigante, fiind suficient ca aceste argumente să fie tratate grupat, în analiza aspectelor relevante care fundamentează poziția procesuală a părților.

O hotărâre motivată corespunzător, astfel încât să fie posibilă exercitarea controlului judiciar asupra sa și să ofere toate garanțiile unui proces echitabil, cu respectarea prevederilor art. 21 alin. (3) din Constituția României și ale art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, nu poate fi atinsă de un viciu de nelegalitate rezultat din lipsa unui răspuns la fiecare argument cuprins în cererile părților, cât timp raționamentul logico-juridic s-a format cu luarea în considerare a acestor argumente, chiar și în condițiile în care nu s-a referit expres la fiecare dintre ele.

Astfel, așa cum s-a statuat în prg. 20 al Deciziei pronunțate în Cauza Gheorghe Mocuța împotriva României:

"În continuare, Curtea reiterează că, deși articolul 6 § 1 obligă instanțele să își motiveze hotărârile, acesta nu poate fi interpretat ca impunând un răspuns detaliat pentru fiecare argument (a se vedea Van de Hurk împotriva Țărilor de Jos, 19 aprilie 1994, pct. 61, seria x nr. x). De asemenea, Curtea nu are obligația de a examina dacă s-a răspuns în mod adecvat argumentelor. Instanțele trebuie să răspundă la argumentele esențiale ale părților, dar măsura în care se aplică această obligație poate varia în funcție de natura hotărârii și, prin urmare, trebuie apreciată în lumina circumstanțelor cauzei (a se vedea, alături de alte hotărâri, Hiro Balani împotriva Spaniei, 9 decembrie 1994, pct. 27, seria x nr. x-B)."

Aplicând cele statuate mai sus la prezenta cauză, Înalta Curte observă că prima instanță a pronunțat o hotărâre motivată și nu există niciun element care indice caracterul arbitrar al modalității în care instanța a aplicat legislația relevantă pentru faptele cauzei.

În consecință, hotărârea respectă astfel exigențele cerute de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. pentru a fi considerată motivată, în raport și de prevederile art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și de art. 21 din Constituția României.

O astfel de motivare permite exercitarea controlului ierarhic superior asupra legalității sale, asigurând, totodată, garanțiile necesare pentru efectivul acces la justiție și pentru evitarea arbitrariului în soluționarea cauzei.

Prin urmare, din perspectiva motivului de casare reglementat de art. 488 pct. 6 C. proc. civ., recursul declarat de recurenta-reclamantă este nefondat.

Cât privește criticile recurentei-reclamante ce vizează o așa-zisă "denegare de dreptate", subsumate eronat motivului de recurs prevăzut de pct. 5 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ. (când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității), Înalta Curte apreciază că o presupusă denegare de dreptate nu se poate încadra în acest motiv de recurs, ci, eventual, în motivul privind depășirea atribuțiilor puterii judecătorești, prevăzut de pct. 4 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ.

Instanța de control judiciar nu poate reține însă că prima instanță ar fi refuzat să judece, să analizeze legalitatea actului administrativ, aceasta în mod corect constatând că aspectele invocate de recurentă urmează să facă obiectul doar al controlului de legalitate pe fond; acestea excedând procedurii sumare a suspendării executării actului administrativ.

În ceea ce privește motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material"), Înalta Curte constată că, față de obiectul litigiului dedus prezentei judecăți, în practica judiciară s-a reținut că suspendarea executării actului administrativ la cererea persoanei vătămate, reglementată în art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru etapa procedurii prealabile administrative și în art. 15 din aceeași lege, pentru etapa judiciară de contestare a actului administrativ, constituie un instrument procedural menit să asigure protecția juridică provizorie a subiectelor de drept în privința cărora actul administrativ produce anumite efecte juridice, până la evaluarea acestuia de către instanța de contencios administrativ în cadrul acțiunii în anulare.

Această măsură de protecție, care înlătură temporar efectul executoriu al actului administrativ, poate fi dispusă numai dacă sunt îndeplinite cele două condiții prevăzute cumulativ de lege:

- cazul bine justificat, definit în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind împrejurările legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ;

- paguba iminentă, definită de art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Astfel cum în mod corect și instanța de fond a constatat, susținerile recurentei-reclamante, reiterate în recurs, referitoare, în esență, la interpretarea eronată a 3 și 5 din O.U.G. nr. 77/2011, verificarea anumitor valori în raport de prețul de decontare/referință/compensare, respectiv în raport de vânzările societății, verificarea consumului individual comunicat, care ar cuprinde valori aferente altor entități, respectiv medicamente necomercializate de societatea recurentă, cantitatea de medicamente decontate ori prețul de decontare folosit în stabilirea valorilor comunicate - reprezintă veritabile critici de nelegalitate care se analizează în cadrul acțiunii în anulare, acestea neputând fi subsumate condiției cazului bine justificat, întrucât acceptarea unui asemenea raționament ar echivala cu o prejudecare a fondului litigiului care privește examinarea legalității.

Înalta Curtea constată astfel că, prin cererea de suspendare, recurenta-reclamantă s-a lansat la o analiză pe fond, invocând motive de netemeinicie ale actului administrativ, astfel încât susținerile sale constituie argumente ce nu pot fi analizate în procedura simplificată a suspendării executării, instanța de control judiciar apreciind că, pentru a stabili cele invocate de reclamantă este nevoie de administrarea unui probatoriu complex și de dezbateri asupra fondului cauzei.

Argumentele prezentate de recurenta-reclamantă nu reprezintă neregularități evidente ale actului administrativ, care să fie constatate cu ușurință în această procedură, neputând fi dezlegate pe calea unei cereri de suspendare, depășind ceea ce reprezintă o aparență a dreptului și ducând, în caz de soluționare, chiar la exprimarea unui punct de vedere asupra fondului cauzei. Analizarea lor ar presupune analizarea corectitudinii actului administrativ prin analizarea fondului raportului juridic dedus judecății.

Criticile recurentei excedează analizei instanței învestite cu cererea de suspendare și nu sunt capabile să dovedească îndeplinirea condiției cazului bine justificat. Verificarea acestor aspecte presupune administrarea unui probatoriu complex, chiar cu expertiză tehnică judiciară.

De altfel, în opinia Înaltei Curți, raportul de expertiză judiciară, depus în copie la dosar în această etapă procesuală, pentru probarea îndeplinirii acestei condiții, nu are legătură cu acest dosar, având ca obiect suspendarea solicitată în baza art. 15, ci reprezintă una din probele administrate de către instanța învestită cu soluționarea acțiunii în anulare. Raportul de expertiză prezentat nu este relevant în această procedură sumară, unde se analizează doar indiciile de nelegalitate ce ar putea fi identificate la nivel de aparență, nefiind permisă o cercetare aprofundată.

În cadrul procedurii sumare a suspendării executării actului administrativ nu poate fi prejudecat fondul cauzei, de aceea nici probatoriul administrat pentru stabilirea existenței unor indicii de răsturnare a prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ, nici analizei efectuate de instanță nu li se poate pretinde amploarea și profunzimea probelor și raționamentelor pe care se fundamentează o soluție pronunțată cu privire la acțiunea în anularea actului.

Înalta Curte constată astfel că prima instanță, raportându-se la cerința neprejudecării fondului, în mod temeinic a realizat doar o cercetare sumară a aparenței dreptului, analizând actul ce face obiectul suspendării doar sub aspectul existenței unor indicii ce ar fi putut conduce la concluzia că actul administrativ ar fi nelegal, având în vedere tocmai faptul că această condiție a cazului " bine justificat" presupune ca, asupra legalității actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă, fără a se intra în cercetarea pe fond a dispozițiilor actului, fără a se analiza consecințele juridice pe care acesta le-a produs.

Instanța de control judiciar reține că indiciile de nelegalitate invocate este necesar să fie evidente, pentru a putea fi identificate cu ușurință la nivelul aparențelor.

Or, astfel cum instanța de fond a reținut, prin argumentele sale, recurenta-reclamantă nu a indicat o împrejurare concretă legată de starea de fapt sau de drept care să fie de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului, aspectele invocate nefiind de domeniul evidenței, neputându-se constitui în indicii de nelegalitate capabile să convingă instanța că actul ar fi viciat.

Argumentele de nelegalitate invocate de recurenta-reclamantă nu sunt de natură să nască o îndoială serioasă cu privire la legalitatea actului atacat pentru următoarele considerente:

Motivarea unui act administrativ reprezintă, într-adevăr, o condiție de legalitate fiind o garanție împotriva arbitrariului și o condiție pentru exercitarea dreptului la apărare și a controlului de legalitate al instanțelor de judecată. Pe de altă parte, însă, motivarea unui act trebuie apreciată de la caz la caz în funcție de natura și obiectul actului și în funcție de toate procedurile desfășurate în cauză. În speță, este vorba de calcularea unor indicatori, aspect ce presupune un proces laborios în care sunt implicate mai multe autorități de la nivele diferite astfel încât, lipsa unei motivări care să conțină toate aceste informații care au stat la baza notificării ar putea fi justificată și complinită. Din acest punct de vedere este rolul exclusiv al instanței investite cu fondul pricinii să se pronunțe cu privire la legalitatea motivării actului, nefiind vorba de o situație care să poată fi apreciată în acest stadiu al pricinii.

În ceea ce privește calcularea procentului "p" prin luarea în considerare a tuturor adaosurilor comerciale pe lanțul de distribuție, Înalta Curte constată că nu s-au adus argumente suficient de solide, la nivel de aparență, care să justifice luarea unor măsuri provizorii.

Totodată, Înalta Curte apreciază că analizarea celorlalte susțineri ale recurentei-reclamante pe calea prezentei cereri de suspendare ar presupune o verificare minuțioasă a tuturor elementelor ce au stat la baza emiterii notificării. Or, această împrejurare ar echivala practic cu o tranșare definitivă a acestor chestiuni, fapt ce este incompatibil cu limitele legale ale cadrului procesual trasat de dispozițiile art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte reține că susținerile recurentei-reclamante se impun a fi analizate cu ocazia soluționării acțiunii în anularea actului emis de pârâtă, tocmai pentru că acestea exced procedurii sumare a suspendării, constituind apărări de fond, ce nu pot fi analizate decât de instanța învestită cu anularea actelor administrative; fiind chestiuni care țin de temeinicia acestora, ele vizând în mod direct și substanțial fondul cauzei.

A analiza susținerile recurentei-reclamante, respectiv a analiza corectitudinea calculelor, a determina consumului real și implicit corectitudinea determinării acestui consum, prin raportare la eventuala, includere a unor medicamente necomercializate de reclamantă în România sau comercializate de alte entități, echivalează cu soluționarea pe fond a cauzei, în sensul constatării legalității sau nelegalității adresei emisă de CNAS, ceea ce ar fi de nepermis în această procedură. Înalta Curte reține astfel că, în cauză nu există indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate de care se bucură actul administrativ, fără însă ca prin aceasta, să se antameze sau să se anticipeze analiza pe fond a conținutului și legalității actului administrativ contestat.

Prin urmare, instanța de control judiciar apreciază, în acord cu judecătorul fondului, că, prin susținerile sale recurenta- reclamantă nu a făcut dovada îndeplinirii condiției "cazului bine justificat" acestea neputând fi analizate decât în raport de toate împrejurările pricinii.

Nu în ultimul rând, Înalta Curte constată că, prin Sentința civilă nr. 5114 din 6 decembrie 2018 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins, ca neîntemeiată acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamantă împotriva Adresei CNAS nr. x din 27 aprilie 2016, act administrativ ce face și obiectul prezentei cereri de suspendare.

Deși nu este definitivă, această soluție constituie un reper în verificarea aparenței de nelegalitate, pentru că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării și interpretării unor probe și a efectuării unei evaluări aprofundate, posibilitate pe care mecanismul procesual al suspendării de executare nu o îngăduie.

În aceste circumstanțe, soluția adoptată de instanța învestită cu soluționarea acțiunii în anulare creează, cel puțin cu caracter provizoriu, premisa legalității actului a cărui suspendare s-a solicitat, fiind astfel confirmată prezumția de legalitate a actului administrativ, până la soluționarea recursului.

Față de toate aceste considerente, Înalta Curte constată că prima instanță, în raport de susținerile părților, a realizat, în limitele învestirii sale, o examinare sumară a situației de fapt și de drept invocate de reclamantă, pe care le-a considerat, în mod justificat, ca nefiind de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității Adresei CNAS a cărei suspendare face obiectul prezentei judecăți, recurenta-reclamantă neoferind indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate de care se bucură actul administrativ.

În ceea ce privește condiția pagubei iminente, Înalta Curte constată că instanța de fond a reținut, întemeiat, că reclamanta nu a făcut dovada că executarea actului contestat, exclusiv, i-ar cauza un prejudiciu, în condițiile în care, prin Adresa nr. x din 27 aprilie 2016 intimata-pârâtă doar comunică valorile procentului "p" pentru trimestrul I 2016, în vederea stabilirii, calculului și declarării contribuției trimestriale și nu stabilește cu caracter de titlul executoriu obligații fiscale sub forma contribuției clawback în sarcina recurentei-reclamante; operațiunile de determinare, calcul, declarare și plată urmând a se efectua ulterior.

În aprecierea îndeplinirii acestei condiții, instanța de control judiciar nu poate avea în vedere debitele/pierderile înregistrate în activitatea societății, ci doar impactul actului administrativ contestat; operațiunile de determinare, calcul, declarare și plată urmând a se efectua ulterior, prejudiciul nefiind astfel iminent.

Instanța Curte reține, prin urmare, că nu s-a făcut dovada prejudiciului material viitor și previzibil, cauzat exclusiv de emiterea actului contestat. Astfel, faptul că recurenta-reclamantă a contractat o linie de credit de tip overdraft pentru a-și susține activitatea, nu este în legătură cu actul atacat; împrejurarea că reclamanta nu va mai putea face față angajamentelor asumate, putând intra în incapacitate de plată este incertă, iar situația financiară gravă a societății reclamante, ca atare, nu poate fi singurul argument pe care să se justifice admiterea unei cereri de suspendare, în lipsa cazului bine justificat.

Astfel, Înalta Curte constată că, în mod justificat a reținut prima instanță ca nefiind îndeplinită nici condiția pagubei iminente.

Totodată, instanța de control judiciar nu poate face abstracție de faptul că, de principiu, actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, prezumție care, la rândul său se bazează pe prezumția de autenticitate și de veridicitate, de unde decurge că a nu executa un act administrativ emis în baza legii echivalează cu a nu executa legea.

Pe de altă parte, constatarea faptului că nu este îndeplinită condiția referitoare la cazul bine justificat în sensul în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, face de prisos analiza condiției prevenirii unei pagube iminente, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ș) din aceeași lege, atâta timp cât, așa cum s-a arătat anterior, pentru a fi dispusă măsura provizorie de suspendare a executării actului administrativ, este necesară îndeplinirea cumulativă a celor două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, se impune îndeplinirea cumulativă a condițiilor referitoare la cazul bine justificat și prevenirea unei pagube iminente, or, în situația în care nu s-a dovedit îndeplinirea unei condiții menționate, nu poate fi dispusă măsura provizorie de suspendare a executării actului administrativ.

Față de aceste considerente Înalta Curte reține că instanța de fond a făcut o analiză a premiselor suspendării executării actului administrativ și a reținut fondat că nu sunt îndeplinite condițiile cerute de art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea Adresei nr. x din 27 aprilie 2016 emisă de intimata-pârâtă Curtea Națională de Asigurări de Sănătate, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anularea acestui act administrativ, soluția acesteia urmând a fi menținută.

Soluția instanței de recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte, constatând că nu există motive care să atragă casarea sentinței de fond, potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 ori potrivit art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 din C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat, hotărârea pronunțată de prima instanță urmând a fi menținută, ca legală.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de SC A. SRL împotriva Încheierii din 7 februarie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 12 februarie 2019.

Procesat de GGC - LM